新时期统筹城乡义务教育均衡发展的问题与对策研究*——以青海省为例

鲁子箫



新时期统筹城乡义务教育均衡发展的问题与对策研究*
——以青海省为例

鲁子箫

摘 要：青海省义务教育发展面临较为复杂的自然和社会环境，过去通过一系列措施，城乡义务教育差距得以缩小。新时期，统筹城乡义务教育均衡发展面临着优秀师资缺乏、农牧区教育质量低、农村学校萎缩而城市大班额严重等问题。基于此，要继续加大对农牧区薄弱学校的扶持，采取有效措施引进优秀师资，合理制定均衡标准，合理布局农村学校，采取集团化办学形式，多措并举促进城乡教育均衡发展。

关键词：青海省；义务教育；均衡发展

* 本文系青海省教育科学“十二五”规划课题“青海统筹城乡义务教育均衡发展问题与标准研究”（项目编号：14QJG02）研究成果。

改革开放30多年来，特别是西部大开发以来，青海省有义务教育发展效果显著，于2011年10月完成“两基”攻坚任务，实现了义务教育发展的重要目标。2014年全省义务教育学校发展至1382所，其中少数民族义务教育学校发展至758所，占全省义务教育阶段学校总数的54.8％；小学1114所，其中民族小学675所，占全省小学的60.59％；初中260所，其中民族初中83所，占全省初中的31.92％。义务教育阶段在校学生达到673054人，其中少数民族在校生达到407981人，占全省义务教育阶段学生总数的60.6％；小学生461061人，其中少数民族在校生288443人，占全省小学生总数的62.56％；初中生211993人，其中少数民族在校生109006人，占全省初中生总数的62.56％。全省小学、初中学龄儿童入学率分别达到99.67％和93.06％，小学六年巩固率和初中三年巩固率分别达到83.23％和89.21％。目前，全省已有15个县（市、区、行委）达到国家义务教育均衡发展县标准，通过了国家验收，占比达到32.6％，义务教育正在朝着巩固提高与推进均衡的方向发展。

但是，由于广大农牧区地广人稀，每平方公里人口密度不足3人，牧区六州平均海拔4000米以上，高寒缺氧，自然环境恶劣，地形复杂多变，交通不便，加之牧业区流动不居的生产生活方式对办学形式、学校布局产生了很大的制约，办学难度较大。同时，特殊的民族结构、语言文化、传统观念和宗教信仰一定程度上也制约着该地区教育发展。总结起来，青海省农牧区教育面临着“地势高峻，生存环境恶劣；地广人稀，居住高度分散；经济基础薄弱，财力不能自给；交通不便，信息闭塞，语言使用复杂；传统观念较深，教育意识淡薄；办教育起步晚，办学时间短”[1]33-37的特殊情况。由于生产方式落后、人口分布分散、自然环境闭塞、传统观念浓厚，使得农牧区中小学在学校布局、师资引进、教学质量提高等方面都存在困难，办学水平远远低于城镇，教育发展的城乡不均衡特点突出，因此，“合理配置教育资源，向农村地区、边远贫困地区和民族地区倾斜”[2]成为青海省统筹义务教育均衡发展战略的核心。

一、青海省推进城乡义务教育均衡发展的主要举措

（一）目标导向

青海省制订了《青海省中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《青海省关于推进义务教育均衡发展的意见》，提出农牧区“调整结构，优化布局，改善办学条件，提高学校管理水平，增强办学效益”的要求，制订了“通过5 到10年的努力，到2020年全省所有县（区）实现区域内学校布局、经费投入、师资配备、办学条件的均衡配置，基本实现义务教育均衡发展”的总目标；并分地区、分阶段逐步推进。2011年“两基”攻坚任务完成后，青海省义务教育工作重心由普及转向巩固提高和推进均衡发展，制定了义务教育均衡发展的目标任务和中长期规划，提出“2015年全省义务教育初中三年巩固率达到93％，15个县实现县域义务教育基本均衡发展；到2020年全省46个县（区、市、行委）全面实现县域义务教育均衡发展”的整体目标，以五年为一个台阶，分不同地区逐步推进。2013年初，省政府与各市州政府签订了《关于推进义务教育均衡发展的目标责任书》，进一步明确了地方政府推进义务教育均衡发展的责任和各地实现县域内义务教育均衡发展的目标时限，形成了保障义务教育均衡发展的政策体系和工作机制。

