公共服务均等化视角下人的城镇化实现路径

杨仪青

公共服务均等化视角下人的城镇化实现路径

杨仪青

内容提要：该文从公共服务均等化的视角，全面阐述人的城镇化概念和内涵，并深入梳理当前制约我国新型城镇化中实现人的城镇化发展的因素。提出创新体制机制，推动公共服务均等化视角下人的城镇化建设，要以为城镇人口提供均等化的就业、住房、教育、卫生和养老等基本公共服务为重点，努力保障城镇常住人口的基本生活需求和有序实现市民化，促进农业转移人口进得来、落得下、过得好，为全面建成宜居城镇奠定基础。

人的城镇化公共服务均等化实现路径宜居

依靠工农产品剪刀差、廉价农村劳动力和廉价土地支撑的旧的城镇化模式，已给我国经济社会带来一系列的发展问题。城乡二元结构体制没有得到根本改变，农民不能享受到城镇基本的公共服务，长期以来形成“迁徙式”的流动局面给社会稳定带来巨大威胁。城乡发展不均衡，城乡差距加大，农业农村发展动力不足，必须改变旧的城镇化模式，加速推进以人的城镇化为核心的新型城镇化，才能逐步破解这些难题。中共十八大、十八届三中全会和中央城镇化工作会议分别从不同角度对新型城镇化工作作了安排部署，指出人的城镇化是新型城镇化的核心，突出的重点是从以往“造城运动”模式向“人的城镇化”模式进行转变。而实现人的城镇化需要彻底改变农民的身份，为进城农民提供均等化的就业、教育、住房、医疗和社会保障等基本公共服务，让农民真正融入城镇生活，缩小城乡差距，实现全面协调发展的新型城镇化建设。

一、公共服务均等化视角下人的城镇化的概念与内涵

城镇化已上升为国家战略，是当今世界上重要的社会现象。关于城镇化的内涵，当今的学术界没有形成统一的看法。人类学认为城镇化注重突出社会规范，城镇化能带来人类社会生活方式的转变，突出人的身份的转变，强调人与社会协调发展。经济学认为，城镇化带来经济生产方式的转变，强调生产要素的流动带来经济结构的转换，认为城镇化是农业生活向城镇生活的转换过程。地理学主要研究城镇化与区域发展的关系，城镇化推动区域经济实现集聚发展，注重经济、社会、政治和文化等在区域的全面协调发展（许学强等，2007）。在城镇化的各种定义和研究中，有一种为人类学、经济学、地理学和社会学所普遍接受的提法是：即认为城镇化是人口向城镇集中的过程，这种集中或转移的过程包含社会、人口、空间和经济转换等多方面的内容。综合上述，城镇化有着很丰富的内涵：城镇化是人口、经济和社会实现集聚发展的过程，是城镇生产和生活方式向全社会深入渗透的过程；是人口身份改变的过程；是打破城乡发展不均衡和缩小贫富差距的过程，是实现区域经济全面协调发展的过程。

人的城镇化是在城镇化进程中人口由农村向城镇集中，实现人的生产方式和生活方式的转变，是农民进入城镇乐业安居并融入城镇生活的过程；是新型城镇化的核心，是新型城镇化的出发点和落脚点。公共服务均等化视角下推进以人为核心的新型城镇化建设，关键是提高城镇化建设的质量，以让广大居民享受到城镇化建设带来的福利。要着力提高城镇的内在承载力，注重城镇产业发展和基础设施的建设，给城镇广大居民提供基本的公共配套服务，而不是采取人为“造城”的粗放发展模式，盲目扩大城镇规模；真正的城镇化必须以人为本，打破城乡二元结构，真正改变农民的身份，让广大农民融入城镇生活，享受均等的公共教育、医疗、社会保障和公共服务（尹鹏等，2015）；以人为核心的城镇化建设应走集约、生态、可持续和智能发展的道路，注重保护环境和节约资源，注重社会的长久发展和居民的身心健康；要注重社会的全面均衡发展，做好城镇总体发展规划，要覆盖广大城镇和农村，特别关注弱势群体的利益，降低贫富差距，实现城镇和农村的全域协调发展。

