我国乡镇中心学校管理研究的回顾与反思

李汉学 唐春湘



我国乡镇中心学校管理研究的回顾与反思

李汉学 唐春湘

摘 要：我国乡镇中心学校管理研究是在一定的政策、社会和理论背景下展开，研究主要集中于乡镇中心学校及校长角色定位、相关职能、存在问题、运行机制和权责关系等五个方面，取得了一定成果。我国乡镇中心学校管理研究存在重视概括性研究，忽视集中和深化主题探索；重视表面问题分析，忽视“法理依据”研究；重视理论思辨和经验总结，忽视多种方法整合研究等方面的问题。乡镇中心学校管理研究有待进一步加强，为优化我国农村基础教育管理体制创造条件。

关键词：乡镇中心学校；研究现状；反思

随着我国“以县为主”的基础教育管理体制的确立，乡镇中心学校作为我国教育管理体制改革的重要体现，成为实际上的乡镇一级教育管理机构，是农村教育事业发展直接的参与者，其能否科学有效运行直接关系着我国农村教育事业发展的前景，乡镇中心学校管理逐渐成为国内研究者们关注的热点问题。

一、乡镇中心学校管理研究的背景及主要成果

（一）研究背景

1.政策背景

2001年国务院颁布的《关于基础教育改革与发展的决定》中指出，农村教育管理“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。[1]为进一步贯彻“以县为主”的基础教育管理体制，2002年国务院办公厅又下发《关于完善农村义务教育管理体制的通知》指出：乡（镇）人民政府不设专门的教育管理机构，乡（镇）有关教育工作由乡（镇）长直接负责，乡（镇）可在核定行政编制内确定一至二名助理或干事协助乡（镇）长管理具体教育事务，并接受县级教育行政部门指导。教育教学业务管理由乡（镇）中心学校校长负责。[2]至此，我国乡镇一级基础教育管理主体发生了根本变化，原乡镇教委、教育组被逐步撤销，乡镇中心学校作为国家政策层面上规定的乡镇一级教育管理机构开始走上教育舞台。基于国家乡镇基础教育管理相关政策和制度体系的变革，乡镇中心学校管理问题开始成为研究者们关注的热点，相关研究逐渐发轫。

2.社会背景

我国“以县为主”基础教育管理体制全面实施之时恰逢我国经济社会迅速发展。首先，城镇化成为社会发展的重要特征。随着城镇化发展的不断深入，我国农村人口快速流向城市。在这一人口变化过程中，农村学龄儿童大量流向城市，留守儿童、随迁子女数量不断增加，农村学龄儿童在数量和结构上都发生了较大变化。乡镇中心学校作为直接面向农村的基层教育管理机构，面临着城镇化发展带来的诸多问题，相关研究也开始成为我国乡镇中心学校问题研究的重点方向；其次，城乡一体化开始成为我国经济社会发展的重要方式和目标。在城乡一体化进程中，城乡社会经济的均衡发展成为现实需求，于此相应，城乡基础教育均衡发展也逐渐成为我国教育事业发展的现实追求。在城乡基础教育均衡发展的目标下，乡镇中心学校被赋予了重要的历史角色，有关乡镇中心学校角色定位、相关职能等研究逐渐展开。

3.理论背景

20世纪90年代，治理理论、新公共管理理论等开始逐渐在我国发轫，并深刻影响到我国政府管理体制变革，其作为“一种具有影响力的思想观念在某种程度上正在塑造着中国政治转型的方向和进程”[3]。治理理论等强调公共事务管理中的主体多元、方式多样，追求事务决策的民主化、科学化，其理论精髓已经深深影响到了我国公共事务管理过程中。乡镇中心学校是农村教育事业治理的多元主体之一，相关研究也逐渐涉及到现代治理体系下乡镇中心学校运行机制及相关权责关系等方面。

