从“去农”向“融农”：包容性城镇化的实践探析与路径选择<br/>——以京津冀区域A镇的城镇化为例

从“去农”向“融农”：包容性城镇化的实践探析与路径选择
——以京津冀区域A镇的城镇化为例

2016-02-28李博左停

现代经济探讨 2016年8期

李博左停

从“去农”向“融农”：包容性城镇化的实践探析与路径选择
——以京津冀区域A镇的城镇化为例

李博左停

内容提要：“以人为本”是新型城镇化的重要原则。从农业与农村发展的实践来看，实现这一原则需要从“去农”化的城镇化向“融农”型城镇化成功过渡。从目前城镇化遵从的路径来看，很多地区由于对城镇化理解的偏差将农村与城市对立起来，致使农民被排斥在城镇化之外，城镇化走向了消灭农村、抛弃农民、放弃农业的“去农”化城镇化道路，不但没有实现城乡统筹与协调发展，反而造成了城镇化质量与功能的式微。该文通过对京津冀区域A镇城镇化建设实践分析，提出在以人为本的基础上，将农民、农业与农村融入到城镇化的发展过程中来，从而积极探索具有包容性的城镇化路径。

农民包容性新型城镇化以人为本

京津冀一体化发展战略的提出为当下北京、天津、河北三省市的发展作出了全面性的规划，而作为京津冀协同发展中的重要组成部分，新型城镇化与城乡统筹将成为助推京津冀协同发展的重要措施。在此过程中如何发挥好农业、农村、农民在城乡统筹和城镇化过程中所承担的功能已经成为目前需要认真思考的重要问题。基于此，本研究根据2014年9月至2015年9月笔者所在团队对所属京津冀区域A镇①遵照学术规范，文中的地名均做了学术化处理。的实地调研，对该镇所实施的新型城镇化发展路径进行了分析，并且对所推行的包容性城镇化实践逻辑进行了介绍，以期能够管中窥豹，为其它地区的城镇化提供借鉴。

一、包容性城镇化的理论来源与发展内涵

从当前中国城镇化的进程来看，城镇化每一阶段的推进必然牵涉到乡村，引发农村、农业和农民的许多方面的实际反应（杨敏，2013）。新型城镇化建设为农业、农村、农民既带来了机遇又带来了挑战。但是随着城镇化的推进，部分地区出现了将城镇和农业、农民、农村对立起来的偏差，造成了城镇化的畸形发展。以人为本的包容性城镇化，重点解决过去城镇化过程中简单的减少农民、放弃农业和消灭农村的做法，目的是协调好“三农”与城镇化之间的关系，将“三农”有效地嵌入到城镇化发展的实践过程中来，从而实现由“去农”向“融农”的成功转型。

1.包容性城镇化的理论来源

“包容性”一词最初出自亚洲开发银行于2007年提出的“包容性增长”。目前“包容性”已经拓展到了发展领域。包容性发展强调发展主体的人人有责、发展内容的全面协调，发展过程的机会均等，发展成果的利益共享，是一种更加全面、更趋公平、更具人文关怀的发展理论（高传胜，2012）。如现在已将包容性发展的基本思想引入到城市规划中，进一步明确了包容性的战略优势，但是相关研究并没有把包容性发展理念引入新型城镇化道路中（张明斗、王雅莉，2012）。城镇化的发展使农民客观上实现了向市民的过渡。但是通过对京津冀区域城镇化的实地调研，笔者发现绝大多数地方的城镇化依然以国家为主导，完全按照农村“被城市化”的模式。这种“农村被城市化”现象实质上暗含着中国城镇化道路探索的误区，实质上是行政强制推进市场力量对农村和农民的根本性消解，从长远来看，既损害了农民的生存和发展机会，也不利于城市的可持续发展（郎波，2014）。传统城镇化虽然使农民在人居环境与职业选择上实现了质的变化，但是农民的生活观念、就业选择、社会保障、消费理念、思想觉悟等方面和城市市民相比差距仍然较大。单从这一方面来看农民仍被排斥在城镇化之外，同时农村与城市仍然处于相互对峙的状态。传统城镇化的推进成果不仅使农村没有实现跨越式发展，而且部分地区由于激进的城镇化模式导致村将不村、城将不城的现象大量存在。这一方面是由于地方城镇化过程中对国家政策理解与执行的偏差，另一方面也与农民长期以来形成的乡土文化中心主义以及自身较低的综合素质无法适应城市较高的生产标准有关。所以新型城镇化归根到底是农民的城镇化，不但要实现农民从身份上的城镇化，更要实现农民意识形态的城镇化。

