论分权背景下中央对地方财政之规制※

顾德瑞

论分权背景下中央对地方财政之规制※

顾德瑞

内容提要：为防止地方各自为政，也为保障公民基本权利，促进基本公共服务均等化，地方财政有必要接受中央规制。然而，通过何种方式，对地方财政的哪些内容进行何种程度的规制，使得既不妨碍地方财政自主权的落实，又能对地方财政形成有效约束，这是问题的症结所在。经横向比较，虽然理念和方式都有不同，但法治化规制，以支出监管为重心，全程监督、信息化建设是各国通行的做法。有鉴于此，我国不论是规制范围、方式还是程序的设计，只有遵循法治路径，才能保障规制目的的实现，避免对地方不当干预。

分权背景中央规制地方财政法治原则

虽然财政分权能发挥地方的积极性和主动性，推动经济社会的发展，但也存在分权导致无序的政治竞争和中央对地方控制的严重弱化，引发地方各自为政的担忧。在我国财政实践中，也确实存在“一放就乱、一乱就收、一收就死”这一长期困扰我国的顽疾。解决问题的关键在于，在实现财政分权的同时，保障中央有足够的能力和手段有效规制地方的财政行为。

防止地方各自为政、保障公民基本权利，促进基本公共服务均等化的重要使命，使得中央对地方财政规制具有相当的正当性。但通过何种方式、对哪些内容、采取何种程序和方式等对地方财政进行规制才具有合理性，有待于我们进一步探讨和研究。

一、中央规制地方财政的域外经验

不论是对地方财政收入的控制和调整、财政管理规则的设定、还是支出监管，大多数发达国家和地区都采用法治化手段。典型的立法例包括日本的《地方财政法》、《地方税法》、《地方交付税法》，法国的《地方法典》、《税收总法典》，德国的《财政平衡法》等等。这些国家在规制地方财政层面，以支出监管为重心，事前控制、事中监督为主要手段，并且将“合法、有效、正当”作为中央规制地方财政的三大准则。

1.收入维度：适度控制和法律调整

在大多数国家中，税收收入都是最重要的财政收入。中央对地方财政收入的控制和调整重在税收分配。美国各级政府拥有相对独立的税权，但州和地方在以下方面受到联邦的限制和制约：一是禁止任何州课征进出口关税；二是不得歧视非本州居民；三是不能对来自其他州的货物征税；四是不得对联邦政府的债券征税；五是规定当州和地方政府出现不适当课税时，联邦最高院有权作出停征的规定（彭健，2010）。日本税权集中于中央，中央通过《地方税法》规定每个级别地方税的税目、税率、征收对象等，以此达到约束地方税收收入的目的。但对开征与否、税率确定等，地方享有一定的自主权。而对在《地方税法》外征收的非法定税，《地方税法》731条规定：“都道府县或市町村要新设或变更法定外目的税时（法定外普通税也一样），必须事先获得总务大臣的同意。”可见，虽然各国对地方税权的控制，差异性比较大，但以法律形式进行调整，基于国情适度控制，是各国通行的做法。

对于地方债，日本通过《地方财政法》等法律对地方债的用途、限度等进行控制，并以地方同中央协商的方式对地方债管控。同时，通过设定“实际公债费率”、“公债费负担比率”，消除地方债的低效性及预防过量发行（内山昭，2011）。法国各级地方政府对外举债时，可由地方议会和政府自主决策，严格按相应的法律法规运作，中央原则上不采取审批等直接管理方式进行干预。但法国经济、财政与工业部内的国库司下设“债务管理中心”，负责对各级政府的资产和负债情况进行日常监督和管理，确保各级政府债务能够及时偿还并履行对欧盟承担的义务（楼继伟，2013）。