（二）制度保障

根据2012年《国务院关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，青海省制定了《义务教育均衡发展办学基本标准》，建立了义务教育均衡发展目标责任制和责任追究制，对青海省义务教育均衡发展的目标任务、经费保障、教师管理、学校管理、办学条件等方面作了具体规定，明确提出：不少于20％的省对下转移支付增量资金要用于教育支出，新增财力和超收收入的安排要向教育倾斜，优先保证教育支出；实行绩效工资制和校长、教师定期轮岗任教制度，建立了师德师风约束机制、激励机制和监督考核制度，加强师资培训；提出进一步做好“控辍保学”工作，年辍学率小学控制在2％以下，初中控制在3％以下；优质普通高中招生名额分配到县域内各初中学校的比例在40％的基础上逐年提高。

根据教育部《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》，青海省制定了《青海省县域义务教育均衡发展督导评估实施办法》，建立了推动有力、检查到位、考核严格、奖惩分明的义务教育均衡发展督导评估体系，明确了县域内义务教育在教师、设备、图书、校舍等资源配置方面的详细标准和评估办法，对地方政府在入学机会、教育投入、教师队伍、安全保障等方面设定了硬性指标。《实施办法》要求各县区将进城务工人员随迁子女就学纳入当地教育发展规划和财政保障体系，遏制公办学校择校现象，确保义务教育阶段学生免试就近入学；学校均衡编班，取消重点班、特长班、实验班；严格执行国颁课程，开足开齐规定课程。在学校安全保障方面，要求所有学校都要做到：安全设施齐全，配备安保人员，学校安全保障体系健全，保障食品、饮用水卫生安全，寄宿生宿舍消防、报警设施齐全等。根据《青海省义务教育均衡发展办学基本标准（试行）》，规定了县级人民政府推进义务教育均衡发展工作评估指标和要求，把县域义务教育均衡发展作为考核地方各级政府及其主要负责人的重要内容。

（三）项目推进

在积极争取国家投资的同时，实施了农村初中建设工程、农村义务教育薄弱学校改造工程、中小学校舍维修改造计划和学生营养改善计划、食堂建设等项目，使全省中小学教学设施、生活设施达到了国家义务教育学校办学标准。2010年至2014年,实施中小学布局调整及校安工程项目和中小学标准化建设项目,分别投入97.17亿元和48.2亿元，全省中小学布局趋于合理，基本消除D级危房,办学条件得到改善，办学效益显著提高。制定《全面改善义务教育薄弱学校基本办学条件实施方案》，根据“保基本，兜网底，缺什么补什么”的原则，明确了对薄弱学校的资金扶持政策，在义务教育经费投入上特别注重对农牧区薄弱学校的扶持，通过设立薄弱学校专项资金，做到薄弱学校建设资金优先安排、重点保证，缩小城乡义务教育学校之间的差距。通过“农村寄宿制学校建设工程”，青海省牧业区已经形成了以县、乡为单位的体系完备的寄宿制中小学，解决了牧区学生上学路途遥远的问题，寄宿制学校成为牧区教育的主体，并在学生待遇、教师工资、校舍和经费等方面都享受国家帮扶政策。集中办学的模式也解决了以往学校存在的师资短缺、教学资源不足、教育质量低的问题，政府通过各种形式的资助和帮扶解决了寄宿制学校的发展问题，有效提高了教育质量，为牧区教育赶上先进地区教育创造了条件。实施“西部地区中小学现代远程教育项目”、“教师信息技术应用能力提升工程”等系列工程，为农牧区初中小学教学点配备了教学光盘播放设备和成套教学光盘，在完全小学建成卫星教学收视点，配备计算机教室资源软件，实现了“宽带网络校校通”、“优质资源班班通”、“网络学习空间人人通”，同时对薄弱地区中小学教师进行信息技术运用能力培训，提升了教师的信息素养和课堂教学效率，提高了农牧区学校教育信息化水平。

