浅谈立法法修改中存在的问题

汪杜宇

摘 要：在各方力量的推动下，十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定。此次《立法法》的修改有很多亮点，但也存在一些问题，笔者将从立法法修改的不足方面浅谈自己的拙见。

关键词：立法法；立法法修改；优势；不足

一、立法法修改的时代背景

《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）颁布实施15年来，尽管这次修改只是部分修改，仍然算是首次大修，融入了党的十八大、十八届三中全会和四中全会的改革理念和法治思想，充实了科学民主和良法善治的新时代内涵。本次修改有不少呼应时代背景的亮点值得细述并深挖其背后蕴含的全新法治理念，以便更好更准确地理解和执法新法。

科学立法、保障改革是新时代背景下全部立法的根本要求和首要任务，是良法之治的基本水准和应有境界，也是《立法法》的亮点所在。根据科学立法的指引，串起的内容主要包括：完善了《立法法》目的條款；公开征求意见；明确法律规范的可执行性；，并非一般的部分修改，而是涉及该法重要内容的修改。扩大权力与限制权力是围绕科学立法、保障改革这条主线而展开。在这次《立法法》修改中，扩大权力主要表现在：发挥人大在立法中的主导作用，尊重人大代表的意见；扩大公众民主参与立法，重视回应公众建议；大力推进立法公开，将其纳入立法原则并丰富公开方式。但是，令人遗憾的是，本次《立法法》的修改仍然存在一些问题。

二、立法法修改的不足

（一）立法内涵和外延方面

即使修改后的《立法法》在立法的内涵和外延方面仍存在着明显的缺陷，这凸显了修法的顶层设计欠缺、整体建构不足。第一，只有我国立法外延的列举，而没有关于立法内涵的界定。这是《立法法》修改前就长期存在的一个重大缺陷，这次修改也未能进行有效弥补。这一缺陷的直接后果是，在我国找不到一个判断某项行为或活动是否需立法的确切、明确和法定的标准，理论上没有“立法性文件”与“非立法性文件”之分，实践中分不清是在立法还是在释法，不仅让理论陷入迷惑，更使实践不知所措，其结果是许多层级低、效力低的政权机关和规范性文件越权制定行为规范，严重影响法律统一和权威，也严重侵害公民合法权益。需要指出的是，仅仅列举我国的法律形式，试图从外延上来限定我国立法活动范围，难以达到目的。

一方面，修改后的《立法法》几乎剥夺了规章的实质立法权，严格来讲，按照修改后的《立法法》，规章已不能纳入我国立法范围。另一方面，试图以列举法律形式的方面界定立法范围，必然让《立法法》直接排斥对其他规范性文件的规范和约束，以免人们也将其他规范性文件误认为立法。

与此相关同时也较为重要和独立的问题是，在这次修法中也未得到彻底解决。宪法明文规定的诸多公民基本权利，没有被纳入法律保留范畴，难以防止来自地方权力机关或政府机关的立法侵害。比如公民言论自由权利，正随政府机关对网络信息的严加管束而受到越来越多的限制，这至少与民主发展和时代进步不符。从现有规定来看，我国的授权立法制度采取狭义内涵，即仅指全国人大及其常委会将专有立法权依法授予国务院和经济特区行使的制度。这从条文位置就可以清楚地看出来。现行《立法法》只规定了授权国务院的内容。这使得后面关于经济特区立法权的规定。

（二）立法权限划分方面

立法法要求对立法权限有较明确的划分，但这次修改仍然比较模糊，人大主导立法条款的位置也并不妥贴。“人大主导立法”是一项全国性的要求，针对所有有立法权的人大及其常委会而言的，并非仅指全国人大及其常委会。而修改后的《立法法》却只作了限于“全国人大及其常委会”的表述，不仅降低了十八届四中全会决定关于此内容的层次和统摄性，也缩小了《立法法》这一条款的统辖范围，不能给地方人大及其常委会主导立法以应有的立法支持。应把“人大主导立法”条款写入“总则”，统领中国的全部立法活动，而不只是全国人大及其常委会立法。

（三）具体执行和操作性方面

本次修改的内容存在缺少针对性和可执行性等问题，这需要《立法法》更加规范和严格的约束和制约。这些决定了这次修法必须以解决这一严重问题为基本导向，从制度体制机制等多方面进行健全和完善，以最大限度地避免和纠正这一问题。同时第82条第5款、第6款次序不当。该条第6款明显是关于地方政府规章一般性限制规定的，将现行第5款和第6款的顺序颠倒一下，同时一般性禁止内容也应与部门规章相同。

《立法法》作为我国的一部宪法性法典，理应逻辑严密、结构严谨，语言文字表达明确、精准。然而，若从法典的逻辑结构和法律条文表达方面进行审视的话，修改后的《立法法》依然存在明显问题，应该在已有的优势下弥补现有立法法的不足。

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（作者单位：南昌大学法学院，江西 南昌 330031）