我国城市社区治理中的居民参与研究

刘晓论

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)



我国城市社区治理中的居民参与研究

刘晓论

(河南大学 哲学与公共管理学院，河南 开封 475004)

摘要：社区居民是否能够有效参与城市社区的治理关乎社区建设的成效，也关乎我国基层民主政治建设的进程。当前，阻碍居民参与社区治理的因素是多层次、多领域的，其中，社区居民参与意识薄弱、参与程度不高、参与渠道单一是主要因素。社区居民归属感较弱、社区居民缺乏参与治理的能力、社区居民参与治理的机制不健全是当前城市社区治理中存在的突出问题。解决问题的对策有三条：一是提升社区居民的参与程度，二是强化社区居民的参与意识，三是健全社区居民的参与机制。充分调动城市居民参与社区治理的积极性，建立相关各方共同推进城市社区治理的机制，可以使我国的基层民主政治建设迈上一个新台阶，也有助于实现社区公共利益的最大化。

关键词：城市社区；治理；居民参与；参与程度；参与意识；参与机制

推进城市社区建设是加强基层民主建设、全面建成小康社会的着力点。自20世纪80年代国家出台政策，提出要大力推进社区建设以来，各地的城市社区建设取得了较大成绩。不过，目前居民参与社区公共事务的管理基本上是基于利益诱导，社区居民普遍缺乏主动参与社区治理的意识。这一问题已经成为现阶段我国社区治理工作的瓶颈，影响到城市社区治理的效果。设法解决城市社区建设中居民参与程度低的问题，激发社区居民参与社区治理的热情，可以弥补政府失灵。构建由政府、社区管理者以及社区居民共同参与的社区治理机制，对于实现城市社区治理的目标具有重要意义。

一、相关概念解读

(一)社区

自20世纪80年代后期国家提出“社区建设”的概念之后，我国理论界便掀起了一股研究城市社区建设的热潮。因为这些研究者所属的学科领域以及研究重点各不相同，他们给社区下的定义也不尽相同。费孝通认为，“社区是若干社会群体或社会组织聚集在某一地域里形成的一个在生活上相互关联的大集体”[1]。滕尼斯则主张社区成员应当具有强烈的归属感，他强调社区成员要守望相助，强调邻里和睦对于一个社区的重要性。在对上述观点进行分析的基础上笔者提出，社区就是以共同的文化理念为纽带，由生活在一定空间范围内的社会成员组成的共同体。

(二)居民参与

参与权是法律赋予我国公民的一项基本的政治权利，公民有权参与社会公共事务的管理。社区事务是社会公共事务的一部分，居民参与社区事务的管理合理合法。有研究者指出，社区治理能否取得突破在很大程度上取决于社区居民是否能够积极参与社区治理工作。所谓居民参与社区治理，主要指居民以个体或群体身份参与社区公共事务决策、管理和监督，在这一过程中，民主理念得以贯彻，居民的政治责任感不断增强。居民参与社区治理是一个群策群力解决民生问题的好形式，它为社区居民提供了为谋取社区共同利益而贡献自己才能的机会[2]。

(三)治理

所谓治理，就是在一个既定范围内运用权威维持秩序，以满足公众的需要。治理的目的是在各种不同的制度关系中运用权力规范公民的活动，最大限度地增进公共利益[3]。社区建设是一项复杂的社会工程，涉及社会、经济、教育、文化等多个领域，由于政府失灵和市场失灵的现象普遍存在，要想使城市社区建设取得显著成效，必须充分调动社区居民参与社区治理的积极性。引导社区居民参与社区治理是增强社区居民的自治能力、提高社区治理水平、减少阻碍社区建设的不利因素的重要举措。

二、居民参与城市社区治理的制约因素

1995 年，联合国发布了专题报告《通过社区发展促进社会进步》。报告指出，社区发展是一种由社区全体人民积极参与并充分发挥其创造力, 以促进社区经济、社会进步的过程[41]。目前，我国城市社区发展势头良好，社区各项工作取得明显的进步。但是，居民参与城市社区治理的工作还不尽如人意，有一些因素制约着城市社区的发展，其中，社区居民参与社区治理的意识薄弱、参与程度不高、参与渠道单一等问题较为突出。

