经济新常态下政府职能的三重困局与消解路径※

2016-02-28张士威臧乃康

现代经济探讨 2016年8期

关键词：困局政府职能常态

张士威　臧乃康

张士威臧乃康

内容提要：中国经济的阶段性特征对政府职能提出了不同要求。经济新常态下，中国政府职能面临着价值性困局、结构性困局以及工具性困局。政府职能的价值重塑、政府职能的结构转变以及政府职能的工具优化是政府职能困局的消解路径。

经济新常态政府职能困局消解路径

改革开放36年来，中国经济年均9.7%的高速增长与政府的作用密不可分。政府介入市场是通过政府职能的履行实现的，中国经济结构的阶段性特征对政府职能的履行提出了不同要求。中国经济在经历30多年的快速增长之后，已经告别高速增长而进入到“常态增长”阶段。随着支撑我国经济发展的内部条件与外部环境发生深刻变化，经济发展速度向中高速增长转换，经济发展质量向中高端水平迈进，我国经济进入新常态。习近平总书记指出了新常态下我国经济的三个重要特征：一是从高速增长转为中高速增长；二是经济结构不断优化升级；三是从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。

对政治与经济的考察都需要了解它们的时间情景，考察经济新常态下的政府职能也应如此。经济新常态下固然要求政府尊重市场在资源配置中的决定性作用，并以制度的笼子来规范和约束其职能的履行。但是，诚如“诺斯悖论”所启示的那样，经济的增长无法离开政府的作用，政府同样也是经济衰退的始作俑者。因此，新常态下经济的可持续增长需要政府职能的有效履行。当下，经济新常态下中国政府职能面临着价值性、结构性以及工具性困局。

一、政府职能的价值性困局及其消解

中国政府职能的价值性困局是指政府职能履行中的价值依归迷失，主要包括价值导向困局与价值衡量困局两方面。其一，价值导向困局。人民利益至上是政府职能的价值依归。改革开放之初，由于经济的落后以及人民生活水平普遍较低，“发展是硬道理”成为各级政府履行职能的根本指针，人民利益至上的首要前提就是经济有效增长。但是粗放式经济增长导致了“国富与民生的失调”、生态环境的恶化、两级分化等问题，出现了经济虽然还在保持相对高速的增长，但人民的幸福感与获得感却在下滑。经济新常态下，人民对经济增长的质量与可持续性有着新的期待，经济的发展既要有量的增长，更要有质的提升。因此，政府职能的履行要打破仅仅以经济增长为导向的价值困局。其二，价值衡量困局。在分税制改革完成后，形成了以GDP增长率来衡量政府绩效的客观事实。在中央集权的体制下，作为经济增长主要动力来自于上级的偏好。如果在兼顾增长效率与分配公平的前提下，对上负责本无可厚非。但问题在于，分配公平所突显的民生政绩往往需要较长的呈现周期，而政府主要官员为了在有限任期内尽可能快地显出政绩，往往会基于个人理性，通过政府行政来高效推动经济增长。在经济新常态下，基于消费能力带来的人民话语权的提升，移动互联技术带来的监督政府职能履行的实时化与常态化，加之政府绩效考核指标的生态化与绿色化，政府既要对上负责，更要对人民负责。因此，政府职能的履行将会打破过往的对上不对下负责的价值困局。

经济新常态下若要破解政府职能的困局，需要政府职能的价值重塑即重新塑造政府职能履行过程的价值导向与价值规范。政府职能的价值重塑过程也是政府合法性获取的重塑过程。

首先，树立法治价值。政府职能的履行依据法律，受法律制约；同样，社会秩序、市场交易也受法律保护、法律保障。基于中国目前的法律结构与政治体制，经济新常态下中央政府与地方政府间的动态博弈将更具可预见性，中央政府与地方政府间的财权与事权趋向均衡，市场机制在资源配置中的决定性作用则更加明确了政府职能履行的法治品格。一方面，基于依法有效服务的原则，各级政府职能的履行必须依据法律，“有权力不能任性”，做到“法无授权不可为”；另一方面，政府职能在履行过程中，如果出现对公民权利的侵犯、对公共利益的损害等现象，则要受到法律的制裁，并承担相应的法律责任，同时，为受损的权利与利益提供有效的救济渠道。