通过财政调整，中央欲达到公共服务均等化和实现政策意图的目的。在德国，财政转移支付体系较为简单，其宗旨是让每个人享有同样生活条件的权利，富裕的州需要拿出25%的增值税收入，还要通过累计税向均等化项目提供资金，联邦政府也要拿出一部分补助金，这些资金是对弱势州进行转移支付的，以保障各州大体一致的基本生活标准 （孙德超，2011）。日本政府间财政转移主要有国库支出金、地方交付税和地方让与税。国库支出金通常有特定用途，中央政府通过地方交付税交付金的合理分配来调整财源，消除各地地区之间财力差距，实现各地经济的均衡发展，同时，实现全国行政服务均衡化（李森，2009）。

2.管理维度：规则统一和信息联动

为了实现地方财政信息的统一性和全面性，便于中央掌握，一些国家对地方财政报告内容和形式进行了法律规定，并加大信息化建设。例如，英国1982年颁布的《地方政府财政法案》，意大利1995年的《地方政府预算、会计和报告法规》、1996年的《地方政府的预算和报表模式法令》，都有这方面的要求。韩国目前已建成从中央政府一直延伸到市郊、乡村，各部门、各单位、各地区之间实现联网，覆盖全国、纵横交错的电脑信息网络。在财政管理信息系统方面，建立了包括宏观经济指标、预算编制、预算执行、预算管理、资金管理、资产、负债管理及监察等内容的一整套信息网络体系（朴松花，2005）。在美国，联邦统计局在21个州设有统计中心，对每个州内每个县政府的财务状况掌握得非常全面，对地方税费、债务、现金和股票持有量、企业收入等事项都知道得一清二楚 （张千帆，2012）。

3.支出维度：权利保障和全程监管

基本公共服务的提供，尤其是社会救助，大多数国家由中央政府制定统一标准。如：对于食物计划，美国由联邦政府设立标准，提供财源，州负责实施；对于社会均等化最低补助，法国由中央政府设立标准，省级政府负责管理，财源来自于省级政府的一般性税收（石油产品国内消费税）收入；对于无法维持最低限度生活者提供的教育补助、住宅补贴、医疗补助等，日本由中央政府制定标准，地方政府负责实施，财源由中央和地方按比例共同负担（李三秀，2008）。这标准均指向公民的基本权利。

对于支出监管，一些国家向地方派驻专门机构和人员，以期达到较好规制地方财政的效果。西班牙预算监督总署近一半的人员作为财政监督官员派驻各地方、16个经济主管部门和30个国有大型企业 （公司）。意大利国库部所属的国家拨款总署在中央部门、大区、省、市等派设直属机构或派驻监督代表。法国设置财政监察专员，由经济、财政与工业部预算司进行管理，派驻到各大区，代表经济财政部就地监察。法国还设置公共会计，由公共会计司垂直管理。公共会计在材料齐备、符合预算要求和人员签字有效这三个条件同时具备的条件下，进行正常的拨款、记账工作。如果支付过程中有疑义，公共会计可以向指令发出者索要更为详细的材料和拨付理由，起到事中监督的作用（王晟，2013）。

二、我国中央规制地方财政的主要问题

虽然我国《预算法》、《会计法》、《注册会计师法》、《财政违法行为处罚处分条例》等法律法规涉及财政监督的内容，但内容过于分散，无法形成完整体系，且对中央规制地方财政的原则、内容、程序和可采取的措施等基础性问题缺乏规定。再者，我国对地方财政的规制一直倚重于对地方财政收入的控制，而对地方财政支出和管理缺乏有效规制，事前和事中监管不力，地方财政信息系统和披露制度滞后，导致我国财政资金效率低下和各种财政腐败频发。

1.收入维度：钳制财权和政策调整

对地方财政收入，尤其是税收，1994年分税制改革以来中央一直严格控制，地方税权几乎不存在。而且收入分成确定和调整的主导权完全掌握在中央政府手中，以其发布的规范性文件①《关于实行分税制财政管理体制的决定》（国发〔1993〕第85号）、《关于调整证券交易印花税中央与地方分享比例的通知》（国发〔1996〕49号）、《关于印发所得税收入分享改革方案的通知》（国发〔2001〕37号）等。作为划分依据，不仅存在位阶比较低、分成规则稳定等问题，而且由利益方中央政府来确定规则，缺乏客观公正性。概言之，对于地方税权的控制超出了合理范畴，一定程度上戕害了地方财政自主权，也是造成地方财政困难的重要原因。