二、制约我国新型城镇化中实现人的城镇化发展的因素

过去的城镇化的过程，伴随着的是规模扩张式的“造城运动”。以土地资源为重要手段，城镇化依靠投资和工业带动其迅速发展。这种规模扩张的粗放发展模式，虽然带来了城市建设的迅速发展和城市经济数据的增长，但城镇化建设忽视人的因素，给我国城镇长期可持续发展带来巨大的压力。

1.缺乏区域协调发展的城镇布局规划

城镇布局规划是城镇化建设的蓝图，为新型城镇化建设把握方向和调控进度，是实现城镇化建设依法管理的有效措施。但是，长期以来我国的城镇化建设缺乏涉及全域范围的城镇布局规划，没有做到规划先行，一些地方盲目粗放建设，一味地进行“造城运动”，迅速扩张的城镇化建设没有实现城镇在交通、住房和环境等方面的同步发展，使得城镇在这些方面面临巨大的压力，出现“大城市病”。例如，在一些繁华的城区，随着城镇化建设的推进和工业经济的发展，大量农村居民涌进城市，但城镇相关的基础设施和配套服务却没有跟上，城镇承载力受到巨大的挑战，出现居住条件差、交通拥堵、环境污染等严重的社会问题，城镇发展质量不高，居民在城镇的幸福生活指数下降。而在一些新建的城区，城镇化建设使得这些区域出现物质上的高楼林立，但却不注重内涵建设，相应的公共配套服务没有跟上，就业、教育、医疗卫生和社会保障等公共资源处于空白或落后的状态，城镇缺乏凝聚力，致使一些区域出现“空城”的怪象。当前，我国的城镇化建设伴随着“大城市病”和社会资源的巨大浪费，最终将影响经济的稳定持续增长和人民的安居乐业。

2.城镇化建设中城乡二元结构没有得到根本改变

城镇化建设使得城镇人口和消费不断增加，城乡二元结构却没有得到根本改变。截至2014年，我国的城镇化率已达到近55%，但是真正享有城镇户籍的人口占总人口的比例，大约只有35%～38%。大量涌进城镇的农民工身份没有得到的实质性改变，没有享有城镇在医疗卫生、就业、社会保障和教育等方面的均等待遇和基本保障。由于不均等的待遇，进城人口素质没有得到有效提高，城乡收入差距拉大，社会阶层没有得到改变，不能从根本上化解城市内部二元结构矛盾。由于农民不能脱离原有的身份，不利于农业人口向城镇实现真正的转移，农业依然维持过去那种每户小片经营生产的状态，农村生产经营效率低，困扰我国经济发展的“三农”问题没有得到有效解决。这种周期性“钟摆式”和“候鸟型”的“半城镇化”现象，大大降低居民的幸福生活指数，严重影响我国城乡经济发展和社会稳定（杨仪青，2015）。因此，实现人的城镇化进程与城镇建设同步发展，是实现解决我国农村问题和实现城乡全面协调发展的重要举措。

3.城镇化建设中的农村富余劳动力就业因素

城镇化建设进程中，我国很多地方的做法是没有突出人的城镇化，不注重城镇经济的产业化发展，没有实现城镇产业、人口、资本等要素聚集发展和城镇产业结构调整，不能带动富余劳动力在城镇就业，城乡人力资源不能实现重组，城镇发展没有活力。一方面，城镇的高成本生活和无法享有均等的公共配套服务使得广大进城务工农民不愿意在城镇扎根落户，只是临时迁移，就业不稳定。另一方面，一些新建城区自身吸引力不足，凝聚力不够，产业项目少，不能为农民提供必要的就业岗位。而长期以来我国的城乡二元结构，使得农村区域发展落后，农民收入低，素质不高，自身也不能胜任一些就业岗位。城镇化建设中的旧城改造、城中村改造、合村并镇以及新型农村社区建设使得一些农民失去了土地，失去赖以劳作和生存的根基，上述因素的存在又使得失去土地的农民无法实现就业，影响社会的和谐稳定。因此，在新型城镇化建设的过程中，应注重城镇化建设与推动富余劳动力就业同步发展，实现社会良性有序的可持续发展。