(一)参与意识薄弱

目前，我国城市居民很少自发地参与社区治理, 参与意识较为薄弱。人们习惯于根据社区事务与自身利益的相关程度，以及自己与社区自治组织成员关系的密切程度来决定参与社区治理的深度和广度[6]。在大多数情况下，为了使社区居民参与社区公共事务的管理，社区管理者需要反复进行动员。居民参与社区治理的积极性不高这一状况制约着社区工作的开展，不利于社区工作人员提高管理水平。

(二)参与程度不高

社区成员是社区治理的主体，他们有责任、有义务参与社区公共事务的管理。但是，就当前城市社区居民参与社区治理的情况来看，在大多数情况下社区居民只是参与社区具体事务的运作,而很少参与社区重大事件的决策[5]。即便是参与社区具体事务的运作,他们也多是在经济手段刺激下对一般性公共事务进行管理。在我国，城市社区普通居民基本不会参与社区整体发展规划的制定等重大决策。居民参与社区治理的程度不高不仅很难发挥他们的才干，而且也无法改善社区治理的效果。这方面的问题已经影响到基层民主化进程的推进。

(三)参与渠道单一

目前我国城市社区的居民参与社区治理的渠道相对单一，他们一般是通过参与社区管理者组织的活动来参与社区事务管理的。社区管理者一般借助召开工作会议、建立社区论坛、设立公告栏等形式与社区居民开展对话，在给社区居民提供民主参与的渠道方面缺乏深层次的谋划。目前被普遍采用的几种参与形式对参与时间、参与地点等都有一定的要求，参与渠道单一影响到居民参与社区治理的实效。例如，社区内的上班族白天忙于工作，很难抽出时间参加社区工作会议，这影响到他们参与社区事务的管理。由于没有太多的参与方式可以选择，一些居民在参与社区事务管理方面有心无力，于是就出现了社区治理中居民参与率低、参与人员分布不均衡等问题。

由于没有有效的参与渠道，在很多情况下，社区居民只能通过与社区管理者博弈来表达利益诉求。作为经济人，社区管理者有寻求私人利益最大化的动机，社区居民在与社区管理者的博弈中很难掌握主动权，这不利于社区居民正当权益的维护。如果不能结合社区实际情况创新社区居民参与社区治理的途径，丰富参与方式，就将影响到社区公共政策的制定，阻碍和谐社区建设的进程。

三、问题产生的深层次原因

(一)社区居民归属感较弱

不可否认，当前我国城市社区民主建设取得了一定的成绩。但是，目前也存在着一些阻碍社区发展的不和谐因素，社区居民的归属感较弱就是当前阻碍城市社区发展的重要因素。那么，究竟是什么原因导致目前社区居民的归属感比较弱呢？其一，一些社区居民在思想上还没有实现由“单位人”到“社会人”的转变。他们认为社区的建设和发展是政府、街道办事处以及居委会的事情，没有将自己看作社区的主人，遇事多依赖社区管理者或社区精英。其二，一些社区居民缺乏长远眼光和大局意识。部分社区居民习惯于从自身利益出发作出决定，他们为了追求眼前利益、局部利益而不惜牺牲长远利益、整体利益，这也影响到居民参与社区治理的实际效果。

(二)社区居民缺乏参与治理的能力

一方面，受到传统政治体制的影响，在我国城市社区治理中行政化色彩浓厚，各方习惯于以自上而下的方式管理社区事务。社区居民很难获得参与社区事务管理的机会，久而久之，其参与社区治理的意愿就会弱化，其参与治理的能力也无法得到提升。这样一来，社区居民也就无法很好地行使参与权了。另一方面，受到传统思维方式的影响，社区居民习惯于听从上级领导的指挥，缺乏行使法律赋予的民主参与权利的意识。在大多数居民看来，参与社区治理需要拿出一定的时间和精力，将这一事务交给社区管理者相对省心省力。居民的参与意愿和参与能力不强是导致我国城市社区治理中居民参与效果不佳的重要原因。

(三)社区居民参与治理的机制不健全

在我国，居民参与社区治理的机制不健全是阻碍城市社区治理民主化进程的重要因素。社区居民参与治理的机制不健全主要表现在以下三个方面：第一，社区管理者的综合素质不高，管理理念落后，工作方法陈旧。在工作中，他们常常忽视社区居民的利益诉求，习惯于单方面就社区的发展问题作出决策。由于居民很少有机会参与社区公共事务的管理，他们一般难以感受到作为社区主人的责任感和自豪感。第二，居民参与社区治理的渠道单一，参与路径狭窄。在很多地方，人们还没有意识到非营利组织在促进社区居民与社区管理者协商、对话方面的作用。第三，政府部门利用职权插手社区内部事务的管理。在一些地方，政府还未实现权力下放，习惯于利用自上而下的行政命令管理社区事务，在一定程度上影响到社区居民参与社区治理的积极性，也不利于居民意愿的表达和利益诉求的满足。