目前中央对地方债的规制，形式上严格控制，实质上严重脱管。不论是1994年《预算法》，还是2014年修订后的《预算法》，对地方债一直实行严格控制。为落实《预算法》关于地方债的相关内容，国务院发布了 《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号），财政部发布了《2015年地方政府一般债券预算管理办法》（财预〔2015〕47号）都涉及中央对地方债的控制和约束，可谓相当严格，但依旧收效甚微。这主要是因为，“地方债”并非地方政府的独立作品，它的存在和发展既有体制本身的原因，也是中央政府默许甚至纵容的结果。就财政体制而言，1994年实施分税制之后，政府间收入分配界限虽然较为明确，但是支出责任划分并不清晰。进入新世纪之后，日益增长的城市建设、社会保障、公共基础设施建设让地方政府不堪重负，入不敷出①熊伟：《地方债与国家治理：基于法治财政的分析路径》，《法学评论》2014年第2期。。

在转移支付中，中央享有绝对主导权和控制权，规范性不强和地方“讨价还价”等的存在导致了该制度的随意性较大，不能起到均衡财力的作用。2015年，中央对地方税收返还和转移支付55181亿元，其中：税收返还5081.98亿元，一般性转移支付28475.4亿元，专项转移支付21623.62亿元。税收返还是以保证地方既得利益为依据的，它将原来的财力不均带入了分税制财政体制中，基本未能解决由于历史原因造成的地区间财力分配不均和公共服务水平差距较大的问题，不能充分体现财政均衡的原则。中央对地方的财政专项拨款补助还缺乏比较规范的法律依据和合理分配标准（刘剑文、熊伟，2014）。当前，虽然转移支付被揉入《预算法》中，对其进行了一些原则性的规定，但相关配套规则跟进不及时，财政部依然是规则和实施的主导者。加之，缺乏透明性和相关利益主体的参与，随意性仍很强，“跑部钱进”的现象仍有生存的土壤。

2.管理维度：信息缺失和制度阙如

虽然在政府财政管理信息系统（金财工程）中设有地方预算汇总管理系统、中央对地方专项拨款管理系统、转移支付测算系统等子系统，涉及地方财政信息，财政部也发文②《关于＜地方政府性债务管理系统推广运用＞的通知》（财预〔2012〕78号）。推动地方政府性债务的信息化管理，这有助于对地方债实时监控，但与其他地方财政信息不能联动。加之，一些财政信息并未完全纳入数据采集，在一定程度上造成财政信息的失真，完整的地方财政信息平台没有建立起来。当前，我国政府综合财务报告还处于试行阶段，这之前，地方财政的变动情况不能完整呈现，中央无法对其进行动态和实时监控。再者，以此为基础的信息披露制度更是缺失，阻塞了中央通过信息披露掌握地方财政变动信息的渠道。

3.支出维度：强行管制和监管不足

就财政支出结构而言，我国对于一些关系民生和公民基本权利的领域，如教育、医疗等，更多的是侧重于对某具体领域的政策支持，而非直接具体到公民基本权利，即通过对于无法维持最低限度生活者提供教育补助、医疗补助等满足公民基本的教育、医疗等的需求。这种政策性支出多被中央以法律法规和其他规范的形式硬化为地方法定支出。实践中，法定支出被“层层加码”，很多还属“一票否决”，以致越基层的政府，法定支出占财政总支出的比重就越大。而实际上，不同地区、不同层级政府的经济发展、财政能力及急需解决的实际问题存在较大差异，地方政府需要根据自身的优先次序对预算资金尤其是增量财力予以配置，在各个支出项目之间取长补短、统筹安排，最大限度地发挥财政资金的整体效益。面对法定支出这一“上方宝剑”，地方预算自主被极大地限缩 （闫海，2012）。

