新常态下构建大食物安全观研究※

纪志耿

新常态下构建大食物安全观研究※

纪志耿

内容提要：构建大食物安全观，其重点是调整当前农业生产结构，玉米等作物去库存，大豆等作物补短板，在粮改饲过程中着力发展现代畜牧业，在特色果蔬产业发展中着力推进马铃薯主粮化，在米袋子、肉盘子、菜篮子结构优化中切实改变居民的膳食结构，缓解农区的生态压力。在调结构、转观念过程中，需防范农产品“去产能”、种养殖业产业同构、耕地资源流失、农民利益受损四重风险。

新常态大食物安全观农业结构调整

2016年的中央 “一号文件”提出要树立大食物观，面向整个国土资源，全方位、多途径开发食物资源，满足人们日益多元化的食物消费需要。并明确调整非优势区玉米种植、扩大粮改饲试点、推进马铃薯主粮开发等工作重点。既要去库存、减玉米，又要种土豆、扩主粮，这一看上去有点矛盾的命题，其实折射出新常态下我国农业生产结构和食物消费结构正在发生的重大变化。

一、大食物安全观提出的时代背景

1996年在罗马召开的世界粮食首脑会议对粮食安全下了一个权威定义：“只有当所有人在任何时候都能够在物质上和经济上获得足够、安全和富有营养的粮食来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好时，才实现了粮食安全。”这里的食物不仅包括谷物、蔬菜、水果，还包括肉、禽、蛋、奶等，是一个大食物安全观概念。时隔20年以后，我国重新提出大食物安全观，应该说是有其深刻的时代背景的。

1.发展“大农业”的客观需要

大力推进农业现代化，实现农村脱贫致富，必须走一条发展“大农业”的路子，这就为我们构建大食物安全观提供了客观条件。习近平总书记在上世纪80年代末主政闽东时，多次指出要发展“大农业”。他认为，小农经济是富不起来的，闽东要抓大农业。就是说，“靠山吃山唱山歌，靠海吃海念海经”，稳住粮食，山海田一起抓，农林牧副渔全面发展。“吃山”，就是要抓好林、茶、果，如闽东的茶叶、霞浦的荔枝、古田的油柰。“念海经”除继续抓好远洋捕捞外，还要挖掘滩涂养殖的潜力，如紫菜、海带、二都蚶等。习近平总书记的重要论断实际上是为推动农业综合开发作出了明确的定位，也为当下大食物安全观的提出提供了理论准备和思想渊源。

2.满足膳食结构转变的客观需要

据国家卫生计生委最新报告显示，近10年来我国居民膳食能量供给充足，膳食结构有所变化。城乡居民粮谷类食物摄入量保持稳定，总蛋白质摄入量基本持平，优质蛋白质摄入量有所增加，豆类和奶类消费量依然偏低。脂肪摄入量过多，蔬菜、水果摄入量略有下降，平均膳食脂肪供能比超过30%，超重肥胖问题凸显。为了改善这一局面，中办、国办还专门印发了一份“中国食物与营养发展纲要”，提出中长期的食物消费量目标是：推广膳食结构多样化的健康消费模式，控制食用油和盐的消费量。到2020年，全国人均全年口粮消费135公斤、食用植物油12公斤、豆类13公斤、肉类29公斤、蛋类16公斤、奶类36公斤、水产品18公斤、蔬菜140公斤、水果60公斤。可以预见，2020年中国居民膳食结构的重大转变必然要求构建大食物安全观，积极转变种植业结构和养殖业结构。

3.缓解农区生态压力的客观需要

我国现行的农业生产格局是以农区种植业为主，以保证粮食供给为主的狭义粮食安全观，是一条腿走路的小农业发展战略。目前东北地区和黄淮地区的粮食产量占全国的53%，商品粮占全国的66%，北粮南运的食物供应格局与水热资源的分布格局是相悖的（毛文星、苏效良，2011）。现在我国粮、棉、油、肉、蛋、奶的生产主要由上述农区生产，农区负担和生态环境压力过大。如东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区等“镰刀弯”地区，生态环境更加脆弱，已经不太适合大规模生产玉米等主粮，可考虑发挥比较优势，推进农牧结合，促进产业提档升级（农业部，2015）。农牧结合、粮草结合的过程，其实就是构建大食物安全观战略的过程。

二、大食物安全观构建的战略重点

树立大食物安全观，必须能够满足人们日益多元化的食物消费需要，适时调整农业生产结构和区域布局，推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展，让农业成为充满希望的朝阳产业，让餐桌成为丰富多彩的健康平台。具体来说，当前构建大食物安全观的重点和抓手是：