2.包容性城镇化的内涵与发展模式

包容性城镇化是对包容性发展在理论层面的应用与抽象。具体是指在以人为本的基础上，将农民与农村融入到城镇化的发展过程中来，使农民享有和市民同样的发展机会，使农村和城市拥有公平的发展空间，实现城镇化依靠农民，农民助推城镇化，城市包容农村，农村依托城市，城乡统筹协调，以期促使城镇化发展质量的提高。包容性城镇化不仅让农民享有一定的福利与财产权，更让农民成为城镇化的助推者与主力军，将农民真正融入到新型城镇化的建设中来，使农民既成为城镇化的受益者又成为城镇化的建设者，这就是包容性城镇化的内涵所在。

在发展模式上，包容性城镇化是将农业、农村、农民所具有的资源禀赋转化为城镇化所需的动力与支撑，目的是实现发展依靠农业、农村与农民。针对农村来说，在充分挖掘农村土地资源、生物资源、生态资源、旅游资源、文化资源的基础上，将资源优势升级为驱动城镇化的有效因素。针对农业来说，以现代农业来提高农业的附加值，通过发展休闲农业、博览农业、创意农业等实现一二三产业的有效融合，推动农业的转型升级，使之成为城镇化发展的依赖主体，使农业有效推进城镇化。针对农民，充分挖掘农民的劳动力优势与乡土知识，通过新型职业农民的培育转变农民观念，提升农民综合素质，为农民提供更多的就业岗位，实现农民生计方式的多样化，从而达到发展依靠农民，提升农民参与城镇化的能力。

二、A镇包容性城镇化的实践路径

A镇位于京津冀区域的河北与北京交界处，全镇辖14个行政村，5个社区，常住人口5.2万人，作为京津冀协同发展中的重要区域，A镇交通便利。近年来镇内以观光休闲为特色的现代都市农业成为该镇新型城镇化过程中有力的资源优势，有效带动了当地农民致富和就业。在城镇化过程中，A镇所在的区政府通过科学论证与实地调研在全区推行了包容性城镇化模式，使农民从被动地适应转变为积极主动地参与，变资源制约因素为促进因素，其主要途径分为以下几个方面：

1.“农民综合素质提升工程”的带动

将农民包容到城镇化建设中来，有效改变城镇化过程中农民的被动局面，其首要任务就是提升农民综合素质。为了使农民在城镇化过程中发挥更大的作用和提高农民参与城镇化的积极性，从2011年开始，A镇在全镇启动了“农民综合素质提升工程”。农民综合素质是从劳动者素质的角度来谈的，指在农村从事农业生产的劳动者的基本性质和基本素养，包括身体素质、教育素质、科技素质、经营管理素质和现代意识等（辛贤、毛雪峰、罗万纯，2005）。到目前为止，A镇已累计培训2万农民。“农民综合素质提升工程”通过政府有效干预的方式对19个村社的农民分期、分片培训，培训的主要内容包括农民的种养殖技术、文化知识、科技素养、自我管理以及就业技能等。其目的是在城镇化过程中提升农民的社会融入与适应城镇化的能力，从而将农民真正包容到城镇化中来，让农民成为城镇化建设的主力军与新生力量，而不是将农民排除在城镇化之外。农民由于在知识技能以及文化水平方面的欠缺，所以面对城镇化，很多农民都没有发挥应有的作用。如何使农民真正融入到新型城镇化建设过程中来已成为目前城镇化所关注的焦点。