二、青海省统筹城乡义务教育均衡发展的突出问题

（一）优秀教师引进难、留住难，农牧区教育质量低

随着学校标准化建设和牧区学校硬件设施的逐步完善，师资不均衡日益凸显为影响青海省农牧区义务教育均衡发展的主要因素，教师素质低、师资培训渠道窄、结构不合理的问题成为制约农牧区义务教育质量提高和实现内涵发展的瓶颈。杨军的调查研究显示，青海省不但是全国师资比例最低的省，而且是师资学历平均水平最低的省[3]。由于广大农牧区高寒缺氧、地处偏远、交通不便等恶劣的自然环境，以及工资待遇低、生活条件差、发展空间小、社会地位低等实际情况，与城镇相比，农牧区师资队伍建设面临着引进难、留住难、培养难的问题。教师招聘中，城镇地区教师岗位往往人满为患，而乡村学校大多无人问津，偏远牧区师资质量的提高都是靠支教、顶岗实习等不可持续的方式实现。优秀教师留不住，大批没有教师资格、学历不达标的老教师占着编制，新教师难以引进，同时，带有地方保护色彩的教师招聘政策还限制着外地优秀毕业生进入，农牧区教师队伍难以为继。

多年来，青海省农牧区教师流动基本是单向流动，从农村流向县城、从靠近城市的农牧区流向发达城市，而且“流出的往往都是主要学科的骨干教师，学校流失的教师却得不到补充，特别是那些比较偏僻、只有2-3名教师的村小，教师更是难以为继”[4]。除了主动流失，还存在制度性的流失，“地方教育行政部门对教师‘层层拔高’使用的做法也加剧了农村地区优秀教师的流失”[5]，农牧区学校一旦培养出一二名骨干教师，很容易就会被城镇学校或教育行政部门挖走、调走，教师送培计划往往是“送出去，请不回来”，农村教育质量难以保证，“优秀”成了农村教师队伍的负累。由于优秀教师“外面的不愿进来，里面的纷纷逃离”，渴望得到良好教育的家长只能不惜一切代价将孩子们送到省会乃至外省发达城市上学。这样一来，学校日渐萎缩，“学校越来越小，学生越来越少，老师越来越老”[6]，而有限的城区学校则长期人满为患、一“桌”难求，形成了城乡教育发展极不均衡的状况。

新时期以来的学校标准化建设一定程度上解决了青海省农牧区教师数量不足的问题，农村师生比甚至高于城镇地区。然而，在农村学校规模小而分散、学生少且流失严重的情况下，教师的结构性缺编依然严重，教师队伍学科结构不合理，音、体、美教师严重不足，农牧区面临教师表面富余和结构性不足的问题。同时，教师老龄化严重，年龄结构不合理，由于年轻教师补充困难，农牧区学校教师队伍的主体都是年龄在40-55岁之间的老教师，他们大部分人要么面临退休、离岗待退，要么有病在身、长年请假，要么被借调离岗，在岗的老师学历水平低，教学方法死板，观念守旧僵化，制约着教学质量的提高。

此外，为了照顾地方生源，限制户籍的教师招聘制度导致新进教师学历层次较低，在发达地区中小学新聘教师早已规定为“研究生以上学历”的今天，青海省农牧区教师招聘依然还规定为中专和本科学历，“到农牧区工作的大学本科生并不多，而且大多不是名校毕业生，吸引的硕士学位以上的教师只有十几名”[7]188，地方照顾政策还导致普遍“学历达标，学力未达标”的情况；以久治县为例，2012年的分配到农牧区学校的86名安置生中，只有3人是全日制本科毕业，其余都为大中专或成人自考学历，很多教师名不副实，教师队伍学历结构不合理。因此，不难看到，农牧区新老教师皆存在学历低、素质低的问题，形成了恶性循环，教育质量提高不免成为空谈。

（二）学生转学或流失严重，农村学校大面积萎缩

随着城镇化进程的快速推进，大量农村人口流向城市，城市在面临巨大压力的同时，农村也在大面积萎缩消失。农村人口流向城市的原因无非是追逐优质资源，而这一过程中对优质教育资源的追逐起到了决定性作用。

