非营利组织资产管理体系的国际经验及借鉴

2016-03-01谢李娜

行政事业资产与财务 2016年11期

关键词：非营利资产监管

毛晖谢李娜

（中南财经政法大学财政税务学院湖北武汉；中南财经政法大学收入分配研究中心湖北武汉）

非营利组织资产管理体系的国际经验及借鉴

毛晖谢李娜

（中南财经政法大学财政税务学院湖北武汉；中南财经政法大学收入分配研究中心湖北武汉）

我国行业协会、商会与行政机关脱钩工作正在推进，研究非营利组织资产管理，总结和借鉴国外的先进经验，具有重要意义。在西方，各国对非营利组织资产的内外监管各有侧重。非营利组织资产的内部治理结构，大多偏向于借鉴公司治理结构模式，包括美国模式、德国模式和日本模式等。非营利组织资产的外部监管体系，则主要由法律监管、政府监管、同业组织监管和社会监管构成，参与者多，覆盖面广，促进了非营利组织的规范运行。

非营利组织；资产；内部治理；外部监管

2015年，中办、国办印发《行业协会商会与行政机关脱钩总体方案》，推出行业协会商会与行政机关脱钩政策，明确了脱钩的任务和措施是五脱钩五规范，其中就包括资产财务分离，规范财产关系。传统管理体制下，我国行业协会商会资产的治理体系不健全，在脱钩过程中，容易面临资金流失、治理失范等风险。因此，借鉴国外非营利组织资产管理的先进经验，有利于引导行业协会、商会的健康发展，防止国有资产的流失。

一、非营利组织资产的概念和产权界定

1．非营利组织资产的概念

根据联合国经社理事会（Economicand Social Council，简称ECOSOC）的定义，非营利组织（Non-profit Organization，简称NPO）为正式成立的、自我管理、非营利、以一定程度的自愿参与为特点的民间组织。具体包括特殊利益组织、网络、服务提供者和公用事业承包商、非政府的筹资、业务和宣传组织、专业协会、社区协会以及缴费成员组织等。

非营利组织的资产，一般包括地块、楼房、建筑物、设施、设备、运输工具、器材、用于公益方面的财产、资金、股票、其他有价证券，以及合法活动所必需的资产。

2．非营利组织资产的来源

国外非营利组织的资产，主要来源于发起人、接受捐赠、会费、投资和政府补贴。在许多国家，非营利组织需要符合一定的初始资产要求，才能登记注册。而其接受的捐赠，主要是来自个人和企业的捐款。根据《2013世界国家和地区捐助指数》，美国排名世界第一，捐钱的比例高达62%，加拿大、新西兰等紧随其后。此外，在美、日、意等许多国家，会费和投资收入成了非营利组织的主要收入，所占比例接近或超过50%。在德、法等一些欧洲发达国家，非营利组织主要靠政府补贴和拨款，来维持运行。除了直接资助外，许多国家政府还会通过税收减免等政策，对非营利组织进行间接资助。

3．非营利组织资产产权的界定

非营利组织资产产权，是一种公益产权。由于非营利组织不以营利为目的，资产最终用于公益或互益事项，受益权主体不明确，也不存在一个拥有完整产权的主体，致使其资产的产权，和所有权明晰的私有产权、国有产权不同，是一种公益产权。

4．非营利组织资产产权的特性

（1）各主体拥有的产权不完整。从各国情况来看，没有任何非营利组织和个人，可以独自占有完整的资产产权。从委托方来看，捐赠者将款项捐给非营利组织时，便不再拥有与之有关的占有、使用、收益、处分等任何权利。如果捐赠者有意愿限定，还可能会拥有部分的剩余控制权。而投资者，只能依据合同，拥有获得固定资产回报的合同收益权。从受托方来看，非营利组织代理运作公益资产，享有资产使用权，但它只能在法律、章程以及委托方的限制和约束下，对资产进行处分和经营管理。从受益方来看，只有符合组织要求和捐赠者意愿限定的受益群体，才享有对部分资产的使用权。

（2）剩余索取权和剩余控制权分离不同于营利组织，非营利组织资产的剩余索取权和剩余控制权是分离的。非营利组织代理运作组织资产，享有部分剩余控制权。捐赠者如果有意愿限定，也可能会拥有部分的剩余控制权。但是，由于非营利组织的非营利性，不能分配剩余利润，非营利组织内外的任何个人和组织，对组织运行中可能产生的任何剩余，都不拥有索取权。

