互联网金融监管中的政府角色定位※

王黎黎

互联网金融监管中的政府角色定位※

王黎黎

内容提要：我国互联网金融监管中，政府角色的目前定位是“辅助者和监督者”，辅助市场发展并在法律框架下实施有限监督；而政府角色的发展趋势是“干涉者与管束者”，整顿现有市场并重新制定部分市场规则。政府角色定位的演变，反应了我国处于权衡模式初探期到发展期的过渡。在初探期，政府的监管局限更多是由于无法获得充分信息确定具体监管举措。在发展期，政府将更多介入行业发展，以体现与市场的协同关系。要实现权衡模式成熟期中的政府角色最终定位，需要避免统制模式和放任模式的倾向，同时制定符合市场发展特点的法律规范和鼓励自主性的行业自律。

互联网金融监管政府角色权衡模式

民间金融在互联网时代的升级，构成了互联网金融的主要成分。没有纳入传统金融监管范畴的民间金融主体，利用互联网开展的民间网络借贷平台（P2P平台）、众筹、第三方支付等金融活动，实现了熟人借贷向社会融资的发展。而政府在市场监管中的角色定位引发了学界的争论。有学者认为政府应强势介入、严加监管，以防范金融风险；另有学者认为政府应密切关注、低调回应，以保证市场发展。那么，互联网金融监管中政府究竟应该扮演何种角色呢？本文分析政府角色目前定位与发展趋势的演变，探究角色演变的理论逻辑，揭示政府角色的最终发展方向。

一、政府角色定位的演变：从“辅助与监督”到“干涉与管束”

1.政府角色的目前定位：辅助者与监督者

2015年7月中国人民银行、工业和信息化部等十部委发布了《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》（下称《意见》）。《非存款类组织放贷条例（征求意见稿）》、《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》等政策法规相继出台。政府对于互联网金融监管愈加重视，从现有制度来看，目前的政府角色以“辅助者和监督者”作为定位。

（1）辅助者：辅助市场发展。互联网金融领域较有影响的政策法规，《意见》、《私募股权众筹融资管理办法（试行）（征求意见稿）》、《非金融机构支付服务管理办法》和《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》，分别以“鼓励创新、防范风险、趋利避害、健康发展”、“促进私募股权众筹行业健康发展”、“促进市场健康发展”和“促进网络借贷行业健康发展”，作为制度设计的宗旨，明确了政府对互联网金融市场发展的鼓励和支持的态度。《意见》第一部分从六个方面提出了具体的鼓励政策和支持市场发展的方向。具体而言，政府“辅助者”的定位可以归纳为以下几个方面：第一，各级政府部门恪尽职守，营造良好市场发展环境。工商、电信等主管部门，在各自职责范围内实施监管，并提供知识产权权益的保护。第二，实施税收优惠政策，扶持企业发展。对符合要求的互联网金融企业，特别是针对其研发费用实施优惠政策，鼓励创新。第三，支持相关辅助设施的建设，为市场发展创造条件。政府支持网络技术领域的设施建设，为信用信息共享平台的建设提供相关保障。第四，采取相关鼓励政策，引导市场的良性发展。比如，提升企业的融资环境，鼓励技术创新和企业间的合作。

（2）监督者：法律框架下有限监管。第一，政府的监管方式受限于法律。《意见》将“依法监管”确立为总体原则。具体实践中，《非金融机构支付服务管理办法》依据《中国人民银行法》等法律法规制定并实施。《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法 （征求意见稿）》依据《民法通则》、《合同法》、《公司法》等法律法规制定。在互联网金融监管法律法规并不健全的情况下，政府监管仍然恪守“依法监管”的原则。第二，政府实施了一系列监管举措，但仍然给市场发展留出了空间。一方面，央行、银监会、证监会、保监会、商务部等其他职能部门，一直密切关注着互联网金融市场的发展，并采取了一系列的监管措施。从2006年银监会对商业银行开设网络银行等业务进行规制以来，各政府部门针对互联网支付、第三方电子商务平台、互联网保险业务、网络游戏虚拟货币等，都出台了监管办法。另一方面，对于互联网金融核心业务，甚至针对某些高风险的业务，政府仍然保持着高度的冷静。《意见》第二部分明确了监管框架。但是具体制度还没有出台。这体现了政府对监管的谨慎态度。2015 年8月发布的 《非存款类组织放贷条例 （征求意见稿）》对网贷机构实施备案登记制度，且备案登记不构成对网贷机构经营能力的认可，这也说明政府希望对互联网金融业务的干预，保持一定限度。