4.城镇化建设中的环境污染因素

随着城镇化建设的迅速推进，环境问题日益上升为社会发展的重大问题。我国过去的城镇化是粗放式的、摊大饼式的快速发展模式，城镇化建设没有实现与社会环境协调、集约、可持续发展。城镇建设的加速和工业经济的发展给社会环境带来巨大的压力，环境污染问题严重。例如，我国一些城市只重视建设高楼大厦，追求眼前利益，不断挤压道路和城镇绿地，住宅密集，建筑容积率高，而相应的城镇交通、教育、医疗卫生等公共配套资源没有跟上，城镇拥挤，居住和生活环境差；城镇化建设中一味进行“造城运动”，建筑垃圾“三废”不能达标排放，不注重对城乡林地草地、湖泊湿地和水源地等的保护，造成公共环境资源不断减少或被破坏；注重工业经济的发展，空气污染严重。当前我国一些城镇化与生态环境的保护、社会集约节约发展之间出现脱节，持续出现雾霾现象，城市环境恶劣，已经严重影响城镇居民的生活和身体健康。因此，当前我国的城镇化建设迫切需要以人为本，深入关注城镇建设的质量和广大居民的现实需求，实现城镇化建设的生态、集约节约、全面协调的可持续发展，让城镇更宜居更美好。

三、公共服务均等化视角下人的城镇化实现路径

新型城镇化建设是一项长期工程，城镇化并不等同于“房地产化”和“半城镇化”，而是实现“人的城镇化”与“物的城镇化”同步均衡发展。公共服务均等化视角下推动以人的城镇化为核心的新型城镇化建设，需要在就业、教育、住房、医疗卫生和社会保障等公共服务方面为城镇居民提供均等化的基本保障，实现城镇化建设与社会全面协调发展。

1.积极促进农民工稳定转移就业

实施多渠道就业的政策措施。首先，加快推进城镇产业发展，为进城务工农民和当地拆迁改造后的村民提供就业岗位。产业发展需要注重产业结构的优化与调整，结合区域资源特色，构建区域产业集聚发展的机制，实现区域产业在人流、物流、资金流和信息流于一体的区域协调发展模式。对于新兴城市或新建城镇新区，尤其需要结合城镇功能定位注重产业类型的谋划和布局（胡亮等，2015）。以郑州市为例，航空港经济综合实验区上升为中国首个航空港经济发展先行区后，以临空经济为重点，努力构建产业集群、公共配套服务、集约节约的产城互动发展局面。积极发展城镇服务业，打造城镇商业中心和特色商业区，完善城镇配套服务，带动城镇就业。其次，在就业渠道方面进行创新，鼓励以创业带动就业，推进创业型城镇建设步伐。充分发挥民间资本和民营经济在城镇化建设中的作用，营造良好的创业环境，激发民众自我创业、自我发展的强烈欲望，发展民营经济和“草根经济”。加大创业扶持力度，通过减税、减费的财政政策和货币政策，降低经营成本，实现创业企业壮大发展。创新金融制度，尽快为社区农民核发房屋所有权证，使其房屋可以抵押、贷款和进入市场交易，或者让农民工能用土地使用权抵押融资，解决其创业和置业所需的资金。再次，支持农民通过集体组织、合作经营等形式实现就业，鼓励发展农村社会化服务，扩大政府购买公共服务的规模，更多向农民工提供就业岗位。推动以人的城镇化为核心的城镇体系建设，为居民提供就业和创业的条件，实现居民的安居梦、创业梦和市民梦“三大梦想”。