案例一：吴某是A镇王村的一位西瓜种植大户，这几年，王村的西瓜种植已成规模，几乎每个农户都有2-3亩的西瓜，但是长期困扰王村瓜农的最大问题是技术跟不上，所以王村的西瓜和其它地方的西瓜相比色泽、口感都欠佳，不少农民由于西瓜卖不出去而赔钱。从2013年开始借助A镇在全镇推行的“农民综合素质提升”工程，镇政府从科研院所和农技推广机构请来了农业技术专家为当地瓜农定期举办西瓜种植技术培训，借助此工程还对王村村民进行了网络技术培训，为王村西瓜种植合作社搭建了互联网销售平台，实施技术培训之后，王村的瓜农在西瓜种植技术以及销售方面得到了极大地改观。目前王村已被A镇确定为休闲农业与观光农业重点示范基地，开心农场以及采摘农业的发展不但使农民的收入比以前提高了许多，而且带动了很多农民的就业。

针对农民综合素质提升的培训对于农民认识新型城镇化以及参与城镇化打下了良好的基础。农民对于新型城镇化的助推作用来源于农民的生存理性和计算理性，中国传统农民的勤俭、节约、互惠等特质，嵌入到制度变迁的进程中，构成了新型城镇化的巨大动力（杨发祥、茹婧，2014）。在城镇化过程中农民是一大重要的人力资源，但是由于农民自身技能与文化知识的缺陷，常常被排斥在城镇化的建设过程之外，农民的潜力没有被充分发挥，A镇所实施的农民培训将逐渐扭转这种局面，使农民参与到城镇化的建设中来。通过培训工程，农民的就业观、创业观、消费理财理念、生活安全观念、邻里关系、心理健康以及对家乡的了解程度都有了较大地改观。

2.农业资源的有效开发与利用

农村虽然在基础设施、人居环境、交通条件等方面不如城市，但是拥有较多的土地资源与人力资源。农村虽然整体生活水平低于城市，但农民在农村具有多种机会，多种与自然经济相关联的获得收入的机会，农村土地，宅地基潜在的升级机会等（李强，2013）。如果能将这些资源与机会转化为有效的资源禀赋，那么将成为城镇化过程中尤为宝贵的优势。近年来，A镇按照“政府引导、市场运作、企业参与、农民受益”的原则，积极引进高端农业建设项目，建设月季等特色农业园区，提升现有农业科技园区水平，推进现代农业园区扩容、提质、增效，着力建设一批基础设施过硬、科技含量较高、运行机制灵活、带动辐射效应明显的农业现代化园区。①参见《关于推动大兴区农村改革试验区建设支持都市型现代农业发展的实施意见（试行）》（2014年7月29日）A镇形成了以蔬菜、西甜瓜、果品、花卉为主导的种植业和以生猪、奶牛、肉禽类为主导的养殖业，成为北京市民的大粮仓。依靠丰富的农业资源，区内都市休闲农业发展势头良好，建成了以精品梨、西甜瓜、葡萄等果蔬为主的采摘观光生态园和诸如西瓜小镇之类的休闲养生场所，吸引了周边大量市民前来体验。除此之外，凭借便利的交通条件和良好的农业生态资源，农家乐也开始在A镇蓬勃兴起，在该地区流行起了吃农家饭、体验农家生活的乡村旅游，最为关键的是带动了农民就业，农民依托当地丰富的农业资源有效实现了就地城镇化。