（二）研究成果

1.期刊论文

2002年到2014年，以“中心校”为主题，在中国知网检索到的学术文章共有609篇。由于中心校的设立是在农村税费改革以及“以县为主”体制确立的背景下开始的，因此我们以“以县为主”并含“管理体制”为主题，共检索到相关文献543篇。将有关乡镇中心学校管理的研究成果进行分类，我们发现，相关研究主要集中于对乡镇中心学校及校长的角色定位、乡镇中心学校相关职能、管理存在的问题、运行机制和伦理关系等五个方面，相关文章分别占到文章总数的33％、29％、16％、10％和12％。

2.著作或著作中的章节

迄今为止，国内尚没有专门论述乡镇中心学校管理问题的著作，但有一些著作的部分章节或内容涉及到乡镇中心学校管理问题，如孟白著的《中国乡镇机构改革研究》（北京：中国农业出版社，2010）专门在“深化教育人事管理体制改革”一节论述了乡镇教育管理中的人事管理问题；何杰，伍红林编著的《当代中国基础教育改革的理论与实践》（南京：南京大学出版社，2011）论及了乡村教育管理机制问题。类似的著作还有汪明杰的《基础教育的实践与沉思》（合肥：合肥工业大学出版社，2012），李洪修的《基础教育改革研究》（长春：吉林大学出版社，2013）等。

3.学位论文

近年来，乡镇中心学校逐渐进入博士、硕士学位论文的选题视野，有一些博士论文涉及到乡镇中心学校管理问题，但迄今尚未有专门研究乡镇中心学校管理问题的博士论文。从中国优秀博士硕士学位论文全文数据库查阅到，涉及到乡镇中心学校管理问题的博士论文有武汉大学陈登福的《中国基础教育管理体制改革研究》（2010）、山东大学石绍斌的《城乡基础教育均等化供给研究》（2007）等；硕士论文主要有重庆师范大学凌生平的《乡镇中心学校“一体化管理”管理问题及对策研究》（2012）、广西师范大学李荔的《民族学校课程改革与教师发展——对广西融水苗族自治县某乡中心校的个案研究》（2005）、华中师范大学曾嵘的《农村乡镇中心学校的职能及其有效发挥》（2014）等。

二、乡镇中心学校管理研究的主要内容

国内乡镇中心学校管理研究主要集中在乡镇中心学校及校长的角色定位、乡镇中心学校职能、乡镇中心学校管理存在的问题、乡镇中心学校的运行机制和乡镇中心学校的权责关系等方面。

（一）乡镇中心学校及校长的角色定位

1.乡镇中心学校的角色定位

在实施“以县为主”新体制之前，中心学校仅仅是一个办学单位，而在新体制之后，乡镇中心学校具有了教育管理的功能，其角色定位自然需要调整。学者们对乡镇中心学校的角色定位进行了探究，李兵认为乡（镇）中心校应当是“直属县级教育行政部门领导的、负责管理指导全乡（镇）学校教育教学业务的农村学校教育管理机构”[4]。曹大宏通过梳理我国乡镇教育体制的历史变迁，认为“首先应将乡镇中心学校的机构性质定位为乡镇中心教育机构和教育管理机构的综合体，既是个办学实体，又是乡镇教育的管理机构”[5]14-17。喻锋则认为“中心校是在一定区域内选定一所办学条件好、基础设施齐全、辐射影响力大的中小学作为“中心校”，除了完成本身的教学任务外，还负担着该特定区域内的教育行政管理工作”[6]。程登贵指出，中心学校作为管理机构“当辖区学校有建标或建设等重大任务时，应积极参与各项细节工作, 使各项任务保质按期完成, 提高个体学校管理者的管理能力，理顺中心校与各校之间的管理渠道”[7]。还有的学者认为，“中心校的性质尚不明确，中心校还没有在政策法律上得到认可，因此它并不是行政主体”[8]39-43。综上可以看出，学者们对乡镇中心学校的角色定位主要呈现出三种观点，一是认为中心校是兼具教育与管理性质的办学实体，负责对其区域内的学校进行教育教学方面的管理；二是认为乡镇中心学校只是单纯的乡镇一级教育管理机构；三是认为中心校在法律上还未被认可，只是一个临时的过渡性机构。