1.调减非优势区玉米种植

构建大食物安全观，首先要对近年来库存量较大的玉米实施供给侧结构性改革。从2007年开始，我国开始实行玉米临时收储政策，一直持续到2014年，每一年收储价格都有所提高，从最初的0.70元/斤提高到1.12元/斤，每斤提高了0.42元，涨幅为60%。这一政策保障了农民的收入，也调动了农民生产玉米的积极性，所以这些年玉米的增产非常快。2015年全年粮食总产量62143.5万吨，其中玉米、稻谷、小麦的产量分别为22458.0万吨、20824.5万吨、13018.7万吨，玉米也成为中国五大粮食品种中数量最大的一个品种。因为连续多年的提价，玉米价格远高于国际市场，国外玉米以及玉米替代品开始大规模进入中国市场，中国自己生产的不得不进了仓库，现在玉米的库存可能是历史上的最高水平（陈锡文、韩俊，2016）。玉米是喜水喜肥的作物，连年大规模生产已经使得我国的资源环境条件绷得很紧，尤其是在我国地形版图由东北-华北-西南-西北的“镰刀弯”地区，生态环境脆弱，玉米产量低而不稳，亟需转变农业发展方式，调整优化农业结构，调减玉米种植，实行轮作办法，推进农牧结合。争取到2020年，该地区玉米种植面积稳定在1亿亩，比目前减少5000万亩以上，重点发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等，推动农牧紧密结合、产业深度融合，促进农业效益提升和产业升级（农业部，2015）。

2.扩大粮改饲试点

在调减玉米产能和玉米种植的同时，要加快推进农牧结合，积极开展“粮改饲”试点，把粮食、经济作物二元结构改成粮食、经济作物、饲料作物三元结构。通过玉米种植结构调整，发展可用作饲料的青贮玉米、苜蓿牧草，有助于种养业一体统筹发展。在玉米主产区发展玉米全株青贮，可以有效减少牛羊等食草家畜饲草料供需缺口，大幅降低生产成本。同时，根据我国农业资源禀赋特征，适度减少粮食饲料消耗量大的生猪养殖，等量扩大牧草饲料消耗量大的牛羊生产，避免人畜争粮，实行粮草轮作。

3.制定大豆支持保护办法

在构建大食物安全观过程中，大豆是一个不可忽视的重要品种。因为随着生活水平的提高，人们对植物油、畜产品的消耗越来越大，在加工食用植物油和提供给畜牧业的饲料方面，大豆是一个非常关键的作物。但从目前的粮食进出口形势来看，大豆成了一个进口量最大的品种。据海关总署统计，2015年我国进口约2400亿斤粮食中，大豆进口量创纪录达到1600多亿斤，比上年增加了14.4%，占总进口量的68.1%。2015年国内的大豆总产量大概不到240亿斤，进口量远远超过了自己的产量水平。大豆之所以进口这么多，一是因为我们的植物油不够，大豆是榨取植物油的一个重要来源。二是进口大豆的油脂含量比较高，国产大豆的油脂含量一般在18%左右，国际上的一些进口的大豆油脂含量可能接近20%，进口8000多万吨大豆，可以多榨出160多万吨植物油。三是进口大豆价格优势明显，当前国内进口大豆分销价格大致为3140元/吨至3160元/吨，而2015年9月，我国国内主要大豆产地新季商品大豆上市价格高达4100 元/吨左右。从大食物安全观来看，大豆进口量持续增加，已对我国食用蛋白安全形成一定挑战，因此我们必须制定切实有效的办法，提高大豆产区和豆农的生产积极性。2014年国家启动了东北和内蒙古大豆目标价格补贴试点，公布当年的目标价格水平为大豆每吨4800元，当市场价格低于目标价格时，国家根据目标价格与市场价格的差价对试点地区生产者给予补贴。

4.推进马铃薯主食开发

早在2014年年底，农业部在当年全国农村工作会议上就提出了要实施马铃薯主粮化战略，这一战略在2016年的中央“一号文件”中得到进一步明确。马铃薯主粮化战略一出，即意味着马铃薯将与稻谷、小麦、玉米并列，成为中国的第四大主粮。那是否意味着我国的粮食安全出现危机了，要靠马铃薯来充当后备粮源？其实，马铃薯除了能够充饥，可当后备粮源之外，它还具有以下几个优势：一是马铃薯作为全世界公认的营养食品，在欧洲素有“第二面包”之称。二是马铃薯生产耐寒、耐旱，节水、节地、节肥、节药效果好，马铃薯的最低蒸腾系数（需求量）只有350，在水资源短缺的西北、地下水严重超采的华北和冬闲田资源丰富的南方等地区，可作为农业结构调整和生态环境改善的主要替代作物。三是马铃薯种植与加工符合国家推动中西部地区脱贫攻坚的需要，马铃薯种植区域与全国贫困区域的分布高度吻合，马铃薯在这些地区的生产和效益明显优于其他粮食作物，通过延长产业链、发展深加工，可以更多地把增值效益留在当地，带动贫困地区的农民增收致富（卢肖平，2015）。但当前马铃薯推广开发中还面临一些难题，如短期内消费者对传统主食的偏好难以改变，脱毒种薯和品种瓶颈制约了马铃薯单产水平的提高，马铃薯深加工工艺技术落后等（卢肖平，2015）。但这阻挡不了马铃薯成为“第四主粮”的趋势和浪潮。在构建大食物安全观，推动居民膳食结构优化与升级的过程中，小小马铃薯理应发挥更大的作用。