案例二：李村是A镇有名的果品专业村，从明朝开始种梨以来已经有400多年的历史，近年来凭借良好的交通与区位条件，李村发展起了民俗旅游接待，李村的村主任朱某说“民俗旅游刚发展起来的时候并不是非常景气，很多村民投资了不少资金，但是由于服务理念与服务质量的提升不起来，效益并不好。”A镇镇政府知道此事后，积极分析李村在发展民俗旅游方面所存在的服务质量与服务理念方面的问题，组织本村村民到其它地方学习，并且聘请其它民俗旅游发展好的地方人员到李村来进行现场指导。在经过不断的学习与摸索之后，李村结合本村悠久的种梨历史，首创利用梨花、野菜、柳芽、西瓜、花生等李村特色食材制作“梨花菜”、“梨花茶”，金秋的时候还会有“全梨宴”，受到了广大游客的喜欢，吸引了很多回头客，已经成为当地促进农民收入的一大亮点。

在城镇化过程中农村具有丰富的农业资源、旅游资源以及乡村文化资源，如果得以适当与科学开发，将会为农村的发展、农民的收入带来最大的实惠。近年来，A镇镇政府科学规划，以新型城镇化为契机，大力借助当地优势农业资源，加大宣传力度，已在当地发展起了以休闲观光为核心的现代都市农业，实现了城镇化过程中农业的转型升级，在城镇化过程中，A镇对于当地自身优势资源的挖掘以及农民职业的逐步转换，已经为实现包容性的城镇化发展路径奠定了良好的基础，成为全面实现城镇化转型升级的战略选择。

3.发展过程的公平性与发展成果的共享性

人的城镇化的本质应当是生活方式的城镇化，要让城里人与乡下人共享同等的权利与福利，虽然居住在乡村，但在交通、水电气、污水和垃圾的集中处理等基础设施方面和学校、医疗、社会保障等公共服务方面能够享受与城市一样的生活水准（石忆邵，2014）。就当前的新型城镇化而言，最终是要实现城市与农村，市民与农民在新型城镇化过程中拥有同样的发展机会，享受同等的发展成果。这是一项长期而艰巨的目标，需要国家的政策支持并根据当地的实际情况来执行。A镇所在的区政府主要是对农民的就业、医疗卫生、子女上学、社会保障等方面给予优惠。在新型城镇化过程中，农民是否能够真正的融入到城市中，其中最主要的就体现在以上几个方面。针对于此，除区内所推行的“农民综合素质提升”工程外，区上劳动保障部门结合当地实际情况，给予了农民免费的就业技能培训，全面提高农民的就业能力。

案例三：39岁的王某是一位残疾人员，由于小时候患过小儿麻痹症，所以行动不便，土地流转之后全家只靠丈夫一人当保安的收入为生。为了能够获得一份收入，王某也曾多次找过工作，但是用人单位都因王某的残疾而将她拒之门外。针对此种情况，从2013年开始，区内专门对全区的残疾人员进行了职业培训，并且由区政府出面和当地的多家民营企业进行协商，对吸纳农村剩余劳动力和残疾人的企业在政府补贴以及税收等方面给予优惠，该政策实施之后，王某应聘到了一家消防产品公司，每个月能够获得2500多元的工资，王某说政府的做法使她“看到了生活的希望，实现了在家门口就业，既能工作，又可以照顾到家庭，所以政府还是没有忘掉我们这些弱势群体”。

在包容性发展来看，坚持以人为本，决不能以少数人为本，而是要以绝大多数人为本，使绝大多数社会成员在又好又快地发展中受益（邱耕田，2011）。城镇化过程中农民的就业保障，尤其是低收入农户的就业保障已经成为城镇化可持续发展的重要因素，也是实现社会发展过程公平性和发展成果共享性所要考虑的重要问题。在城镇化过程中农村劳动力的有效转移将有效提升城镇化发展的质量。