二、非营利组织资产的内部治理结构

西方非营利组织发展历史较长，内部治理相对较为完善，非营利组织资产的内部治理结构，主要借鉴两种模式：一是政府治理结构模式，二是公司治理结构模式。目前，大多数国家都偏向于借鉴公司治理结构模式。综观世界各国的公司法人治理结构模式，主要有三种，即英美、德国和日本模式，因此，本文选取美国、德国和日本三国为代表，介绍非营利组织资产的内部治理结构。

1．美国模式

美国模式下，非营利组织的内部治理结构，由成员大会、董事会和执行管理机构组成。其中，成员大会是非营利组织的最高权力机关，相当于公司中的股东会，决定组织的一系列重大事项，如决定会费收缴标准、审议董事会和执行管理机构的工作报告等。大多数情况下，须有2/3以上的会员代表出席，非营利组织才能召开成员大会。而其决议，须经1/2以上到会会员代表的表决通过，方能生效。作为非营利组织的法定代表机关和最高决策机构，董事会承担着法人事务，包括激励和监督执行管理机构、获取外部资源等。美国法律中，并没有限制非营利组织董事会构成的方式，但是董事会的成员及构成，各州法律有较为详细的规定，且必须在制定组织章程中写明。执行管理机构，主要负责执行董事会的各项决定和工作，包括资金资源筹集、项目运行、资产管理等。

值得注意的是，美国非营利组织内部并未设立监事会，而是聘用独立的会计师来进行审计监督。在这种模式下，对非营利组织管理层的监督，主要是依靠其他外在的制度，如严格的会计准则、禁止内幕交易制度、全面的信息披露制度等。为了弥补这缺陷，独立董事制度就被提了出来，美国也非常强调董事的责任和义务。

2．德国模式

在德国，非营利组织的类型不同，内部治理结构也有所差异。德国非营利组织，可分为社团法人和财团法人。根据《民法典》，社团法人必须设有社团总会和理事会。而对财团法人，只规定了理事会是必设机构。而且，对这两个机构的相关规定，必须写入组织章程。作为法人的最高权力机构和监控机构，社团总会决定非营利组织的重大事项，如修改组织章程、选举和产生理事会、听取和审查执行机构的年度工作报告和年度财政预算报告等。社团的最终决定权，取决于一年或两年召开一次的社团总会。在符合总会程序的前提下，每个有投票权的成员，都有权提出组织的管理规则。理事会一般由3 5人组成，在对外交往中代表法人，每年须向全体会员报告资产管理等工作开展情况。对财团法人而言，理事会只是负责执行法人的意思表示。

相比德国公司而言，德国非营利组织资产的内部治理结构有待完善。在德国公司中，监事会是必设的机构，权力非常大，能决定公司的基本政策、任免管理委员会成员及监管其工作等，在公司利益需要时，有权召集股东大会，从而能及时发现公司经营管理中存在的问题，推动了公司的规范运行，有助于公司的长期发展。相比而言，在德国非营利组织中，监事会并非必设的机构，组织内部的治理力度有待加强。

3．日本模式

日本强调非营利组织内部的治理，其内部治理结构和公司治理结构模式非常相似。其非营利组织法人，包括社团法人和财团法人。社团法人的内部治理机构，包括会员大会、理事会和监事；财团法人的内部治理机构，则包括评议员会、理事会和监事。

《民法典》和《特定非营利活动促进法》，对非营利法人的内部治理结构，作了较为详尽的规定。法人的内部治理必须在组织章程中加以阐述，具体指出该组织与会员之间的关系、职责、会员大会（评议员会）的管理、组织的资产管理程序等。会员大会（评议员会）是法人的最高权力机构，职责包括选举产生理事会、审查上一年度事业报告和财政决算、决定本年度计划等，所有决定均遵循少数服从多数的原则。理事会在一切事务上代表法人，和监事相互制约。法人的一切事务，须经理事会1/2以上决定通过。监事承担着监督的职责，包括监督理事会财务的执行状况、监督法人的资产状况、发现违规情况时向会员大会或政府主管机关报告等。