四、解决当前问题的对策

(一)提升社区居民的参与程度

社区居民的参与程度直接决定着社区公共政策的科学性，现阶段应当大力提升城市社区居民的参与程度。具体来说，可以采取以下措施：第一，扩大居民参与的范围。既要保障居民在非政治领域的参与，又要保障其在政治领域拥有一定的发言权。第二，通过开展各种形式的培训活动提升居民的综合素质，使社区居民具备参与社区政策制定的能力。第三，社区管理者应注重实现社区政务公开。要更加注重程序公开，保障社区居民的知情权，增强其对社区这一生活共同体的认同感。

(二)强化社区居民的参与意识

城市社区居民是社区建设和管理的中坚，居民参与意识的强弱直接决定着社区治理的成效。目前，亟须采取多种方式提升社区居民的参与意识。具体来说，应当做好三个层面的工作：就宏观层面来说，要注意理顺政府和社区的关系。政府部门应注意下放部分行政权力，给社区管理者和社区居民一定的自主权，尽量不要干涉社区内部的公共事务，要注意激发居民参与社区治理的热情。就中观层面来说，政府应当大力培育社会组织。社会组织在了解社区居民的真实意愿，促进社区管理者与社区居民沟通方面具有一定的优势。社会组织参与社区治理，有助于制定让居民满意的公共政策。就微观层面来说，社区居民应当转变思想观念，认识到自己是社区的主人，在法律规定的范围内行使自己的权利。

(三) 健全社区居民的参与机制

社区居民参与社区公共事务的管理能够在一定程度上加快城市社区建设的步伐，有助于推动城市社区居民自治工作的开展。社区事务十分繁杂，公众需求多种多样，仅仅依靠社区管理者进行治理很难满足居民的需求，因此，有必要大力培育社区自治组织。如成立社区委员会，以维护社区居民的利益作为其工作的出发点和落脚点。此外，还要注意丰富社区居民的参与方式。社区居委会应定期举办与社区居民的见面会，向居民宣传党和政府的政策，广泛听取居民对于社区建设的意见和建议，争取社区居民对社区管理工作的理解和支持。同时，还要做好信息公开工作。除了要在公告栏上公开社区政务之外，还应该打破时间和空间的局限，建立网上家园，使居民能够利用互联网参与社区事务的管理。

五、结语

“小政府、大社会”是我国社会管理改革的方向。在改革过程中，城市社区承担起许多原先由政府和企事业单位承担的社会责任，随着城市居民由“单位人”转变为“社会人”，城市社区逐渐成为一个重要的社会共同体。社区居民是否能够有效参与社区的治理关乎社区建设的成效，也关乎我国基层民主政治建设的进程。然而，影响居民参与社区治理的因素是多层次、多领域的，解决这些问题不能寄希望于毕其功于一役。当前，应该结合城市社区的实际情况，构建有助于实现政府、社区管理者及社区居民多元互动的社区治理框架。充分调动城市居民参与社区治理的积极性，建立相关各方共同推进城市社区治理的机制，可以使我国的基层民主政治建设迈上一个新台阶，也有助于实现社区公共利益的最大化。

参考文献：

[1]夏晓丽.城市社区治理中的公民参与问题研究[D].济南:山东大学,2011：32.

[2]杨孝艳,张勇刚.城市社区管理中的居民参与[J].中共山西省委党校学报, 2010(3)：65-67.

[3]侯静.论我国城市社区治理中的公民参与[J].现代交际, 2010(3)：20-24.

[4]李玮.论中国城市社区建设中的居民参与[J].云南行政学院学报,2004(1)：38-40.

[5]陈雅丽.城市社区发展中的居民参与问题[J].科学·经济·社会,2002(3):55-58.

[6]李海金.城市社区治理中的公共参与：以武汉市W 社区论坛为例[J].中州学刊,2009(4):4-8.

【责任编辑王素】

收稿日期：2015-12-03

作者简介：刘晓论(1988—)，女，河南平顶山人，硕士研究生，研究方向：公共组织与人力资源管理。

中图分类号：D616

文献标识码：A

文章编号：2095-7726(2016)04-0056-03