2.乡镇中心学校校长的角色定位

作为乡镇中心学校直接的管理者，乡镇中心学校校长承担着较为重要的职责，其角色定位必须明确。曹大宏等人认为明确乡镇中心学校校长的角色定位，是新的教育管理体制在乡镇一级有效运行的关键，校长“既是乡镇教育发展的策划者，也是乡镇教育的“法人代表”，同时也是乡镇教育教学活动督导评价者，更是乡镇学校、教师的服务者”[9]，这种角色定位基本与乡镇中心学校扮演的角色一致。刘相金、贾存渊则认为“中心校校长具体负责中心校的日常管理工作，但其职责和一个具体学校的校长不同，他不能取代所属各校校长的工作，而是以整个乡镇的教育工作为出发点，指导、检查、督促所属各校完成教育教学任务，并协调好各方面的关系，以全面提高教育教学质量为最终目标”。[10]李连勤、翟光法从当前农村学校现状出发，认为“中心校校长要演好工作规范的制定者角色，要演好精良队伍的建设者角色，要演好教育经费的管理者角色”[11]。在乡镇中心学校校长角色定位的探讨方面，学者们多参考了乡镇中心学校本身具有的角色特点，普遍认为乡镇中心学校校长承担着乡镇一级各项教育事业的规划、建设、管理等职责。

（二）乡镇中心学校的职能

由于乡镇中心学校的角色定位尚不明确，造成了在实际管理工作中出现权力泛滥或责任真空现象，如何有效的明晰乡镇中心学校的职能成为学者们关注的重点问题。曾刚将乡镇中心学校与“以县为主”新体制实施以前的乡镇中心学校的角色进行对比，得出了三个结论：“中心校在经费方面，从募集者转向使用者；在政策方面，从制定者转向执行者；在管理方面，从偏重行政领导转变为偏重业务管理”[12]。余维文认为，乡镇中心学校的职能应体现在以下三个主要方面：“一是乡镇中心学校应为本乡镇村完小发挥办学示范的作用；二是乡镇中心学校应在本乡镇发挥小学教育研究中心的作用；三是乡镇中心学校应在本乡镇发挥小学教师进修培训基地的作用”[13]。2001年，在党中央、国务院的领导下，教育部正式启动了新一轮基础教育课程改革,乡镇中心学校在引领课程改革上的功能引起了学者们的广泛关注。蔡勇强、陈文静认为新课程背景下乡镇中心小学应当具备“课程改革示范、教研中心、师资培训以及规划督查”[14]等四项功能。曹大宏则认为乡镇中心学校具备五项职能：“乡镇教育事业的规划与指挥者、乡镇教育教学业务的直接管理与指导者、乡镇教育教学质量的督导评价者、全乡镇学校、教师、教育教学活动的后勤保障与服务机构、乡镇干部的教育顾问和乡村百姓的教育咨询服务者”[5]14-17。学者们对于乡镇中心学校的角色与功能定位虽仍有一些分歧，但都认为乡镇中心学校在乡镇一级的师资建设、课程改革、中小学管理等方面应起到积极的作用。