青海省农牧区大部分有一定经济基础的家庭都选择将孩子送到所在县镇或省城读书，很多农牧区学校、教学点几近荒废。农牧区教育面临的情况极为复杂，一面是加大投入和施行政策倾斜、加强农村教育的呼声，另一面是农村学校纷纷撤并的现实，政策的错位导致农村教育资源浪费情况非常严重。强调城乡教育均衡发展和增加农村教育投入的同时，是学生教师普遍流失、学校急剧萎缩的趋势，很多应标准化建设新修的校舍因学生流失而不得不废弃，很多“希望小学”几年内变成空壳，很多村小、教学点投入了大量经费购置设备，最后却只剩下一两个学生，尤其是城乡义务教育均衡发展的政策下达以后，很多师生流失严重、发展无望却还来不及撤并的农村学校为了达标，搞了一大堆硬件建设，终成摆设。面对这种情况，即使及时出台向农村倾斜的教育政策，大力发展农村教育，建设和投入的速度也赶不上流失和萎缩的速度。

（三）农村寄宿制学校问题凸显，管理难度大

以寄宿制为主导的集中办学一定程度上解决了以往农村分散办学的一些问题，但与此同时，由于寄宿学生年龄小、数量多、离家远、在校时间长，农牧区寄宿制学校的后勤服务、安全和饮食卫生管理、心理健康教育等方面难度加大。

受地广人稀的自然条件限制，青海省农牧区大部分寄宿学校都被迫接纳低龄寄宿儿童。由于编制有限，条件艰苦的农村寄校一般都没有配备生活教师，住校生的管理基本上是由任课教师和班主任协同楼管负责；实际操作中，由于教师时间有限，对寄宿学生的生活情况只能偶尔过问，无法体贴入微。可事实上，大部分八九岁的孩子离开家后到一个陌生的环境，很多方面都需要陪伴和照顾，被突然间“撒手不管”的状态给孩子造成了沉重的心理负担，终日以泪洗面者有之，沉默寡言、郁郁寡欢者有之，打架斗殴、逃学出走者有之，学生心理问题严重。同时，寄宿制学校也容纳了大量父母外出打工的留守儿童，他们心理问题尤其突出，性格出现明显的两极分化。极端内向者表现为沉默寡言、胆小怕事，学习上从不向老师请教问题，从不举手回答问题，从不主动与老师交流，生活上很少参加集体活动，难以融入班集体；极端外向者则经常躁动不安、惹是生非，与同学关系紧张，且不服管教，喜欢与老师唱反调。这类学生的管理成为寄宿学校的老大难，老师觉得“说什么都是白搭，弄不好反而会出大问题”，最后索性放任自流。

可以说，低龄儿童和留守儿童给寄宿制学校造成了巨大的管理压力，而学校生活管理的缺位也形成了对一部分寄宿儿童事实上的“流放”。寄宿在这些学校的留守儿童除了吃喝拉撒、维持生存，缺乏家庭般的温暖和父母般的关爱，这些孩子长期生活在没有父母关爱、老师关怀的环境中，积压了很多的心理问题，成为目前寄宿制学校的普遍问题。

（四）城镇教育资源紧缺，大班额问题突出

随着农牧区人口向城市中心区集中，外来务工随迁子女数量急剧增长，使一些城镇学校义务教育资源紧张，造成城镇地区义务教育阶段大班额现象突出。

受基础条件限制，新型城镇化在未来很长一段时间内依旧会是人口流动型的城镇化，与发达国家相比，中国农业人口比例依然偏高，占到53.1％；随着农业结构的转型，农村剩余劳动力增加，有条件的农村居民向城市转移的步伐会加快，教育在其中则起着举足轻重的作用，农村人口追逐城市优质教育资源，家住农村而想方设法送子女进城上学（目前，义务教育城镇化率为73％，远高于54％的人口城镇化率，从2014年的数据看，全国乡村学校学生大批流向城市，乡村学生减幅达28.5％）。这一现象必然导致城镇教育资源紧张，从而引发择校热、大班额等一系列教育问题。就青海省而言，学生转学所导致的城镇学校大班额问题非常突出，总的趋势是牧区六州有条件的家庭送孩子到西宁、海东上学，农村牧区有条件的家庭送孩子到州县学校上学，为争取城镇学校乃至名校的一张书桌，甚至不惜买房置地。这使得刚刚完成标准化建设的城镇学校在班额这一项上出现了反弹，城区名校（主要是中学）普遍出现60-70人的大班额。在这一背景下，谈农村教育至少有一半是在谈流入地随迁子女的教育，也就是城镇教育，城镇教育办不好就是农村教育没办好，如果让城区迁入居民陷入又一轮择校的困境，让城镇学校陷入人均教育资源短缺和大班额的困境，均衡发展就无从谈起。