其次，树立生态价值。树立生态价值的首要任务就是建设生态型政府。所谓生态型政府，是指“将实现人与自然的自然性和谐作为其基本目标，将遵循自然生态规律和促进自然生态平衡作为其基本职能，并将这种目标与职能贯穿到政府制度、行为、能力和政府文化等诸方面”。中共十八大“五位一体”战略布局的提出是树立生态价值导向的政府表态，生态环境保护获得前所未有的重视，政府绩效考核指标将具有更多“绿色”。这就要求经济的发展要秉承生态优先的价值理念，政府职能的履行要以促进人与自然的和谐相处为目标。

最后，树立服务价值。服务是政府存在的基点，政府职能的服务价值集中体现在服务型政府的建设上。服务型政府就是以公共服务为主要职能的政府。公共服务不但是民众的需要，也是政府自证合法性的需要。“提供优质的公共服务是服务型政府的立足点，服务性是政府的正当性基础”。经济新常态下，政府要主动作为，促进公共管理范式由“管理型”向“服务型”转变，要善于“使用‘归纳法’，通过制度化的参与渠道，让民众畅所欲言”，满足各个阶层民众的公共服务需求，以获取最大化的合法性资源。

二、政府职能的结构性困局及其消解

政府推动型的经济增长虽然是特定历史条件下的产物，具有相对的合理性，但是在中国经济进入新常态后，市场体系相对完善，要素流动相对自由，价格机制相对有效，既有的政府职能结构面临着新困局。其一，发展经济与提供服务的困局。发展经济是政府职能的重要使命，但是，经济发展是在相对完善的市场体系下，市场主体通过全要素生产率的提高来实现的。政府要做的是提供优质的公共服务，包括供应完善的市场规则、高质量的基础设施等等，而非干预企业的市场活动过程，也就是说政府要通过优质的公共服务供给来实现经济发展。但现实中，政府重市场干预、轻服务供给的现象屡见不鲜。其二，简政放权与放管结合的困局。中国经济历来被诟病为“审批经济”。为进一步完善市场经济体制，特别是中共十八届三中全会以来，中央政府力推简政放权，从审批内容到审批形式，从审批主体到审批程序，根据“法无授权不可为”的原则建立“权力清单”，根据“法定责任必须为”的原则建立 “责任清单”，并强化政府事后监督与服务。问题是建立“清单”容易，但要落实“清单”、强化监管服务却任重道远。

经济新常态下政府职能结构性困局的破解有赖于政府职能的结构转型。所谓政府职能的结构转型是指政府根据市场价值导向对职能重心进行结构调整。基于新的政府与市场、政府与社会的关系结构，政府需要调整职能结构，更好地提供公共服务，以便促进经济的可持续增长。

首先，强化政府本有职能。它强调的是通过政府职能的有效行使，从而实现经济社会的全面发展。“在一些新的条件下，市场并不是帕累托有效的……不完美信息和不完全的市场也会使市场经济产生问题”：经济新常态下，政府除了要尊重市场在资源配置中的决定性作用、完善市场交易规则之外，还应该强化以下三方面的职能：

一是保护产权。产权的界定与保护是市场发挥资源配置决定性作用的前提条件。“产权制度的基本功能是给人们提供一个追求长期利益的稳定预期和重复博弈的规则”。因此，经济新常态下政府必须要为市场主体提供公平透明的规则体系，以减少市场交易的不确定性。二是解决信息外部性问题。信息不完美存在所有的经济中。信息具有公共物品的属性，具有消费上的非竞争性。对企业而言，信息的收集和处理成本异常高昂。但是信息一旦形成，允许一个企业分享既得信息的边际成本为零。正因如此，政府可以利用大数据技术，建设开放的云平台，提高数据的利用率与共享度，为经济新常态下企业的发展提供便利。三是激励创新。创新是改革的第一动力，是新常态下稳增长、调结构、促转型的关键。政府应该充分发挥其创造性，支持基础研究和溢出效应的研究，激励市场主体通过创新来获得较高的相对价格，从而形成鼓励创新的报酬递增机制，不断改善经济绩效。

