浅析如何加强县级财政资金监管

郭芙蓉

（沙洋县财政局 湖北 沙洋）

浅析如何加强县级财政资金监管

郭芙蓉

（沙洋县财政局 湖北 沙洋）

加强财政资金监管，提高财政资金的使用绩效，一直以来都是各级财政部门的工作重心。近些年，随着经济的发展，财政收支规模的持续增长，县级财政作为上对省市，下联民众的关键结点，加强财政资金监管，保障各项政策贯彻落实的责任越来越重。有效提升县级财政运行能力，保证财政资金的安全规范有效运行，刻不容缓。

县级财政；资金监管；建议

一、财政资金监管存在的问题

1.科学理财意识不强

一是从政府层面来看，财政管理统筹不优。由于分税制财政体制的实施，地方政府财政管理的理念长期偏重于收入的征收征管，努力培植财源，壮大财政实力。在这种理念的引领下，以致地方财政管理主线都在财政资金征收与争取上，在科学发挥财政监督职能，优化财政支出结构，提高财政管理效能上相对薄弱，在一定程度上出现 重发展、轻监管 的现象。

二是从预算部门（单位）来看，财政监管观念弱化。预算部门（单位）是财政资金的主要支出使用者，从部门利益和个人利益出发，主观上认为到单位的钱都是自己的钱 ，自己爱怎么用就怎么用，较少考虑如何合理安排支出，发挥资金支出效益，内心并不肯真正接受财政部门的监管。

三是从财政部门来看，财政监管较为被动。目前，基层财政经济状况普遍较差，大多属于 吃饭型 财政，仅能勉强保证低水平的人员工资和机关基本运转，财政部门的精力更多地放在争取项目和资金上。对财政资金监管的积极性不够，监督的力度不大，监管范围不全，各项监督检查、会计检查往往浅尝辄止。突击性、专项性检查多，日常监督少；事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项和环节检查多，全方位跟踪少。对发现的问题大多轻描淡写，对责任单位和相关责任人缺乏实质性的处罚，对整改等后续工作关注不到位，弱化了财政监督职能和权威。

2.预算管理精细化程度不高

一是预算编制与 科学规范性 的要求还存在一定差距。由于财力紧张，预算部门（单位）预算经费（特别是公用经费）大多不足，有些部门申报项目时不严格审核，随意虚报，以期用项目资金弥补公用经费不足。有些部门编制的预算不够完整，未将上级转移支付补助资金、上年结转结余资金、其他收入等纳入预算；有些部门上报的项目未进行调查和论证，可行性研究不够，较为笼统，资金预算过粗，资金用途和具体流向不够明确，编制的绩效目标未进行细化、量化，指标设置缺乏科学依据，整体编报质量不高。

二是预算执行刚性约束不强，监督流于形式。从财政预算实际执行结果情况看，普遍存在追加预算比例较高，预算实际执行结果与年初预算编制差距较大、预算编制公开透明程度不高等现象。由于掌握信息的不对称，财政部门难以准确掌握各预算部门（单位）的职责及工作目标，对其编报的部门预算（尤其是项目预算）不能提出很好的建议。有的部门（单位）仍按照以往的经验管理和使用预算资金，未严格按照预算的口径部署和安排工作、支出随意性较大，造成部门预算执行不到位，弱化了预算约束的刚性。

三是绩效理念缺乏，绩效评价整体质量不高。对县一级来说，预算绩效管理作为一个全新的理念，不同预算部门之间、财政内部各单位之间都存在着认识差异。一些部门领导缺乏绩效意识，认为只要资金使用合法合规，项目任务如期完成就行了，对预算绩效管理被动应付。绩效评价的核心是评价体系，而县级财政大多没有能力研究本地绩效评价指标体系，基本上是照搬上级财政的做法，指标体系很不完善。各预算单位的财政支出绩效评价主要是通过固定的财务、项目管理指标进行评价，侧重于项目管理和资金使用的合规性评价，而对财政资金的使用效益评价不足。大多数单位提交的评价报告，并未围绕指标体系进行分析，问题、建议未进行深究，与评价体系相关度不高。有些部门甚至将绩效评价报告与工作总结相混淆，没有按照规定的程序开展绩效评价。

3.项目资金监管执行不力

一是项目申报的随意性和盲目性。由于项目库尚未建立，不少政府投资项目缺乏科学论证程序，盲目上马；有些虽进行了论证也只是流于形式，立项批复的建设内容与实际建设内容悬殊较大，一方面造成投资较大的损失浪费，不能发挥项目的预期效益，另一方面导致投资管理失控。