三、非营利组织资产的外部监管体系

发达国家非营利组织资产的外部监管体系，主要由法律监管、政府监管、同业组织监管和社会监管构成，参与者多，覆盖面广，促进了非营利组织的规范运行。

1．法律监督管理

西方国家讲究法治，普遍都建立起了与非营利组织监管有关的法律制度，以促进其更为合理、有效地运行。而法律制度的具体构建，不同国家有不同的模式。

美国对非营利组织资产的监管，主要是通过一系列与税收相关的州政府和国家法令规定来实现。联邦税法仅对获得免税权的实体做出要求，只有满足要求的组织，才可以申请成为慈善组织，获得税收优惠。各州均能独立行使自己的权力，监管管辖范围内的非营利组织。除了采纳美国律师协会的《统一非法人非营利社团法》和《非营利法人示范法》外，大多数州都制定了自己的法律条例，如《伊利诺伊州法典》、《明尼苏达州法典》等，来监管非营利组织资产。

日本对非营利组织监管的法律体系也比较健全。除了《民法典》对非营利组织作了原则性规定外，日本还针对不同类型的非营利组织，制定了特定的法律法规，如《特定非营利活动促进法》、《宗教法人法》、《商公会议所法》等。

2．政府监督管理

发达国家的政府监管体系比较完善，普遍设有专门的监管机构，综合运用多种监管措施，并严格处罚违规的非营利组织，有力地推动了非营利组织的规范运作。

（1）设立专门监管机构。发达国家政府机构对非营利组织的监管，主要采用分级监管、分类监管和项目监管三种方式。

根据资产的性质，日本、法国、澳大利亚等国政府，分中央和地方两级来监管非营利组织的资产。在澳大利亚，全国性非营利组织的登记注册，由澳大利亚证券和投资委员会负责，而地方性非营利组织，则由各州建立专门的机构负责管理。

分类监管，是指针对不同的监管对象，设有不同的监管机构。在英国18.6万个已登记注册的非营利组织中，有1万个规模较大的组织所拥有的总收入和资产，占整个慈善行业的90%，成为英国慈善委员会的重点监管对象。而针对这其中的400个大型非营利组织，慈善委员会还专门设立了监管机构，进行重点监管。此外，承担政府公共服务项目的非营利组织，还要接受该项目招标的有关部门的监管，即项目监管。在德国，政府非常关注非营利组织受资助项目的执行和财物使用情况。政府要求基金会设立人行使监管权，以确保基金会能遵循其意愿使用财产。对所有人和社员不足的自治基金会，政府会派员参加其监事会进行监督。

（2）运用多种监管措施。发达国家的监管措施多种多样，包括登记监管、报告制度、审计制度、信息披露制度、现场检查等等。本文重点介绍登记监管和报告制度这两项重要的监管措施。

（3）制定违规处罚措施。为确保非营利组织的规范运行，不少发达国家都对违规的非营利组织都制定了较为严厉的处罚措施。例如，在美国，对违规的非营利组织，有关机关会进行严惩，如罚款、征收惩罚性税收、更换理事，或者强制性解散等。若非营利组织违规从事营利活动，国税局可以取消其免税资格，州内政司还有权吊销其登记执照。

3．同业组织监督管理

在许多发达国家，非营利组织会积极联合，组建专门的行业管理主体，即非营利同业组织，通过制定一个共同遵守的道德标准和行为规范，发挥自律的作用。同业组织的监管形式包括评估、认证等。

（1）组建同业组织。发达国家组建专门的同业组织，监督非营利组织。这在一定程度上弥补了政府对非营利组织监管的不足，促进了非营利组织的自律。

以美国和德国为例。美国各大基金会的主要负责人，组成了基金理事会，负责推行本行业的行为规范，要求每个会员组织都要严格遵守。不遵守互律条款的会员组织，会受到联合组织的处罚，甚至是取消会员资格。澳大利亚的慈善总会会定期出版《澳大利亚慈善指南》，列举所有致力于捐赠事业的信托基金会、公司和企业及其运行情况，让社会知晓和监督。这些举措，有利于会员组织的规范运行，实行非营利组织的行业自律。

（2）制定行业规范。非营利同业组织监管的重要方式，就是制定非营利组织行为规范。由于行业规范的制定主体不同，所涉及的内容就呈现多样化的趋势。

许多发达国家非营利同业组织都制定了相关的行业规范。例如，澳大利亚制定了海外援助委员会行为准则，规定了会员组织应遵守的管理、经营、财务控制与财务报表的标准，要求所有签署的非营利组织都必须严格遵守。