分税制改革之后，随着“两个比重”的提高，各种财政资金开始以“专项”和“项目”的方式向下分配（周飞舟，2012）。这种“专项”和“项目”多要求地方各级政府和部门提供相应的配套资金，导致地方财政支出的碎片化。地方配套资金是否到位历来是审计署审计的重点，大大强化了配套资金的约束力。虽然《预算法》第十六条规定：“上级政府在安排专项转移支付时，不得要求下级政府承担配套资金”，但在央地事权不明的情况下，配套资金现象仍大量存在。

对于财政支出监管，我国过于倚重于事后监督、突击性检查，缺乏全方位跟踪，事前控制和事中监督严重滞后。由于事前、事中监督不够，在申请资金过程中编造项目、夸大项目开支骗取资金的情况屡禁不止，在资金使用过程中截留、挪用、浪费资金的问题比较严重（马海涛，2009）。从近年来财政部和审计署查处的情况来看，一些本可以采取措施加以防范的风险，最后演变成案件，既影响财政效果的发挥，不利于提高人民公共福祉，也影响正常的预算执行，干扰财政秩序。

三、中央规制地方财政的进路

中央规制地方财政的最终落脚点应当在于实现基本公共服务均等化、保障公民基本权利，所以各项制度的设计应当围绕这一根本目，沿着法治化的路径展开，真正做到“合法”、“有效”、“正当”。

1.合理设定规制限度

规制的设计和实施必须基于正当目的，而非中央自身利益。对地方财政收入的控制和调整应以防止地方肆意侵夺公民财产、满足公民基本公共服务需求和保障市场统一等为目的导向，支出规制则在于财政资金投向和使用的合法、合理、有效，而管理规则的设定在于方便行政、提高行政效率等。这些目的约束本质上等同于规制限度。规制制度的设计和实施只要达成相应目的即可，超过这些目的采取措施，将被视为对地方财政自主权的不当干预。规制工具的选择则应当符合比例原则，即，规制工具应当有助于相应目的的实现；不同规制工具之间，应当选择对地方财政干预最小的。

2.建构规制法律体系

建构规制法律体系的目的在于，将地方财政权约束在法治和宪制的框架里，更多地运用宪法和法律的手段，提高中央政府的宏观管理水平，保障中央对全国经济和整个社会的实际调控能力，这也正是市场经济发展和实现宪政化的要求（王旭伟，2012）。鉴于当前情况，可以考虑的方案是，形成以《财政监督法》为中心，《地方财政法》、《地方税法》为侧翼，《财政基本法》、《预算法》、《财政收支划分法》等法律为基准的多层次、全方位的财政规制体系，实现中央对地方财政规制的法治化。

3.适度下放财权与法治调控

鉴于我国国情和长期中央集权的历史传统，虽然我们不能如同美国那样赋予地方独立税权，但可以效仿日本、韩国等国家，采用适度集中、相对分散的税权划分模式。例如，可以考虑由中央制定统一的《地方税法》来规制地方税的税目、税率、征收对象等等，地方选择开征与否。对于一些税种，也可以赋予地方部分调整权，如税率调整、减免权等。当然，基于税收法定原则，这些信息应当向中央立法机关备案，以便其监控。对地方的不当征税，由全国人大常委会予以纠正或废止。

如若地方财政收入能够满足地方财政支出需要，对地方债严格控制当属必要。但当前的情况是，地方财政困难，而地方的各项建设又不得不开展。此种情况下，在财政风险可控范围内应当扩大地方的发债自主权，改批准制为协商制，地方可依据各自财力情况和实际需要向中央上报举债计划，并就额度等同中央协商，商定后地方方可举借债务，未经同意发债的则会受到相应地惩罚。可以借鉴日本的做法，通过“实际公债费率”、“公债费负担比率”等指标消除地方债的低效性及预防过量发行，并且将地方发债的信息全部纳入管理系统。与其让地方绕开管制，通过隐性途径筹集资金，非规范化运作，倒不如让其阳光下运转，更利于财政风险的控制。