（三）乡镇中心学校管理存在的问题

乡镇中心学校对农村基础教育的发展起到了一定促进作用，而其管理中日渐显露的弊端又在一定程度上阻碍了农村中小学的发展，学者们对乡镇中心学校管理存在的问题进行了探究。杜建成用数据详细地叙述了农村义务教育经费保障新机制实行后对中心校工作的影响，他肯定了“新机制”畅通了农村中小学经费来源的主渠道，从源头上遏制了教育乱收费，有利于农村基础教育的健康、稳定发展。但是新机制也带了许多困惑，主要是“经费不足，学校也缺乏经费管理自主权”[15]。彭虹斌运用质的研究方法发现，乡镇中心学校管理存在：“中心校校长的双重身份导致其对镇中心校中学部 （原镇中学）过度干预；镇中心校校长碍于情面难以解聘不称职教师”等问题，且这些问题是“在持续推进城市化进程的前提下，农村人口大幅减少，出现学校布局调整的背景下产生的”[16]。他的研究深入社会实际，揭露的问题较为真实可靠，但由于研究对象是个案，尚缺乏一定说服力。曾嵘总结出乡镇中心学校具有“职能职责不规范，乡领导隶属关系不明确，教育管理机构臃肿，存在一定程度的教育腐败和官僚气息四个问题”[17]10-11。还有的学者对乡镇中心学校本身设置的合理性存在质疑，他们觉得，“在人口大县，一个乡镇的人口甚至多达十万以上，如果仅靠中心小学或初中代为管理，难以有效地对乡镇所有中小学进行管理”[18]。纵观已有研究，学者们对乡镇中心学校管理当中的问题进行了深入分析，多认为乡镇中心学校管理存在着经费不足、职责不清、角色不明，权责不对等等突出问题。

（四）乡镇中心学校的运行机制

乡镇中心学校的有效运行是乡村中小学健康发展的重要保障。现有的关于乡镇中心学校运行机制的研究主要集中于管理模式、师资队伍建设和经费投入三个方面。

1.乡镇中心学校的管理模式

曾刚详细介绍了乡镇中心学校四种管理模式，即“分片管理模式”、“逐层管理模式”、“分层管理模式”、“年级组管理模式”[19]。他将这四种模式的优缺点进行比较，并且指出应当根据地区实际，鼓励管理模式的创新。郝素梅介绍了她所在学校创造的“1+X”的管理模式:“1”指中心校，“X”指完小,“+”指中心校与完小的相互关系。“1+X”是个整体, 整体要发展，就要以中心学校为龙头，统一规划，典型带动，分层推进，均衡发展。[20]有学者指出中心学校应注重“一体化管理”，即把“中心校与各完小作为一个整体进行统一管理”[21]，实现资源建设、教师管理、教学管理以及财务管理的一体化。这种管理模式有助于实现乡镇中心学校与其他学校同步发展，促进教育公平。对于乡镇中心学校管理模式的研究，学者们基本都是基于实践需要展开的，具备一定的实践意义。

2.乡镇中心学校的师资队伍建设

师资队伍建设是农村教育发展中极其重要的一环，也是乡镇中心学校管理的核心问题。目前农村学校中出现了教师队伍老龄化严重、结构性缺编、工资低、积极性不高、教师素质低下等问题，这些都成为摆在乡镇中心学校面前的棘手问题。孟白著提出“在乡镇公开选拔乡镇教育人员，中小学校长由任命制转为聘任制”[22]156-157，以强化乡镇中心学校在师资队伍建设中的作用。张波提出应寻求在乡镇中心学校层面进一步优化教师聘用管理，“让不合格教师‘出得去’；提高聘用教师待遇，让优秀人才‘进的来’、‘愿意来’；完善聘用教师培训，让在职教师‘提得高’”[23]。李晓洁认为乡镇中心学校应做到“以现实需求和愿望为导向,激发教师发展的自觉主动性”[24]。在乡镇中心学校师资队伍建设的探讨方面，学者们普遍探寻了乡镇中心学校在农村师资队伍建设中起到的调配和日常管理的作用，但对相应机制构建的研究尚未深入。

3.乡镇中心学校的经费投入

农村义务教育经费改革大大减轻了乡镇一级的负担，但也给乡镇中心学校的运行带来诸多问题。“乡镇中心学校的财政由县级教育行政部门按同级政府的教育财政预算资金划拨”[17]10-11，总体存在经费不足的问题。胡定南对此提出，应该“规范中央和省、市财政对农村义务教育的投入，建立农村义务教育投入保障机制。”[25]陈家富提出，应“尽快建立和出台合理的农村义务教育经费分担机制，明确乡镇和村队在发展义务教育方面的责任”[26]，为乡镇中心学校管理提供经费支撑。综观现有研究，学者多认为应该尽快明确划分各方经费投入责任，并提出了相应步骤，但并没有进一步明确乡镇校经费投入的具体机制。