国际上也有相关的标准。2010年，国际标准化组织颁发了组织社会责任标准指南，即ISO26000，对所有组织的社会责任进行了界定。该指南重点围绕组织治理、人权、劳工权利、消费者权益、公平运营等主题，全面阐释了组织的社会责任。

（3）独立第三方评估和认证。由于发达国家非营利组织较早呈现出管理职业化、专业化的趋势，通过设立独立第三方，对非营利组织进行评估和认证，已成为发达国家非营利同业组织监管的重要手段。

独立的非营利组织评估机构，主要负责制定非营利组织行为准则、评估非营利组织诚信情况。例如，美国的全国慈善信息局会收集被评机构的各种信息，根据拟定的行为准则，对非营利组织进行定期评估，并以季报的形式，公布达到评估标准的机构名单，并获得了社会的认可。

认证工作包括职业认证和组织认证。例如，美国家庭和儿童服务认证委员会推行了家庭和儿童服务机构的认证制度、医学协会推行了医生资格认证制度等。为认证社会福利组织和慈善组织的募捐资质，德国社会福利问题中央研究所和天主教联盟，会对通过审查的组织颁发捐助徽章。若想持有徽章，非营利组织必须每年申请，并接受一次审查认证。这些常态化、制度化的认证，获得了公众的认可，公信力较高。

4．社会监督管理

社会监管，具体包括信息披露制度、捐赠者监督和舆论监督等，操作成本低，实行有效。

（1）信息披露制度。发达国家非营利组织的信息披露制度健全：信息公开有特定的范围，能有效保障适宜公开的对象对信息的可获得性。许多国家信息披露的内容都较为详尽，公众获得信息的渠道较多。

以日本为例。根据《特定非营利活动促进法》，日本特定非营利活动法人每年应向政府主管机关，提交一份上一财务年度的事业报告书、财产清单、资产负债表和收支计算书、上一年度所有负责人的姓名、住所的列表等材料，接受社员或他人的查阅。同时，发达国家普遍也都会保护非营利组织的机密或专有信息，不予公开。

（2）捐赠者监督。从目前各国的发展情况来看，捐赠者监督主要包括事前监督和事中监督，能直接有效地促进非营利组织的规范运行。

捐款者事前监督是指捐赠者意愿限定，即通过限定非营利组织捐赠物资的使用领域、方向、渠道，甚至是受赠对象，以监督非营利组织。例如，募捐前，美国联合劝募会发布一份列有当地慈善机构及项目的清单，供捐赠者参考和选择。在遵循捐赠人意愿的基础上，联合劝募分配善款的具体去向，并接受监督。

捐款者事中监督，主要包括监督资金使用、参与组织治理、审查财务报告和审计报告。为了保障捐赠者的知情权，发达国家非营利组织通常采用一对一捐赠，或是以一对一为核心的多对多捐赠模式。同时，捐赠者也有权审查非营利组织的财务报告和审计报告，参与组织治理。

（3）舆论监督。舆论监督，主要是指媒体监督和公众监督。这一监督体系，能广泛调动公众力量，对非营利组织的监督作用越来越大。

在发达国家，有些非营利组织宁可接受巨额罚款，也不想被媒体曝光。因为一旦被曝光，该组织将会面临捐款者、志愿者流失，甚至陷入组织解散的危机。

西方，公众参与监督的意识较强，监督水平高。随着现代科技的进步，公众参与监督的渠道增多。公众可以通过一些专业网站和全国性的数据库等，查看各非营利组织的详细情况，并通过新媒体等途径，表达意愿，反映诉求。例如，美国的指导之星网站，搜集并向社会公开了超过85万个免税的非营利组织的资料，受到美国公众的认可和关注。国外非营利组织的资产管理经验，对我国脱钩后行业协会商会资产的管理，具有重要的借鉴价值。我国应建立健全其内部治理结构，构建起相应的权力、决策、执行和监督体系。同时，应逐步构建起多主体、多层次的外部监管体系，加强相关法制建设，细化政府的监管职能，建立起有效的同业自律机制，加大社会监督力度。内外监管机制的配合与完善，将有助于推动我国各类非营利组织的规范管理，引导其健康发展。

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