三、结论与建议：探索包容式城镇化的发展路径

显然，A镇城镇化模式只是当前我国新型城镇化建设过程中的一个案例。包容性城镇化的探索是一个循序渐进的过程。从目前的发展态势来看，政府以及当地农民已经意识到了包容性城镇化发展模式的重要性，依据在A镇的调研，大部分农民认为城镇化需要农村与农民的力量。为了更好地实现包容性新型城镇化的发展，笔者认为可以从以下几个方面推进：

1.提升农民综合素质，培育新型职业农民，让农民既成为城镇化的受益者，又成为城镇化的推动者

农民综合素质及其观念的提升将是包容性城镇化建设的第一步。以人为本的城镇化重点是提升人的综合素质，发挥人在城镇化过程中的主观能动性。通过培训等形式使农民的文化、职业技能、道德、身体与心理素质将得到较大的提高。注重对农民在家庭理财、设施农业种植、就业等方面进行指导。城镇化过程如果不以农民为本，就违背了城镇化的宗旨，就会失去城镇化发展的基本动力（余戎、罗清萍，2005）。

当前我国农业发展中农户兼业化、村庄空心化、人口老龄化等问题日益凸显，大力培育新型职业农民已成为基于将来“谁来种地”的战略考虑（叶俊涛、米松华，2014）。在新型城镇化建设过程中，各个地区应积极吸纳优质资源，深化农业教育改革，在提高农民素质的基础上，积极探索职业农民教育培训。政府可以带头，与相关高校与科研机构建立长期联系，分期、分批对农民的种养殖进行指导，鼓励涉农企业与科研机构在农村建立各种实验站点，推广相关的先进农业技术，在农村形成一批懂技术、会管理的新型职业农民。在农业政策制定方面要兼顾新型职业农民，支持家庭农场，农民专业合作社等下乡资本的长期发展，加大金融支农力度，探索成立新型职业农民发展基金，建立国家财政资助的农业专项贷款体系，为农民提供良好的财政扶持。要充分依托区位优势，积极引导农民发展绿色农业，有机农业。农民理性的优质因素与现代工商业社会的优质因素有机结合，释放出传统农业社会和现代工商业社会未有的绝大能量，从而产生强大的 “叠加优势”（徐勇，2010）。这将对职业农民的培育奠定一定的基础。新型职业农民的培育，将进一步大大提高农业的科技含量与农民的综合素质，从而使农民成为城镇化的受益者。与此同时，农村懂技术，会管理的新型职业农民不但有利于实现当地农业的转型升级，而且将为新型城镇化的建设提供良好的人力资源支撑，成为推动城镇化过程中的中坚力量。

2.发展现代农业，实现农业助推城镇化、城镇化反哺农业转型升级

传统城镇化与传统农业泾渭分明，但新型城镇化与现代农业唇齿相依（刘洪银，2014）。在新型城镇化发展过程中，农业的目的不仅仅是生产出粮食、蔬菜、水果等来满足人们基本物质需求，还承担着满足人们的精神需求的重任，如休闲观光、乡村旅游与体验农业。只有实现了农业现代化，才能把更多的农民从土地上解放出来，从而真正走向城镇化（吴肇光，2014）。各个地区要充分挖掘本地的农业优势，利用当地的农业资源，提高农产品的附加值。在发展现代农业中要不断引进和开发农业新技术、新品种，推广先进的农业科技成果，在无土栽培、节水灌溉、品种改良、配方施肥、间作套种、设施农业、生态农业、无公害农业等方面有所突破。要发展农业和生物技术高科技园，展示农业生态系统、循环经济和农业科学技术。以当地的农业特色为基础，重视农产品的品牌建设，以区域农业为单位进行品牌创意与包装，提升区域农业的整体形象。除此之外，在部分具备良好条件的地方可以发展“公园式农业”，在农业的生产中加入公园元素，使农业不仅提供一定的农产品供给而且成为人们观光、休闲与体验的重要载体。游客可以通过“公园式农业”，了解农业种植技术，体验农家生活，感受乡土文化知识。从而依托现代农业来吸引外来资源来助推城镇化，在城镇化过程中又实现农业的转型，使农业发展与城镇化同步推进，相互促进，形成良性循环。