（五）乡镇中心学校的权责关系

乡镇中心学校作为基层教育管理机构，必然与它的上级政府以及直接管理辖区的中小学校存在联系，这种联系主要以权责的形式体现出来。现有的关于乡镇中心学校权责关系的研究主要体现在三个层面：

乡镇中心学校与上级政府的权责关系。学者们普遍认为，上级政府并没有赋予乡镇中心学校与责任相匹配的财权、人权及相应的政策支持。如朱小蔓、李敏认为乡镇中心学校的性质尚不明确，目前的乡镇中心学校并不是行政主体，虽然它行使着部分行政管理权力，但并没有在政策法律程序上得到认可。他们还认为“如果仅仅赋予中心校教学研究和教育管理职能，而不给实际的行政权力，那么它的工作也很难进行下去”[8]39-43。杨锦兴认为乡镇中心学校“面临着无政策依据、无人权、无财权的困境，难以开展工作”[27]。乡镇中心学校普遍没有财权，在“以县为主”体制实行之后，有的地方仍然由“乡镇统管财权，学校的一切收费包括代收费都要进入乡镇财政的专户”[28]。权责关系的不对等也给乡镇中心学校的教师管理工作带来挑战，“而人事权力的过度集中,或者县教育局和乡镇政府进行交叉控制,都不利于基层学区对教师的管理与激励”[29]。还有的学者认为应将县级教育管理机构对学校的管理“从直接办学转化为间接调控”[30]，将管理权力进一步下放，以进一步增强乡镇中心学校在学校管理中的调控能力。

乡镇中心学校与辖区中小学校的权责关系。学者们基于实证研究，多认为由于“财权”、“人权”和政策支持的缺乏，乡镇中心学校很难明确与辖区中小学校的权责关系。如有的学者认为“以县为主”管理体制确定后影响了乡镇和村一级机构与农村学校的关系，由原来的“负责”变成了“支持”和“协助”，意味着基层政府和农村社区与农村学校关系的弱化。

乡镇中心学校与社会力量的权责关系。有学者认为乡镇中心学校与社会力量之间不协调的关系一方面影响了农村学校投资和发展环境，另一方面也削弱了农村学校对农村自身发展的影响，从而“影响了教育对于社会改造特别是对农村经济和社会发展功能的发挥”[31]6-9。学者认为乡镇中心学校“有义务发动社会力量吸引社会资金来办学，必须广开渠道，建立多元化的农村教育经费投入机制。”[31]6-9

综上对于乡镇中心学校权责关系的研究，我们可以看出学者们关注的焦点大多集中在了具体的关系处理及面临的实践难题等方面，而对于各种权责关系的权责隶属、勾连机制尚缺乏深入研究。

三、对乡镇中心学校管理研究的反思

乡镇中心学校管理研究已取得了一定的成果，但研究主题仍不够集中和深入，在法理依据研究以及研究方法等方面也存在不足，克服这些不足，是今后研究努力的方向。

（一）重视概括性研究，忽视集中和深化主题研究

现有的乡镇中心学校管理研究多是以一种概括性的视角全面审视乡镇中心学校管理问题，力图全面把握乡镇中心学校定位、运行机制、权责关系等问题，取得了一定共识，为乡镇中心学校管理提供了一个宏观的理论参考。但是在注重概括性宏观把握的同时，对于乡镇中心学校管理各主题的研究却相对薄弱，没有对某一主题做集中、深入和系统的研究，主题过于分散，各主题之间缺乏实质性的关联。具体表现在：一方面在宏观的主题分布上，相关研究涵盖了乡镇中心学校的定位、内部角色、运行机制、存在问题等多个方面，但在各个主题之间并没有明确的区分界线，定位与角色混淆、机制与问题等同的问题在研究中普遍存在；另一方面在微观的具体主题内部分析上，相关研究并没有形成统一的研究方向，如在乡镇中心学校运行机制的研究上学者们普遍存在“各自为战”的问题，对于乡镇中心学校管理模式、师资队伍建设、经费投入的研究更多的是基于理论的泛泛而谈，缺乏集中深入的调查研究，使研究的“全覆盖”成为了单纯的表面文章。今后的研究不应只满足于提出一个新的研究主题，开创一个新的领域，而要集中力量，对每一个研究主题或领域各个击破，使之系统化、深入化，以更好地把握问题的实质，形成尽可能完备的运行理论来指导乡镇中心学校的工作实践。