2.政府角色的发展趋势：干涉者与管束者

随着互联网金融市场的蓬勃发展，特别是市场漏洞的显现，公众开始呼吁政府加强监管。与此同时，在新近出台的相关法规征求意见稿中，也存在政府扮演管束者的角色，重新制定部分现行市场规则的趋势。主要体现在以下几点。

（1）干涉者：整顿现有市场。一方面，市场出现了自身难以解决的漏洞。以P2P网络借贷业务为例，截至2016年2月，网贷问题平台的数量达到1400多家，而网贷平台的总数尚不足4000家，也就是说35%左右的平台都出现了提现困难，停业甚至跑路的情况；2016年以来，有效运行平台的总数甚至出现了负增长，2016年1月和2月新增平台86家，而这段时间内问题平台的数量达到了166家①网贷之家：《网贷行业数据》，http：//shuju.wdzj.com/industry-list.html.。另一方面，公众呼吁政府整顿现有市场，政府也以规范市场秩序为己任。有人认为，“监管体系的完善是互联网金融发展的关键”②央广网：《监管体系的完善是互联网金融发展的关键》，http：//news.163.com/16/0322/18/BIPJK5O900014JB5.html.、“互联网金融唯一出路在于监管”③迪蒙网贷系统：《互联网金融唯一出路是监管》，http：//news.ifeng.com/a/20160308/47744870_0.shtml.与此同时，2016年全国人大政府工作报告中以“规范发展互联网金融”作为本年度“重点工作”进行陈述。

（2）管束者：重新制定现行市场规则。政府对市场规则的干涉，可能远远超出作为公众的消费者和互联网金融机构，期望政府规范市场、扶持市场的预期，甚至发展为重新制定现行市场规则，即颠覆现行市场规则的结果。比如，《非银行支付机构网络支付业务管理办法（征求意见稿）》对账户设立、转账程序等方面的严格要求，将颠覆第三方支付市场的现有规则；《网络借贷信息中介机构业务活动管理暂行办法（征求意见稿）》对资金存管等严格规定，也使符合该征求意见稿规定的现有P2P平台几乎不存在，全国3000余家平台中，符合规定在银行进行资金存管的不足10家④安邦咨询：《e租宝事件反思：互联网金融监管待完善》，http：//www.askci.com/news/2016/02/22/94334tm1f.shtml.，该征求意见稿无疑会使P2P市场规则重新设立。公众对政府规制市场的预期，将发生政府重构市场的实际结果。

二、政府角色定位演变的理论逻辑：权衡模式从初探到发展

政府与市场的关系，存在放任、权衡、统制三种模式。放任模式中，政府极少干预市场，政府对市场发展采取自由放任的态度，市场发展中出现的问题则由市场主体自主寻求解决办法。在这一模式中，往往由于市场自身无法快速有效地形成解决市场漏洞的途径，使行业发展容易处于混乱无序的状态。只有在金融市场自身治理极为有效的情况下，这一模式才最为高效（UKFSA，2009）。权衡模式中，政府有限地介入市场规制，市场自治仍然有自我发挥的空间，政府规制与市场自治相互配合，共同追求行业的健康发展。在这一模式中，由于市场漏洞由政府规制而填补，行业发展较为有序（Hay，J.R.andA.Shleifer.，1998）。统制模式中，市场规则完全由政府制定，市场自治的空间几乎为零，政府能否建立完备的市场秩序，是行业能否有序发展的唯一因素（AlfredKahn，1970）。在这一模式中，政府权力无限也责任巨大，行业发展因政府权力的施展状况，显现或有序发展或相对停滞的状态。

我国互联网金融监管，政府角色的追求即是权衡模式。现阶段以“辅助者与监督者”定位的政府角色，处于权衡模式的初探期。而政府角色定位“干涉者与管束者”的发展趋势，反应了权衡模式初探期到成熟期的过渡。政府角色定位演变背后的理论逻辑，是权衡模式的愈加成熟。

1.追求目标：权衡模式

权衡模式认为，社会公共利益的最大化，需要在市场自身完善与政府监管之间权衡，即通过民间监管与政府干预的共同力量，实现市场的有序发展（Hay，J.R.andA.Shleifer.，1998）。这一模式中，政府的角色定位体现两方面的特点。第一，政府规制与市场自治互为补充，相互权衡。权衡模式和统制模式都强调政府力量的介入。但不同的是，权衡模式中的政府干预，以扶持行业发展为宗旨，且干预的程度受到限制。第二，政府规制与市场自治的边界，由法律进行明晰。权衡模式中，法律法规明确规定政府与市场的关系，明确对市场主体的法律保护和政策帮扶的力度和内容，以实现行业发展和公共利益最大化 （LaPorta，R.，Lopez-de-Silanes，F.，2000）。