二是招投标程序不严谨。有的应公开招投标的项目，而以邀标或议标的方式规避或逃避招标；有的采取擅自将招标范围限定于主体建筑工程，而将应招标的一些配套附属工程则直接发包的方式有意肢解招标；有的招小做大，随意扩大投资规模；有的以续建为名直接指定施工队伍，严重违反了招投标法的规定。

三是工程监理履职不到位。在工程签证资料中因监理签证不实造成的虚报工程造价的比重较大。有的工程现场监理签证不及时，等工程完后，集中补签，影响了签证的真实性和有效性；有的监理对施工单位随意变更的工程内容违规签证。

四是资金拨付审核把关不严。在实际工作中，不少财政业务股室或者对审核工作的重要性认识不足，或者工作不够细致，或者拉不下熟人、朋友的情面，或者出于简化办事手续、提高服务效率的考虑，对用款单位提交的资料（包括项目合同、工程进度、监理公司证明、收款人名单、住址、合法票据等）审核把关不严，对资料不齐全的未要求补齐，资料有问题的也没有追查深究，致使监督 关口 形同虚设。而国库支付监督审核职能也存在缺位，国库支付更多的是履行简单的业务支付流程，审核支付申请是否在预算范围内，对资金的用途及挤占挪用专款的现象并未进行严格审核。

五是项目资金使用不规范。财政项目资金主要是指财政安排的为完成特定的行政工作任务或事业发展目标，在一定时期内具有专门用途的资金。但在实际操作中，究竟哪些资金应纳入项目资金核算，界限不清，项目资金未单独核算，项目经费与经常性经费混同使用，存在挤占挪用项目资金用于弥补公用经费的现象，或是项目资金虽单独核算，但各子项之间串项使用等情况。

二、规范和加强县级财政资金监管的几点建议

1.转变观念，增强依法理财理念

首先要创新财政监督管理的新思路。财政资金涉及面广、政策性强，我们要尽快健全财政资金管理监督制度，形成财政资金分配、使用的事前管理、事中控制、事后监督的严格约束体系，由事后监督向全过程监督转变、由突击检查向专项检查与日常检查并重转变、由 纠错与查处 型监督向 预防与服务 型监督转变，堵塞各种漏洞，清除各种隐患，促进财政工作健康有序开展。

其次要创新资金使用模式。财政资金的使用既要保证安全，又要充分发挥四两拨千斤的引导效益。结合县域经济环境特点，在资金管理中要不断进行改革和创新，推进政府与社会资本的合作，制定相应的扶持政策，在力求规范的同时，带动社会资本投入重点项目，最大限度地发挥财政资金的作用和效益。

最后要创新财政资金监管的新手段。抓紧制订财政存量资金盘活方案，加快盘活存量资金进度，用于增加公共服务供给以及亟须资金支持的重大领域和项目。同时，建立以绩效为导向的财政项目资金统筹使用理念，进一步拓宽统筹整合范围，加大统筹力度，发挥整合资金办大事的作用，提高财政资金使用效率和效益。

2.精细管理，增强预算刚性约束

一是要科学编制，增强预算的合理性。首先要编制全口径预算，即预算的全面性，所有的预算部门（单位）所有的收支都必须遵循法定预算程序申报。现代预算制度的精髓和要义就是 无预算不支出，无支出不行政 。其次要公平合理的确定预算支出。目前分类分档的公用经费定额标准不足，是导致经费之间挪项使用的直接原因。为此，财政部门要加强对各预算部门（单位）的经费需求调研，根据财力适当增加公用经费预算，尽力保障各部门合理的支出需求，使部门预算更具可操作性。再次要细化预算编制内容。所有使用政府预算资金的项目，必须做好事前调研论证、可行性研究，详细测算项目所需要的资金，明确资金的具体流向，设立细化量化、科学可行的绩效目标，填写完整的项目申报文本和项目资金绩效目标申报资料，按规定的要求申报，为增强预算约束力奠定基础。