5.大力发展特色果蔬产业

果蔬产业属于资本密集型和劳动密集型产业，在构建大食物安全观、带动农民增收致富中发挥重要作用。以蔬菜产业为例，全国播种面积已由1990年的近1亿亩增加到2010年的2.3亿亩左右，产量由2亿吨提高到5亿吨，人均占有量由170公斤左右增加到370公斤左右，常年生产的蔬菜达14大类150多个品种，逐步满足了人们多样化的食物消费需求（农业部，2012）。以大宗水果苹果为例，它是我国最具竞争力的农产品之一。近年来，在优势产区带动下，我国鲜苹果出口量和浓缩汁出口量稳定增长，出口创汇能力明显提升。目前，我国苹果出口量和出口额分别居世界第一、第五位，正由世界苹果生产大国向产业强国迈进。果蔬产业已经从昔日的“家庭微田园”逐步发展成为很多农村地区经济发展的支柱产业，成为具有较强国际竞争力的优势产业，保供、增收、促就业的地位日益突出。据国家统计局统计，2010年全国蔬菜播种面积占农作物播种面积的11.9%，总产值1.2万亿元，占种植业总产值的33%。另据农业部测算，2010年蔬菜对全国农民人均纯收入贡献830多元，占农民人均收入的14%（农业部，2012）。但由于果蔬产品具有鲜活易腐、不耐贮运，生产季节性强，价格波动大，质量安全隐患突出，自然风险与市场风险大等特点，因此当前和今后一段时期，我们应该坚持市场调节与政府调控相结合，为“菜篮子”、“果园子”产业平稳较快发展提供良好的公共服务，既要防止市场供应短缺，又要防止生产过剩，使果蔬价格总体保持合理水平；通过稳面积、增单产、调结构、降损耗，实现数量充足、品种多样、供应均衡，同时进一步优化时空布局，提高淡季供应能力。

三、大食物安全观构建中的风险防范

构建大食物安全观，和农业生产结构性调整是紧密相关的。借鉴改革开放以来农业生产结构调整中的经验教训，我们应注重防范以下风险：

1.防止农产品“去库存”过程中带来的“去产能”风险

构建大食物安全观，“去库存”不等于“去产能”，农业部在关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见中也明确指出，“当前库存增加较多是暂时的，玉米作为重要的能量饲料，需求呈增长的趋势是长期的，‘镰刀弯’地区玉米结构调整，主要是适当调减非优势区，对优势核心产区不仅不调，还要加强产能建设，保障谷物基本自给”（农业部，2015）。从粮食总量来看，2015年我们的粮食总产量是12400多亿斤（62143.5万吨），比2014年增产了250亿斤，但是和国内的实际需求相比还是有缺口的，大概在400到500亿斤，也就是2000万吨到2500万吨，需求是大于供给的，我们还必须通过国际市场进口一部分粮食。2015年我国实际进口超过了2400亿斤粮食，其中大豆1600亿斤，大麦、高粱、玉米酒糟、木薯和木薯粉700亿斤（陈锡文、韩俊，2016），相当于利用了境外6亿亩至7亿亩的土地。从这个角度上看，我国粮食安全的弦还绷得比较紧，构建大食物安全观的过程中不敢轻言“去产能”。