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，将“政府和市场的关系”提为经济体制改革的核心问题，并明确指出市场应该在资源配置中起到“决定性作用”而非以往提到的“基础性作用”。第三，现有治理策略中，政府“辅助者与监督者”的定位，体现了政府辅助市场发展，并在法律框架下实施有限监督的决策，符合权衡模式的选择。

2.角色演变：权衡模式的阶段变化

（1）目前政府“辅助者与监督者”的定位，处于权衡模式的初探期。政府对行业监管的谨慎态度和对市场的尊重，体现了权衡模式的特征。但是，这与成熟的典型的权衡模式还存在不同。第一，政府对互联网金融行业的监管空白，并非完全是“有意为之”，而更多的是“无奈之举”。在互联网金融业务呈爆发式增长的情况下，政府难以快速准确地掌握一系列的风险控制指标。我国的互联网金融市场又与国外相对成熟的市场存在区别。比如，美国的Fintech与传统金融业务互为补充，密切配合，所不同的是我国互联网金融的快捷性所展现的不可比拟的影响力。此时政府因难以决定实施何种监管举措而形成的监管空白，更多是无奈之举。第二，法律并未完全明晰政府与市场的作用边界。《意见》并非严格意义上的法律法规，且其只对政府角色进行了大致定位，其提出的各项举措都只是纲要性的，还需要后续出台具体监管办法。在严格意义上的法律层面，要寻找能回答“互联网金融领域，政府与市场处于何种关系？”这一问题的法律条文，难度颇大。这本身就是需要不断探索的问题，还没有法律中的现成答案。

（2）政府角色向“干涉者与管束者”的发展，体现了权衡模式向发展期的过渡。第一，就目前的情况来看，权衡模式的发展，需要政府对行业更多地介入。根据德国物理学家哈肯提出的“协同学”理论：同一系统中各个部分之间，存在着动态的、相互影响、相互促进的关系；而在此动态变化的过程中，整个系统将从混沌无序的状态，发展到稳定有序的状态；任何部分都难以形成永恒的主导，而只有各个部分的协同合作，才能促成系统的稳定（赫尔曼·哈肯，2001）。在经济环境中，政府和市场的关系也处于动态变化之中，两者之一的绝对主导都难以达成经济环境的稳定，而只有两者的协同合作可以促成经济的稳定有序状态。正是由于政府的谨慎态度促成了互联网金融市场的蓬勃发展，而当行业出现了市场发展无法解决的问题时，就需要政府更多地进行规制。第二，权衡模式的发展，需要出台更多的法律法规。政府需要依据法律法规出台具体的监管办法，明确自身的监管边界。同时整顿市场秩序，规范业务的开展；管束市场主体的行为，禁止不规范的作法。

三、政府角色定位的最终走向：权衡模式的成熟

1.政府角色定位应规避的两种走向

（1）统制模式倾向。统制模式，以公共利益理论为依据，建立在“政府始终为公共利益服务”的假设之上。在该模式中，政府的强势干预可以纠正行业中存在的市场失灵现象。政府监管举措的无限扩张并不可行。

公共利益理论的要件包括：第一，政府掌握的信息较充分。政府只有对被监管的行业充分了解，且对监管策略的有效性拥有充分信息时，才能保证干预的合理性（范学俊，2008）。第二，政府的干预策略较丰富且干预成本较小。政府拥有的国家强制力使其可通过实施若干策略，实现对特定行业的管理管控（Stigler，G.，1971）。然而这两项要件在我国互联网金融领域都不存在。一是政府掌握的信息并不充分。由于我国互联网金融发展的快速性和独特性，政府并不能掌握足够信息。二是政府的干预策略较为有限，干预成本较大。同时，技术的发展会导致已监管行业与未监管行业之间的模糊，从而必然形成监管的真空（Link，2002）。 所以，政府角色的未来发展中，应避免监管过度。

（2）放任模式倾向。在放任模式中，政府对市场的干预很少，主要依靠市场规律规范市场主体的行为，淘汰存在问题的市场主体，达到行业健康发展的状态。在我国政府对互联网金融市场进行干涉和管束之后，如若政府退出市场监管，从放任模式的运行要件上看，监管策略的撤回并不可行。