二是要健全程序，增强预算的合法性。首先要建立有效的预算审查机制。逐步实现人大预算审查监督由形式性向实质性过渡。在部门预算的 两上两下 阶段，财政部门应加强与人大预工委、财经委的联系和沟通，提供当年预算编制的全面信息。人大预工委、财经委对预算草案按照法定程序组织专家进行审查，提出审查意见。预算部门（单位）根据人大的部门预算审查意见修改、完善预算。最后提请人民代表大会全体会议审议决定。其次要体现现代预算制度中的主体责任。一旦预算批准到部门以后，那么部门就是预算执行的主体，对本单位的预算执行和执行结果负责，财政部门只负责预算执行的监督和管理。再次要推进预算公开。预算公开的目的是让公众知晓并监督政府的具体资金去向，预算要具有刚性约束，就必须公开、公正、透明，接受公众监督。要逐步扩大预算公开范围，既要按照功能分类设置科目，客观反映支出的方向和具体情况，也要分项目、分部门细化科目，增强预算透明度，让公众看得懂。

三是要强化执行，增强预算的严肃性。要严格预算执行，强化预算执行的监督力度，实现预算源头审查监督向预算执行、决算的全过程监督，减少预算与决算之间的差异，增强预算的刚性约束。其次要加快建立预算执行动态监控运作机制。按照 完善操作、优化流程、提高效率、确保安全 的原则，以国库单一账户体系为基础，以动态监控系统为平台，开展财政资金流转全过程跟踪式监督。同时要将监控信息及时反馈，与部门预算相对接，进一步增强预算管理的科学化。再次要建立绩效评价结果与预算安排相结合的机制。将绩效评价结果作为安排以后年度预算的重要依据，对预算执行低绩效，甚至零绩效的预算部门及其责任人员要实行绩效问责。

3.注重绩效，增强资金使用效益

一是要健全完善项目决策机制。首先要建立和完善项目库、专家库和监督员库 三库 建设。对项目进行分类管理，按类型分别建立相应的项目库；采取自我推荐和单位推荐的方式，针对不同的专业优势分别建立财务专家、行业专家和绩效专家，根据专家的能力和表现实行动态管理；聘请人大、审计、财政、监察、司法、人民群众代表充实监督员库，增强监督力量。其次要加强项目的可行性研究论证，对涉及重大公共利益和群众切身利益的项目，应面向社会公开征求意见，对重大项目必须实行风险评估、集体决策。再次要引入竞争性机制。对于新增性预算支出项目，按照轻重缓急和绩效优先的原则从项目库中公开竞选，禁止拿钱找项目。

二是要严把项目管理的审核关。首先要加强投资评审力度，把好源头关。实行 先评审、后招标 先评审、后拨款 先评审、后批复 制度，将评审关口前移，积极开展设计图纸审查，严格控制设计建设规模和标准，从源头上参与工程造价管理，充分发挥事前监督作用。其次要掌握项目实施进度，把好过程关。实行 项目资金拨付审核制 项目管理现场勘察、核查制 资金使用情况报告制度 ，加强与发改、住房建设、财政、国土、环保、国资、审计部门的衔接和配合，利用国库集中收付和各项专项检查开展绩效运行监控，及时纠正运行偏差，确保各项工作进程按进度执行。最后要及时竣工结算，把好收尾关。项目建成后，要迅速进行工程质量、规划、环保、消防、人防、卫生、档案等专项验收，并及时申请项目综合验收。财政部门要加强对工程结算和竣工决算的审核监督，审计部门应强化对建设资金预算执行情况和决算的审计监督。凡未经综合竣工验收或综合验收不合格的项目不准投入使用。

三是要努力提升绩效评价水平。首先要规范绩效评价操作程序。要参照《湖北省财政项目资金绩效评价操作指南》，成立评价组织机构和评价工作组，拟定绩效评价工作方案，制定评价指标体系，收集整理证据资料、开展问卷调查，从投入、过程、产出和效益方面对绩效目标的完成情况进行合理的评价。其次要建立科学的绩效评价指标体系。绩效评价指标体系是绩效评价的核心。财政部门要会同主管部门和项目实施单位，组织专家，共同制定绩效指标体系。在开展绩效评价实践中，县级毕竟能力、财力有限，省级财政和业务主管部门可利用专家优势，分部门研究绩效指标体系，对研究设计的指标体系进行试点，通过绩效评价进行验证，根据评价结果适时地调整指标，将完善后的指标在全省进行推广和应用；也可以采取各地申报、市州牵头组织、共建共享的方式建立全省财政支出绩效评价体系库。最后要完善绩效评价公开机制。在一定范围内，加大绩效评价结果公开力度，主动接受社会监督，督促项目主管部门和实施单位进行整改。

（责任编辑：王文龙）