积极完善城乡就业公共服务体系。就业体系的供需矛盾当前阶段集中体现在岗位需求和个人求职意愿的矛盾，解决这一矛盾，除了提高岗位待遇，引导求职者做好个人职业生涯规划定位以外，还需要建设就业公共服务体系。调整完善应用职业教育，制订学科专业发展规划，根据需求发展应用型人才。实行城乡劳动者平等就业制度，消除就业歧视；推动建立健全域联动就业服务工作机制，积极推进人力资源基层信息公共服务平台建设，搭建涉及全域范围和及时实用的就业公共服务体系。在推动人的城镇化中不仅仅是吸纳农村富余劳动力涌向城镇，更重要的是引导和提升其生存能力，进而提高整个社会的生产力发展。创新职业技能培训模式，引导和支持将各类培训资源进行整合，充分利用城镇的教育文化资源，进一步完善以应用学院和各类职业培训机构为主的技能人才培养体系，加快推动职业技能实训基地建设，做好创业培训、技能培训和岗前培训等职业技能培训工作，全面提升城乡劳动者技能素质。

2.拓宽住房保障渠道

拓宽住房保障建设渠道。建设保障房，是落实我国社会主义制度优越性的具体表现。重视保障性住房建设，一方面要发展经济，由开发企业开发建设品种丰富的各类商品房；另一方面要稳定经济，需要由政府主导建设价格低廉的保障性住房，使低收入人群安居乐业，居者有其屋。在拓宽保障房建设渠道方面，严格落实各级政府建设保障性住房的责任，完善保障性住房用地供应机制，推出廉租住房和公共租赁住房等多种住房保障机制，合理增加普通的商品性住房，坚持政府提供基本住房保障和以市场需求为主导相结合的方式，全方位满足居民的住房需求 （颜德如等，2014）。转变住房保障方式，逐步实行住房保障货币化。比如，政府对城中村改造集中规划建设的带有租赁性质的安置房等社会房源，纳入公租房管理范围，重点解决新就业的大中专毕业生、外来进城务工人员、农业转移人口和低收入人群的住房保障。在新建普通商品房项目供地时附加建设公租房的条件，通过返还土地出让金回购部分公租房作为政府资源向低收入人群提供住房保障。支持和鼓励进城农民工购买普通的商品住房，将在城镇稳定就业的农民工提供住房公积金，降低其购房成本。

完善住房供给分配和运营管理制度。优化保障性住房供给结构，努力形成以政府投资为主，以商品房开发配建、用工企业自建等形式为补充的保障性住房供给体系。全面放开保障性住房准入门槛，取消户籍作为保障房分配的限制条件，在条件审核上，既要放低门槛，更要设置上限，严格杜绝出现高收入人群和机关干部借机炒作牟利的现象。对城镇中低收入和中等偏下收入的居民家庭采取灵活的住房供应方式，以租为主，租售并举，为中低收入居民提供保障性住房。加强对保障房的动态管理和监督，完善保障房制度设计，做到布局合理、配套完善、分配公平。有条件的城镇可以将住房信息等嵌入市民卡和实现网上动态管理，健全保障房退出机制，不断规范后期管理。

3.促进城乡教育资源均衡配置

积极促进城乡教育均衡发展。推进人的城镇化建设，打破区域发展的不平衡，努力使城乡各种社会资源趋于均等化，加快统筹城乡教育规划，改善农村学校办学条件、提高办学水平，服务全域城镇化建设。优化落实学校教育发展规划布局，实现城乡中小学教育资源布局规划全覆盖，依法保障教育设施和教学用地。实现教育资源配置与城镇建设均衡发展，在城镇化建设模式方面进行有益地尝试，比如由开发企业代建、BT模式建设等等，确保教育资源配置与旧城改造、新区建设同步。还应考虑未来人口的集聚，要把每年新建、扩建以及改建的教育资源纳入当地的中长期教育规划和年度财政计划，解决“入学难”及“大班额”等社会问题。建立健全均衡发展的保障机制，各级财政保障义务教育全面实施，实行单列预算，在公用生均经费方面逐步实行城乡统一的基准定额。利用信息化手段扩大优质教育资源覆盖面，推进学校标准化建设，促进区域内学校办学条件、办学经费、师资等教育资源均衡配置，努力缩小校际差距。实现教育资源的均等化，加大教师队伍建设。按照要求落实学校编制标准，配齐配足教师，对接受进城务人员工子女较多的市区教师编制进行动态管理。同时，加强教师培养培训，完善教师流动机制，鼓励优质教师在校际间流动，促进资源共享，努力实现师资力量均衡配置。