4.以支出监管为规制重心、权利保障为准则

当前，中央规制的重心应当由对地方财政收入的控制转向支出监管，保证财政资金的合理投向和高效使用。对地方财政的规制，收入和管理层面主要通过法律进行，而对于支出则需要通过设置合理有效的程序，形成事前防范、事中摸底、事后调查和全程督促相互衔接的财政监管程序。当然，具体程序的设计和应用应当满足适用性、全面性、重要性和效益性等原则，并适时对各种程序作出调整（于国安，2004）。在支出监督过程中，应当加强事前和事中监督。应当扩充我国财政部驻地方财政监管专员的职权，由其审查预算计划是否符合规定，以保障预算计划顺利通过，避免可能的失误；以日常监管为主、突击性检查为辅。可借鉴法国的做法，实现资金支配权与资金管理权分离，由中央来掌控资金管理权，对于财政腐败频发的我国来说具有相当的现实意义。

对于地方财政支出，中央不应当过度干预，过度使用强制性政策，政策诱导和审慎监管更为妥当。对需要政策支持的领域，可以采用诱导性支出以及签订目标协议等形式，既可以实现中央政策意图，又不过度侵害地方财政自主权。可考虑的方案是，改造专项转移支付制度。虽然专项转移支付存在诸多问题，但其政策诱导性是不容抹杀的。首先，应当尽量减少专项转移支付的配套资金，对贫困地区给予特殊照顾。其次，专项转移支付通过比例原则的审查方可进行。除此之外，相比与中央行政命令式的强制支出，和地方签订目标责任书的做法更为妥当。

5.构建中央规制的信息平台和披露制度

财政数据的处理是有效进行财政监督的基础和前提。数据需要集中统一，并需要进行有效地管理，才能实现综合分析，并以此为财政监督提供有效依据。建设财政数据中心，通过多维分析和报表系统，较好解决类似财政监督数据量庞大、数据来源复杂和数据分析高度综合的问题，可以有效解决传统依赖人工的瓶颈，有力推动监督的时效性和准确性 （杨明霞、逯峰、凌捷，2011）。在财政数据中心中融入地方税收、财政、地方债等地方财政信息，实现财政信息的全覆盖和动态控制。

为保障财政数据与各级政府真实运行状况的动态联动，还应当建立和完善政府综合财务报告，并以此为基础建构地方财政信息披露制度。《预算法》第97条仅规定了建立政府综合财务报告，以及向本级人民代表大会常务委员会备案。但为了更好地掌握地方财政的变动情况，还应定期向中央进行备案。2015年开始，财政部开始着手推进政府综合财务报告制度建设并多次发文。为建构完整和有效的信息披露制度，不仅地方政府要定期向中央提供政府综合财务报告等地方财政信息，如遇重大事项，还应以专项报告的形式向中央披露其中的财政收支情况。

1.彭健著：《地方财政理论架构与体制优化》，中国社会科学出版社2010年版。

2.［日］内山昭著，施锦芳译：《日本发行地方债的经验及教训》，东北财经大学出版社2011年版。

3.楼继伟著：《中央政府间财政关系再思考》，中国财政经济出版社2013年版。

4.孙德超著：《财政体制的政治分析》，社会科学文献出版社2011年版。

5.李森著：《日本中央和地方财政关系及特征》，中国财政经济出版社2009年版。

6.朴松花：《借鉴韩国经验 加快构建我国财政监督机制》，《哈尔滨市委党校学报》2005年第6期。

7.王旭伟著：《宪法视野下我国中央与地方财政关系研究》，中国社会科学出版社2012年版。

8.于国安主编：《财政监督理论与实务》，经济科学出版社2004年版。

［责任编辑：张震］

F812.2

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1009-2382（2016）08-0073-05

※本文系国家社科基金重点项目“分税制模式下地方财政自主权研究”（项目编号：15AFX021）的阶段性成果。

顾德瑞，武汉大学法学院博士生（武汉430072）。