三、新时期推进青海省城乡义务教育均衡发展的对策

现阶段谈教育均衡，硬件资源配置的均衡是最容易实现的，很多农村学校的问题不是缺校舍缺设备，而是学生流失导致的校舍废弃问题，是优秀教师不足导致教育质量低下的问题。影响教育均衡发展最关键的是民众对农村学校和教育质量的认同度低，教育的不均衡源于人们内心的不平衡。

（一）继续加大对农牧区薄弱学校的扶持，推进城乡教育一体化

历经全面改薄和标准化建设，青海省农牧区新建农村学校在硬件配置上已经能够达到城市水平，但与城市学校相比，仍然存在一定差距，基于此，加大对农牧区薄弱学校的扶持依然十分必要。

一是要完善城镇强校对农牧区薄弱学校的帮扶机制，建成长效、可持续的对口支援制度。在县域内建立一所城镇优质学校对口帮扶一所农牧区学校的体制，城镇学校节余的教育资源、教学设备向帮扶学校无偿提供，改善农牧区学校办学条件；帮扶学校之间尽可能实现教育资源的共享，通过建立激励机制，保证城镇优秀教师到帮扶学校支教2年以上，农牧区学校教师到城镇学校研修、培训，实现学校之间的对口交流。二是深入农牧区偏远地区学校进行调查，重点确定一批办学基础设施较差的学校，设立省级专项经费予以重点改造，对存在安全隐患和不能达标的教室、操场、办公室果断予以重建，寄宿制学校保证取暖、饮水、食宿、厕所等各项设施齐全，新建一批符合标准的实验室、图书室、体育馆、计算机室等，一次性配备各类、各科教学仪器，由县级财政负责教学设施的日常管理、使用、维修等费用。三是制定和完善教育扶贫政策，健全农村地区家庭经济困难学生资助就学制度，各级政府在已有助学办法的基础上，应建立起一套行之有效的保障机制，扶持农村家庭经济困难学生接受义务教育；地方各级政府要加大投入，设立专项资金，帮助家庭经济困难学生，建立完善责任追究制，做好义务教育“控辍保学”工作；与此同时，解决好进城务工人员子女、农村留守儿童上学问题。

通过以上措施，把义务教育标准化建设纳入新农村、新牧区及城乡一体化建设规划同步进行，加快农牧区薄弱学校硬件建设，扩大优质教育资源供给，促进公共教育资源向农村地区、贫困地区和弱势群体倾斜。

（二）分散与集中相结合，合理布局农牧区学校

2000年以来，国家持续开展了“撤点并校”为主的农村学校布局调整。青海省出于解决分散办学弊端的考虑，撤并力度尤其大，农牧区建成了数量可观的寄宿制学校。然而，片面追求规模效益也产生了很多问题，很多办学情况良好的村小遭到撤并，寄宿制学校管理矛盾也日益凸显。可以说，集中办学一定程度上提高了办学的质量，起到了“控辍保学”的作用，但上下学路途遥远问题、离家学生心理健康问题、学生生活管理问题、大班额教学的质量保障等各种问题也迎面而来。

同时应该看到，农村教育从分散办学走向集中办学是人口从分散走向集中造成的，有空巢村庄才有空壳学校，这个过程是农业产业化发展、城镇化和教育现代化等各种力量推助下的一种必然要求。“撤点并校”是一个伴随城镇化进程的必然过程，只是在操作中要实事求是、因势利导、区别对待、循序渐进，走集中和分散办学相结合的道路。县级政府要统筹县域教育发展，按照属地管理原则编制专项规划，合理确定县域内教学点、村小、中心学校、初中学校以及寄宿制学校和非寄宿制学校比例，确保学校布局及所覆盖地域与学龄人口相适应，各地要以乡镇为单位做好农村学校的年度调查统计工作，在实地调查的基础上，将所有村小、教学点至少分为：急需撤并的学校、一定时期内尚需留存的学校、需长期存留和重点发展的学校三类。新的布局调整要保证大部分学生就近上学，农牧区1-3年级的学生原则上不寄宿，人口相对集中的村、定居点设置村小，偏远山区人口较少且交通不便的地区设置必要的教学点，各地根据自然环境、人口分布、交通条件等，合理确定学校的服务半径和规模，并据此布局和筹办学校。对农村的撤点并校一定要严格规范学校撤并程序，从每个村小、教学点的实际出发，从学生、家长、教师的意向和客观需要出发，广泛征求家长、教师意见，防止因粗暴行政行为导致的学生辍学现象。