该模式的运行要件包括：第一，市场信号准确、市场纪律严明，市场主体非理性的行为会被有效限制。第二，市场竞争会淘汰非理性的市场主体。然而这两项要件在互联网金融行业都不存在。第一，市场主体非理性的行为难以被限制。在该行业中，何谓理性本身就难以界定。比如，在正常情况下，消费者对资金的赎回是理性的，但在发生大规模赎回时，这一集体行为或许被认为是非理性的（禹钟华、祁洞之，2013）。第二，非理性的市场主体难以在市场竞争中淘汰。由于金融消费者已经形成对“刚性兑付”的依赖，消费者会购买风险过高、风险不清楚的产品，互联网金融企业也会推出问题产品（谢平、邹传伟、刘海二，2014）。这使得“消费者在信息对称的情境中，会拒绝风险过高和风险不清的问题金融产品”的假定无法实现，市场很难自动淘汰非理性的市场主体。所以，放任模式对于互联网金融监管并不可取。

2.促成权衡模式成熟期的建议

第一，制定符合市场发展特点的法律规范。法律法规应该确保市场发展的自由空间，鼓励市场发挥自行调节能力，避免政府过多干涉市场发展，避免政府通过监管扰乱市场的正常发展。比如，开放性、快捷性是当前互联网金融市场的特点，也是其相对于传统金融市场的优势。在监管法规的制定中，就应该在尊重开放性与快捷性的前提下，保证安全性。法律法规不宜设立过高的市场准入标准，限制互联网金融企业和消费者进入该市场，而破坏其开放性；也不宜规定过于繁琐的交易程序，而破坏其快捷性。保证交易安全，是市场规制的目标；而尊重市场是市场规制的前提。

第二，鼓励自主性的行业自律。高效的行业自律组织应该是自主性的，即行业主体间自发形成、以制定自律规则、督促遵守自律规则为目的；而非政府主导性的，即按照政府指示去做、自律效果较为含糊的。政府与市场之间的协同关系，需要自主性的行业自律。应确保中国互联网金融协会的自主性，吸纳更多的市场主体，以改变目前协会的437名会员中，P2P平台不足40家的状况；制定实质性的自律规则，定期发布优质和劣质企业信息，以树立行业标杆，鼓励企业优质化发展。

1.UK FSA. The Turner Review：A Regulatory Response to the Global Banking Crisis ［EB / OL］. http： / / www.fsa.gov.uk / pubs / other / turner_review.pdf March 2009.

2.Hay，J.R. and A. Shleifer. Private enforcement of public laws：a theory of legal reform. American Economic Review Papers and Proceedings，Vol.88，No.12，1998.

3.Kahn，Alfred E. The Economics of Regulation：Principles and Institutions，New York：John Wiley & Sons，1970.

4.Frye，T. and A. Shleifer. The Invisible Hand and the Grabbing Hand. The American Economic Review，Vol. 87，No. 2，1997.

5.La Porta，R.，Lopez -de -Si lanes，F. Investor protection and corporate governance. Journal of Financial Economics，Vol. 58，No.1-2，2000.

6.Dewatripont，M. and J. Tirole，Macroeconomic Shocks and Banking Regulation. Journal of Money，Credit and Banking，Vol. 44，No.s2，2012.

7.赫尔曼·哈肯著：《协同学：大自然构成的奥秘》，上海译文出版社2001年版。

8.Gray，Horace. The Passing of the Public Utility Concept. Journal of Land & Public Utility Economics，Vol.16，No.1，1940.

9.范学俊：《政府在金融市场中的作用——基于福利经济学的理论分析框架》，《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2008年第4期。

10.Stigler，G. The theory of economic regulation. Bell Journal of Economics and Management Science，Vol.2，No.1，1971.

11.Trebing，Harry M. Structural Change and the Future of Regulation. Land Economics，Vol. 71，No.4，1995.

12.Link，Albert N. The Economics of Technological Change. New York：Taylor & Francis Group，2002.

13.禹钟华、祁洞之：《对全球金融监管的逻辑分析与历史分析》，《国际金融研究》2013年第3期。

14.谢平、邹传伟、刘海二：《互联网金融监管的必要性与核心原则》，《国际金融研究》2014年第8期。

［责任编辑：张震］

F832.0

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1009-2382（2016）08-0039-05

※本文系四川省哲学社会科学重点研究基地——中国金融法研究中心年度规划项目 “金融监管模式及相关法律制度研究”（项目编号：15CFL05）、西华大学社科重点基金项目（项目编号：1410732）的中间成果。

王黎黎，西华大学人文学院讲师、博士（成都610039）。