其次，清除政府附加职能。这是指经济新常态下政府应缩小干预的范围，降低干预的限度。“市场的缺陷并不是把问题转交给政府去处理。政府也存在失灵。多数情况下，政府失灵所产生的负效用要远甚于市场失灵。

一般情况下，政府更倾向于将有限的资源投入到容易出政绩的领域之中。所以，人们经常看到政府像一个企业家那样投入到经济增长过程之中。以房地产业为例，“土地开发、土地征用等圈地行为虽然消耗了宝贵的土地资源，却能够在短期内为地方政府聚敛大量的财政收入，又能带动房地产发展，继而直接拉动居民居住消费和社会投资，因此地方政府大都乐此不疲”。这便造成了一边是以房地产业的飞速发展，另一边却是房价飞涨。政府通过支配金融资源进行广撒网全覆盖式的行业投资，结果便是经济增长与产能过剩和重复建设相伴随。虽然政府间的趋利性竞争在客观上促进了产权的保护，但是，“对经济资源的行政支配权不但会造成经济效率的损失，还会造成政治上的破坏”。因此，经济新常态下必须深化简政放权，弱化政府对市场的干预，建立政府“权力清单”与“责任清单”，限制政府直接参与到竞争性经济领域，特别是限制政府对企业经营活动的干预，把政府的权力关进制度的笼子里。

最后，回归政府社会职能。这是指经济新常态下政府要把原本不该管也管不好的事项归还给社会，做到有所为有所不为。这里的社会包括非政府组织、公民志愿性团体等公民社会组织。政府向社会放权已有很多实践。如上海浦东新区在2007年提出 “黄页标准”，即电话黄页上找得到的社会服务职能，政府都应逐步退出，引导社会组织来承接。

经济新常态下应充分发挥社区与志愿者组织在承接政府转化职能的重要作用。社区治理具有低成本、公民参与性强以及受欢迎度高等优点。社区治理可以充分开发和利用社区文化资源、人力资源，通过在社区内建立各种敬老院、康复中心、幼儿园等设施，对老年人、儿童和残疾人等实行社区照顾；在清洁环境、强化治安管理方面，社区都发挥着重要作用。同时，要发挥志愿者组织的功能。虽然志愿者组织的活动范围在一定程度上受到政府管控，但是志愿者组织在为穷人提供医疗保健、教育等服务方面具有比较优势。

三、政府职能的工具性困局及其消解

随着中国市场化进程的深入，政府更多地倾向于选择合适的工具履行职能，提供公共服务，如基础设施建设领域中BOT模式就是典型代表。一般认为，民营化既有利于减轻政府财政负担，又可以有效满足公民的公共服务需求。但是，与基础设施、市政公共服务民营化相伴随的是产生了公共服务价格上涨、公共服务质量较低等问题。经济新常态下，这些问题集中表现为政府工具的效益困局。经济新常态要求政府更好地承担起公共服务供给的责任，毕竟“政府责任实现程度的不足（政府失责）与公共服务供给不足”是导致政府工具效益困局的重要原因。现实中，政府工具的选择首先考虑的是供给成本而非供给责任，政府更多的是出于甩掉财政包袱，而不是把最广大人民群众利益置于首位。基于卸责心理，政府对公共服务供给过程和供给质量的监管难免不足，公民对公共服务的价格与质量产生怀疑，对政府工具的运用产生质疑，由此导致政府职能的工具性困局。

经济新常态下政府职能工具性困局的破解需要进行政府职能的工具优化，即对促进政府有效履行职能而对可供选择的政府工具进行的改进。工具优化强调的是通过不同政府工具的选择以及工具间的组合运用，来为政府职能的价值重塑与结构转型服务。

第一，公共服务质量标准化。公共服务质量标准化是指政府在提供公共服务过程中，对于具有普遍相同或相似特征的产品与服务的性质、数量、规模、成本、程序等方面制定具体的标准，并加以推广实施，以满足公民日益增长的公共服务需求，获得最大化社会福利。经济新常态下民众对政府公共服务数量与质量的要求日益提高，因而，政府公共服务供给也进入了总量增加、内涵扩展、结构优化的新阶段，这便对政府公共服务供给的价值理念、管理水平、质量提升等方面提出了更高的要求。因此，要在公共服务领域强化质量标准化方法的推广使用，规范政府公共服务行为，推动公共服务均等化的实现。