2.防止种养殖业结构调整中一哄而上产业同构的风险

近年来，因为特色农产品生产信息不对称、季节性集中上市、价格频繁波动所造成的农产品滞销、农民丰产不丰收的例子很多。如2015年6月安徽水果大县砀山遭遇了大规模的西瓜滞销，西瓜收购价格从上年同期的每斤1元以上跌至每斤两三毛，砀山20万亩西瓜愁销路。陕西省周至县竹峪镇兰梅塬村家家户户种油桃，2015年油桃成熟了，却鲜有客商来收购，价格也不及往年三分之一，果农们无奈之下将滞销的油桃倒进村头的河道里。四川剑阁县因养殖土鸡滞销，资金链断裂，全县行政、事业单位职工每人被要求买20只鸡，不论大小每只60元（阚枫，2015）。2016年初，四川雷波县脐橙首遇百万斤大滞销，很多商家为谋取利益，用其他产地脐橙冒充“正宗雷波脐橙”，对市场造成极大扰乱，导致出现了真正的雷波脐橙卖不出的尴尬局面。为了摆脱这种一哄而上搞种植、产品滞销苦农民的被动局面，应该加强种养殖业结构调整之前的行情研判和市场分析，减少好大喜功式的行政命令和行政干预。特色农产品上市后，应充分利用现在的“互联网+”渠道，加强互联网平台信息发布和产销面对面工作。去库存、降成本、补短板，这才是构建大食物安全观中的供给侧改革之道。

3.防止粮改饲田改草过程中耕地资源流失的风险

种豆种草有利于增加土壤的有机质和提高耕地肥力。如豆科牧草通过生物固氮，每年从空气中固定的氮素每公顷可达105-210千克，相当于450千克尿素的肥效（毛文星、苏效良，2011）。但现实生活中，粮经饲统筹、粮草轮作的过程中可能存在耕地资源流失、用途不可逆转的风险。例如，“一号文件”发布之前，有的地方已经开始在抛荒耕地里面栽种果树，实行多元化经营了；有的地方为了完成任务，将基本农田、土地开发整理复垦耕地、坡改梯耕地等纳入退耕还林还草范围；还有一些地方的农户为了生计，在退耕项目实施范围内复耕和从事滥采、乱挖等破坏地表植被的活动。耕地资源如果流失或被破坏，将对未来13亿多人口的整体食物安全产生不可逆转的影响。

4.防止农业结构调整中农民利益受损和积极性下降的风险

构建大食物安全观，推进农业生产结构调整和区域布局调整，有可能会对部分农民的即期收益和生产积极性产生不可避免的影响。从历史经验看，改革开放以来，我国经历了两轮农业生产结构调整，之后粮食生产都出现了不同程度的下滑。第一轮是1985年，家庭联产承包责任制实施后粮食、棉花连续几年丰收后出现“卖难”现象，国家为了解决库存积压问题，开始大幅度调减粮食和棉花播种面积 （叶兴庆，2000），鼓励农业生产专业化和商品化，结果农民种粮积极性下降，粮食生产连续5年徘徊不前。第二轮是1995年前后，1991年“卖粮难”、“打白条”相当严重，1996年秋粮上市以后，农产品价格转入持续下降阶段，1997年、1998年分别下降4.5%和8%（叶兴庆，2000），国家开始进行新一轮的农业结构调整。由于对粮食生产的重视程度有所放松，导致耕地面积和粮食播种面积持续减少，粮食产量连续下滑，2003年到达历史低点，从2004年起中央连续发布13个“一号文件”，才促使粮食产量恢复到现在的历史高点。由于农户大部分是小规模生产者，国家农业结构调整、价格升降变化、补贴导向改变等政策意图往往不能及时、有效地传递给农村基层生产单元，这样就会导致“种什么什么不赚钱”、“丰产不丰收”等现象频现。所以下一步，在构建大食物安全观，推进农业供给侧结构性改革的过程中，要注重政策宣传，建立信息平台，发挥导向作用，切实保证农民即期利益不受损、生产积极性不下降、增收致富很体面。

1.习近平著：《摆脱贫困》，福建人民出版社1992年版。

2.毛文星、苏效良：《“藏粮于草”与“大食物安全观”》，《中国草食动物》2011年第1期。

3.卢肖平：《马铃薯主粮化战略的意义、瓶颈与政策建议》，《华中农业大学学报（社会科学版）》2015年第3期。

4.《世界粮食首脑会议行动计划》，载《世界农业》1997年第2期。

5.叶兴庆：《新一轮农业结构调整的基本思路》，《作物杂志》2000年第1期。

6.纪志耿、黄婧：《如何让农民成为一种体面的职业——基本条件、形成原因及政策建议》，《现代经济探讨》2014年第8期。

7.农业部：《农业部关于“镰刀弯”地区玉米结构调整的指导意见》，农业部网站，http：//www.moa.gov.cn/govpublic/ ZZYGLS/201511/t20151102_4885037.htm，2015年11月2日。

8.农业部：《全国蔬菜产业发展规划（2011—2020年）》，农业部网站，http：//www.moa.gov.cn/zwllm/ghjh/201202/ t20120222_2487077.htm，2012年2月22日。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）05-0059-04

※本文系2011年度国家社会科学基金青年项目“新中国成立以来党领导农村公益事业发展的历史进程与基本经验研究”（项目编号：11CDJ001）的中间研究成果。

纪志耿，四川大学马克思主义学院副教授 （成都610065）。