完善进城务工人员子女就学的政策措施。城镇之所以比乡村更具有吸引力，一个重要的方面就是比农村具备更优越的公共服务配套。这在房价方面表现的较突出，公共服务配套完备的区域较之落后的区域房价明显要高，比如优质教育资源的所在地出现天价“学区房”，这与公平正义的社会秩序相违背。进城务工人员的子女入学问题，是涉及到亿万家庭的大事。我国目前进城务工子女就学情况主要分为两种：一种是进城务工人员的子女留在农村，在乡村就近入学；另一种是随进城务工人员到城市就读。就第二种情况而言，虽然各地政府都在努力寻求解决随迁子女入学问题的办法，但是依然存在部分进城务工人员子女无法入学或入不了好学校的社会现实。不断完善政策措施，第一个层面就是要解决所有随迁子女能入学问题，第二个层面就是要解决随迁子女 “能入好学”共享优质教育资源。比如，让进城务工人员随迁子女在义务教育阶段能实现就近划片入学，进入当地政府财政支持的公办学校，享有和城镇居民平等的教育资源，将进城务工人员子女的教育纳入当地的公共教育体系。

4.提高农村转移人口健康水平

努力实现公共卫生服务均等化。以人为核心的城镇化进程中，重点优化医疗资源布局和结构，加快完善以社区卫生服务中心、卫生院为主体的基层卫生服务网络，推动基层医疗卫生服务队伍建设，建立片医负责工作机制，加强区域合作交流，提高基层医疗卫生服务技术和水平。统筹省市医疗卫生资源，支持区域医疗联合体、医疗集团发展。推进基层医疗卫生信息化建设，重点建设涵盖城乡居民健康管理、电子病历、公共卫生服务、绩效考核等基本功能的基层医疗卫生机构管理信息系统，并与卫生、医保和医改监测等系统有效衔接。通过在拆迁改造的区域规划布局完善的卫生医疗设施，将拆迁村民的新农合医疗服务过渡转移为市民的医保服务，让拆迁村民享受更多的医疗优惠（李永红，2014）。努力让城乡居民享有更高水平、更多项目的公共卫生服务，提高城乡居民人均公共卫生服务的经费标准，并增加公共卫生服务项目。逐步建立按常住人口核拨基本公共卫生服务和重大公共卫生服务经费的政策机制，将农业转移人口纳入统一的社区医疗服务体系，提供和城镇市民均等的基本公共卫生服务。

积极完善城镇公共卫生服务体系。在推进城镇化的过程中，城镇布局规划中应有相应区域卫生规划和医疗机构设置规划，按照人口分布、产业布局和城镇功能分区的要求合理规划城镇基本的卫生医疗资源。社区医疗卫生服务体系包括进城务工人员及其随迁家属，推进资源优化布局，提升医疗卫生能力和水平。在公共卫生体系中要努力抓薄弱环节，提高卫生监督、疾病防控以及妇女儿童保健能力，完善公共卫生服务体系。妇幼保健机构达到国家建设标准，疾控中心实验室能满足基本的功能要求，提高农业转移人口及其随迁家属就业和聚居地相关的居住环境和卫生医疗条件，加强对相关疾病的监测、预防和病情处理，提高对突发公共卫生事件的应急处置能力。研究完善政策，允许农业转移人口在一定过渡期内继续享有针对农民的重大公共卫生项目，比如继续享受新农合医疗服务等。