（二）重视表面问题分析，忽视法理依据研究

现有的乡镇中心学校管理机制研究，主要是从表层的具体路径进行探索，对乡镇中心学校管理进行了多视角的分析，取得了一定成果。但是相关研究仍旧只是对乡镇中心学校管理涉及的一些具体问题进行了浅层次的分析和探索，其研究更多是停留在微观层面，大部分研究成果是一些乡镇中心学校校长或者工作人员的工作感想，关注的是具体工作上遇到的困惑与难题，缺乏与上级政府机关或者是与社会之间关系的宏观研究：如乡镇中心学校与县教育局之间的权责关系、乡镇中心学校与社会力量之间的关系等，对于乡镇中心学校运行策略的探索仍旧未能深入到体制层面。同时，当前我国乡镇中心学校无论是从主体权力，还是机制建构方面都缺少足够的法理依据和保障，现有的“教育法”尚未能就乡镇中心学校管理中的角色定位、权力构成、权力维护及权力行使提供明确的法理依据。这就使乡镇中心学校的运行无法可依，相关权力行使面临权力“明有实无”、权力缺乏制约与保障的实践困境。因此，研究应从法理依据着手，力求从根本上解决乡镇中心学校运行的法理依据和法制保障问题，明确乡镇中心学校的法理地位，保障权力，划清责任，使乡镇中心学校的工作实践有法可依。

（三）重视理论思辨和经验总结，忽视多种方法整合研究

对于乡镇中心学校管理的研究，国内学者或侧重于理论思辨，诠释乡镇中心学校的角色定位或只做经验总结，阐述乡镇中心学校运行面临的困境、原因及出路。单纯的哲学思辨和经验归纳都不足以进行科学的研究。只有当理论探索与实证研究结合起来时，才有可能取得走向揭示事物原貌和本质的理想境地。乡镇中心学校问题的理论研究与实证研究相结合，不仅是一种研究视角的转换，更重要的是研究范式的转变。它是把乡镇中心学校管理确立在理论与实践交叉的领域重新审视乡镇中心学校运行的基本问题。具体而言，既要对乡镇中心学校管理的相关概念进行深入细致的梳理、比较、分析和探讨，又要深入实践，在宏观层面上采取定量的方法了解工作实际，在微观层面上采取质的研究方法进行深入细致的描述和分析。同时研究方法要克服单一化、简单化的倾向，把理论研究与实证研究，质的研究与量的研究，解释研究与批判研究等方法整合起来进行。

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（责任编辑 李佳）

Review and Reflection on the Research of the School Management of the Township Center in China

LI Hanxue & TANG Chunxiang

Abstract:The research on the management of the Township Center School in our country is under the policy, social and theoretical background, mainly concentrated in five aspects: the role orientation of the Township Central School and the headmaster, the related functions, the existing problems, the operating mechanism and the relationship between power and responsibility. There are some problems in the research, such as pay attention to the research of general,neglect to focus and deepen the exploration of the theme, pay attention to the problem of surface analysis, ignore the "legal basis" research; pay attention to the theoretical reasoning and empirical summary, and neglect the integration of various methods.The research on the management of the township center school should be further strengthened, which is to optimize the management system of rural basic education in China.

Key Words:township central school; research status; postmortem

作者简介：李汉学，武汉大学教育科学研究院博士研究生（湖北武汉，430072）；唐春湘，武汉大学教育科学研究院硕士研究生（湖北武汉，430072）

收稿日期：2015-12-11

中图分类号：G40-058

文献标识码：A

文章编号：2095-6762(2015)06-0052-07