第二，公共服务供给市场化。公共服务供给市场化是指政府在公共服务供给过程中利用市场工具来改善供给效率，提高公共服务质量。根据国内外学者的研究，公共服务市场化的工具主要包括以下八个方面：①竞争选择。主要包括公对私的竞争、私对私的竞争以及公对公的竞争。②公私伙伴。主要包括合同外包、特许经营以及共同生产三个方面。③民营化。④使用者付费。主要是把价格机制引入公共服务领域。⑤自由化。⑥政府采购。指政府直接向市场购买产品而不需要提前签订合约。⑦政府资助。⑧政府参股。经济新常态下，中国的市场体系将更加开放，社会资本的投资领域将更加广阔。中共十八届三中全会指出的“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，则进一步开启了新一轮的PPP热。因此，政府要善于利用市场化工具，充分发挥市场主体在资金、技术、管理上的优势，提高公共服务供给的效率与效益。

第三，公共服务流程精简化。公共服务流程精简化是指政府根据民众对公共服务的实际需求，结合公共服务领域的实际特点，借助于移动互联网、大数据、云计算等信息技术的广泛应用，按照广泛参与、围绕结果、程序整合、整体优化的原则，对政府公共服务供给的流程进行重新评估、设计与精简。其核心是构建与完善面向公众的公共服务供给的“服务链”。

一是递增“服务链”的公众满意度。公众需求的满足、公共服务价值的实现要按照“规范-便利-效率-尊重”的原则递增，也就是说，对政府而言，只有做好最基本的公共服务供给，才能实现公众满意度的逐级递增。二是弥合“服务链”的“缝隙”。一方面，公共服务流程的精简要做到从服务需求到产品落实的全过程的无缝对接，特别是对处于变动之中的公共服务的种类、数量、规模、性质等信息，形成不同的服务项目，各级政府、市场主体与社会组织要相互配合，业务流程顺畅衔接，实现公共服务的无缝、协同供给。另一方面，实现从服务体验到意见反馈再到服务供给的无缝对接，尊重公众对公共服务的存在感，将公众对公共服务的改进诉求纳入下一环节公共服务供给考核中。三是协调“服务链”的普遍性与特殊性关系。“服务链”可以有效提高公共服务供给的效率与质量，具有普遍的适用性。但是由于公共服务的种类繁多，业务流程具有一定的特殊性，因此，需要根据具体公共服务的种类、性质、用途、规模等要素，来确定具体的“服务链”，提供具有差异性的优质公共服务。四是实现“服务链”的一体化。实现从公共服务需求表达到服务满足的整体系统的转变，即要推进公众需求、生产流程、获取渠道、公共服务等“服务链”的优化整合，为公众创造更多的价值，促进公共服务供给与公众满意度提升的良性循环。

1.竺乾威：《经济新常态下的政府行为调整》，《中国行政管理》2015年第3期。

2.《习近平谈治国理政》，外文出版社2014年版。

3.《习近平出席亚太经合组织工商领导人峰会并发表主旨演讲强调发挥亚太引领作用推动全球经济增长》，《人民日报》2014年11月19日。

4.中国经济增长与宏观稳定课题组：《增长失衡与政府责任——基于政府社会性支出角度的分析》，《经济研究》2006年第10期。

5.黄爱宝：《“生态型政府”初探》，《南京社会科学》2006年第1期。

6.朱光磊：《中国政府职能转变问题研究论纲》，《中国高校社会科学》2013年第1期。

7.杨清望：《公共服务的“意义”探析与内容重构》，《法律科学（西北政法大学学报）》2012年第4期。

8.张贤明、高光辉：《民生的政治属性、价值意蕴与政府责任》，《理论探讨》2011年第6期。

9.［美］约瑟夫·斯蒂格利茨著，纪沫等译：《发展与发展政策》，中国金融出版社2009年版。

10.何显明著：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，人民出版社2008年版。

11.林毅夫著：《新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架》，北京大学出版社2012年版。

12.［美］詹姆斯·M.布坎南著，吕良健等译：《自由、市场和国家》，北京经济学院出版社1988年版。