5.扩大社会保障覆盖面

加快完善统筹城乡的社会保险制度和政策。逐步建立涉及城乡的公平的统一社会保障体系，全面统筹，并不断提高城乡居民的社会保险统筹水平。研究制定职工和城乡居民间养老保险转移接续政策，完善各项社会保险关系跨区域转移接续办法，实现各类参保人员在地区之间、制度之间的顺畅转移和衔接。统筹城乡医疗保障，努力实现医疗保险全覆盖，为城镇职工和居民提供基本的医疗保险，降低城镇居民的医疗成本。及时做好合村并镇、区划调整后参合农民相关手续对接，做到医疗保险全域化覆盖。将符合条件的各类人群纳入制度体系，重点推进非公单位员工、劳务派遣员工、灵活就业人员、城镇个体户等参加社会保险，对进城务工的农民工积极参保，尽量引导其参加待遇水平较高的城镇社保体系，并通过各种政策方式引导其坚持长期参保。加强对企业缴费的监督和弘扬企业的责任意识，为进城务工农民和城镇职工提供均等的社会保险和失业待遇。

推进城乡统筹的社会保障体系和社会救助体系建设。在以人为核心的城镇化建设中，应积极为城镇居民构建全方位的、多层次、持续长久的社会保障体系，让城镇居民拥有基本的生活保障和养老保障。加快推进统筹城乡的社会保障体系建设，增加社会保障的公平性和适应流动性的需要，为广大进城务工人员和新型农村社区居民提供基本的社会保障服务，拓宽社会保障的覆盖面，并做好在城镇化进程中社会保险关系的转移对接工作，完善相应的移接政策。着力构建并完善城乡救助体系，积极推进社会救助工作城乡一体化建设，逐步缩小保障差距。继续提高社会救助对象重特大疾病医疗救助标准，最大限度地减轻困难群众的医疗压力。进一步做好农业转移人口低收入家庭的住房救助、教育救助等工作，建立健全临时救助制度，解决困难群众家庭的住房、教育、临时性困难等问题。

四、小　结

推进公共服务均等化视角下人的城镇化建设，应从最广大人民群众的根本利益和基本需求出发，坚持以人为本，充分尊重广大民众的意愿。深化相关体制机制改革，完善政策保障体系建设，逐步破除城乡二元体制，着力保障城镇常住人口在就业、住房、教育、医疗卫生和社会保障等公共服务方面均等化的基本需求，有效避免进城农民工周期性 “钟摆式”、“候鸟型”流动，提高城镇居民的幸福生活指数。逐步消除城镇化发展体制机制障碍，强化政府提供基本公共服务的主体责任，加大公共支出力度，拓展投融资渠道，积极引进社会资本参与基本公共服务供给，满足城镇化建设的资金需求；推动城镇公共基础建设和产业同步发展，实现产城互动，提高城镇集聚力和凝聚力，避免“大城市病”的出现；积极推动城中村居民、农村转移劳动力均等享受城镇均等的基本公共服务，促进农业转移人口进得来、落得下、过得好，缩小城乡差距，实现新型城镇化建设与社会全面协调发展。

1.许学强、周一星、宁越敏著：《城市地理学》，高等教育出版社2007年版。

2.尹鹏、李诚固、陈才：《新型城镇化情境下人口城镇化与基本公共服务关系研究——以吉林省为例》，《经济地理》2015年第1期。

3.杨仪青：《区域协调发展视角下我国新型城镇化建设路径探析》，《现代经济探讨》2015年第5期。

4.胡亮、王兴平：《基于就业-居住-公共服务多重视角的苏南村多维城镇化现象研究》，《现代城市研究》2015年第 3期。

5.颜德如、岳强：《城乡基本公共服务均等化的实现路径探析》，《学习与探索》2014年第2期。

6.李永红：《以基本公共服务均等化推进“人”的城镇化——基于陕西省31个重点示范镇建设实践的调查与思考》，《理论导刊》2014年第6期。

［责任编辑：吴群］

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1009-2382（2016）05-0015-05

杨仪青，中州大学经济贸易学院副教授（郑州450044）。