（三）提高待遇，建立开放的进出机制，优化农牧区师资队伍

青海省农牧区一直存在教师队伍“旧不去，新不来”的状况，教师老龄化现象严重，教师占编不在岗的情况普遍。为此，提高教师待遇，加强教师管理、建立开放的教师进出机制、实现教师队伍的更新升级成为当务之急。

首先，青海省农牧区教师生活条件极其艰苦，生活环境恶劣，缺乏与城镇地区对等的住房、取暖、医疗卫生、信息交通等条件。从这一角度讲，目前300-500元微薄的补贴远不能弥补他们“生命的奉献”，也不具有足够的吸引力。因此，在制定农牧区教师工资标准时应充分考虑城乡差距，对工作条件艰苦的农村教师给予对等的补偿。对于长期工作在艰苦地区的农村教师，按照越是艰苦边远地区工资越高的原则，应考虑其工资在所属城镇工资基础上，根据距城镇的远近以20％为基数递增，或分多类地区制定工资标准的档次[8]。在此基础上，为保证新进教师的质量，应考虑通过制定“人才引进计划”等方式，对引进的优秀人才给予高于原有教师的待遇；对公开招聘到农牧区任教且与学校签订长年服务协议的优秀教师，由财政补偿学费作为奖励，并解决其住房问题，以激励城镇学校教师到艰苦地区任教，对农牧区乡及以下学校，在岗位设置、专业技术职称评审、评先评优、培训进修、职位晋升等方面实施倾斜政策；通过这些措施，吸引和鼓励省内外优秀教师和毕业生教师到农牧区从教，稳定艰苦地区优秀教师队伍。

其次，在编制有限的情况下，有出才能有进，而目前老龄化严重的局面正是完善教师退出机制的大好时机。要严格执行教师退出机制，规范清理在编不在岗的教师，对长期不能坚持正常教学而达到工作年限的教师及时办理提前退休；对超编地区超过一定年龄的未聘人员实行离岗过渡；对行政机关和事业单位长期借调的教师及时转岗，从而为引进教师腾挪编制。同时，加强教师管理，中小学教师招聘要严格教师准入、教师招聘制度，严把教师入口关，杜绝不符合条件的人混入教师队伍；建立区域内中小学教职工编制动态调整机制，新增编制和新增教师向农牧区倾斜；做好统计测算，优先补充紧缺薄弱地区、薄弱学科教师，改善教师队伍结构，缓解农牧区教师队伍数量不足、结构失衡的矛盾。

在教师老龄化严重，大量教师面临退休的局面下，农牧区学校必将补充大批新教师，而这批新教师的质量某种程度上决定着未来农牧区教育的质量。因此，“补充什么样的人”成为农牧区教育未来继续恶性循环还是实现更新升级的关键。出于照顾地方生源、安置当地未就业大中专毕业生的考虑，很多地区在招聘教师时往往只限于本地（市、州）户籍的生源报考，这无疑将很多外地优秀毕业生拒之门外。而可报考的本地生源又多是当初降分录取的民族生，受民族语言、传统观念影响，他们的教学沿袭传统的观念和教法，新的教育理念、价值观念难以进入，农牧区学生整体学业成绩也难有大的突破。从长远看，如果继续走这种封闭发展的道路，无疑是将农牧区教育置于恶性循环的怪圈。鉴于此，青海省在农村教师招聘时，应考虑放开生源地限制，敞开大门，使教师招聘面向全省、全国，延揽各地人才，共谋教育事业发展。

（四）义务教育均衡发展评估标准要关注形势变化，体现城乡差异

为保障义务教育均衡发展，青海省按照国家《县域义务教育均衡发展督导评估暂行办法》中入学机会、保障机制、教师队伍、质量与管理四个维度的督导评估标准框架，制订了《义务教育学校办学条件达标评估标准》、《县域义务教育均衡发展督导评估实施办法》、《义务教育均衡发展评估指标》、《义务教育均衡发展监测指标》等一系列标准体系。

一般而言，学界对教育均衡指标体系的构建主要围绕教育机会、教育资源配置、教育质量、教育成就[9]四个方面，通过百分比、达标率、差异系数进行评估，指标相对较“硬”，直观反映一个地区内城乡间、学校间、受教育群体之间教育均衡发展程度。但是，随着城乡教育发展速度加快，出现了一些新情况、新问题，以往的《评估指标》因缺乏一定弹性而很难照顾到这种变化。例如，在城镇化步伐加快，农村师生流失严重、学校大面积萎缩的情况下，对面临撤并而目前依然勉强维持的农村教学点，就很难用统一督导标准去要求，单从师生比这一指标来说，如今大面积出现“反比”的牧区教学点显然不能用1：19.5、1:15这样的百分比去衡量师资结构是否合理。应该认识到，均衡发展的硬指标并不意味着一概而论，学校设置和学校规模也要立足各地区实际，“教育均衡发展不是平均发展，而是分类发展”[10]，均衡发展不是教育的平均主义，而要根据不同区域的实际情况,分区规划、分类发展，鼓励不同区域和不同类型的学校根据各自的实际情况，创造性地探索有自己特色的发展道路,优势互补、特色发展、整体提升，最终实现高水平的均衡。基于此，在衡量学校基本办学条件时，硬性指标并不能太“硬”，还要根据各地、各校实际办学条件全面评估，以此为指导的学校标准化建设也要实事求是，避免标准沦为学校自主发展的紧箍咒，使得一些学校为“达标”不择手段、劳民伤财，最终妨害义务教育的内涵发展。

（五）通过集团化办学，实现优质教育资源的城乡共享

随着农村人口大量流向城市，在新城区买房置地，尤其是农牧区学生大批转至城区就学，掀起农村学生在城区学校的择校热，也导致了城区学校的大班额问题突出。至今，单纯就农村而谈农村教育已不切实际，农村教育实际上是分布在城乡各地的农村人口的教育，城乡教育的均衡也不仅仅是城乡学校教育资源的均衡，也关系到城区校际间教育资源的均衡。从这一角度讲，城市教育办不好就是农村教育没办好，如果让城区迁入的农村居民陷入又一轮择校的困境，让城区学校因班额过大而导致教育质量稀释，均衡发展就无从谈起，而集团化办学在解决这一问题上所能提供的帮助是事半功倍的。

教育均衡的实质是培育、扩张优质教育资源，使区域资源配置优化升级，从而满足广大群众日益增长的优质教育需求。集团化办学扩大了优质教育资源覆盖面，教师、学生交流联动，共享优质资源，使得新城区学校在师资、教学、管理以及品牌和口碑上都与名校无异，保证了随迁子女可以在家门口享受优质教育。目前，青海省部分农牧区已经在尝试学区式办学的集团办学模式。部分农村乡镇将辖区内所有学校纳入一个学区，统一管理，联盟学校在隶属关系不变的前提下实现优质教育资源共建共享，在师资培训、教学研究和教科研等方面深入合作，通过校际差异合作、教师均衡流动，实现优质资源共享。通过学区式办学，农村学校教育质量提高，有效缓解了农村居民进城择校和城区学校大班额严重的问题。学区式办学同时也适用于城市农村联合办学，通过学区联盟，实现共同管理和城区优质资源的共享，以更便捷的通道实现对口帮扶，促使区域内城乡义务教育均衡发展更快实现内涵发展和高位均衡的目标。

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（责任编辑 李佳）

Problems and Countermeasures Research of Urban and Rural Compulsory Education Balanced Development——Take Qinghai Province for Example

LU Zixiao

Abstract:The development of compulsory education in qinghai province faces more complex natural and social environment, in the past, by A series of measures,the gap between urban and rural compulsory education became narrow. In the new period, balanced development of urban and rural compulsory education in qinghai province faces new problems, such as the lack of excellent teachers, pastoral areas low education quality, atrophy of rural schools and urban schools in of large amount, etc. To solve these problems, we shoud continue to increase support to weak school of farmers and herdsmen, take effective measures to recruit outstanding teachers, establishing reasonable balance standard, reasonable layout of rural schools, adopt collectivization school-running form, take more measures to promote the balanced development of the urban and rural education.

Key Words:Qinghai Province; compulsory education;balanced development

作者简介：鲁子箫，青海教育科学研究所助理研究员（青海西宁，810008）

收稿日期：2016-01-09

中图分类号：G40-054

文献标识码：A

文章编号：2095-6762(2015)06-0024-08