3.提高城市对农业与农民的包容能力

人的城镇化不一定就是农民的“进城”，不能仅仅将农民“进城”甚至到大城市看做城镇化。如果没有生产方式、生活方式的转变，即使“进城”也不叫城镇化（胡保荣、李强，2014）。新型城镇化过程中农民生产方式与生活方式的转变离不开政府的大力支持，在国家政策的引导下，城市要想方设法将农村与农民包容到城镇化发展过程中来。尤其是在教育、医疗、就业、住房、社会保障等方面，城市应该给予农村与农民各方面的政策优惠，真正使农村与农民享受到城镇化带来的利益。

在教育方面，实行城市重点学校教师和农村普通学校教师分期互换，加大城市优质教育资源向农村流动，从而实现教育资源的优势互补，促进城乡教育公平。医疗卫生方面，在国家配套政策协助下，政府要加强对于村镇卫生医疗机构的支持力度，尤其是要提高基层医疗机构从业人员的技能，在每年事业单位人员录用时，加大对于大中专基层医疗从业人员的招聘数量，提高待遇水平。在就业方面，城市要积极吸纳农村外出务工人员就业，加强农民工职业技能培训，提高就业创业能力和职业素质。鼓励高等学校、各类职业院校和培训机构积极开展农民职业教育和技能培训。加大农民工创业政策扶持力度，健全农民工劳动权益保护机制，真正实现城市对于农民工的包容。在社会保障方面，在部分地区要试点将农村地区统一纳入城市社会保障体系，与市民享受同等的社会保障待遇，共享城市发展成果。大力推进农民工待遇平等化，清除和破解各种针对农民工进城就业的不合理性规定和歧视性规定，给予农民工在医疗卫生、子女上学、社会保障等方面和城镇居民同等待遇。在住房方面，采取廉租住房、公共租赁住房、租赁补贴等多种方式改善农民工居住条件。完善商品房配建保障性住房政策，鼓励社会资本参与建设。从各个方面提高城市对农村与农民的包容能力。

总之，鉴于各地自然地理条件，农业农村发展情况以及经济水平的差异，新型城镇化的建设不可能存在固定的模式，A镇包容性新型城镇化建设的路径为当前所推行的城镇化提供了另外一种视角，那就是将农业、农村、农民充分包容到城镇化的发展过程中来，实现“三农”助推城镇化，城镇化依靠“三农”，全面促进城镇化发展质量的提升。

1.新华网：《让新型城镇化路子走好走顺》http：//www.qh. xinhuanet.com/2013-09/08/c_117274595.htm.

2.庄荣盛：《以人为核心的新型城镇化能走多远》，《社会科学》2014年第3期。

3.任远：《人的城镇化：新型城镇化的本质研究》，《复旦学报（社会科学版）》2014年第4期。

4.徐选国、杨君：《人本视角下的新型城镇化假设：本质、特征及其可能路径》，《南京农业大学学报（社会科学版）》2014年第2期。

5.杨敏：《新型城镇化过程中“新三农”发展格局的构建》，《学术论坛》2013年第9期。

6.高传胜：《论包容性发展的理论内核》，《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学版）》2012年第1期。

7.张明斗、王雅莉：《中国新型城市化道路的包容性发展研究》，《城市发展研究》2012年第10期。

8.郎波：《“链合”视角下的新型城镇化道路与农村社区转型》，《农业经济问题》2014年第5期。

9.辛贤、毛雪峰、罗万纯：《中国农民素质评价及区域差异》，《中国农村经济》2005年第9期。

10.杨发祥、茹婧：《新型城镇化的动力机制及其协同策略》，《山东社会科学》2014年第1期。

11.李强：《论农民和农民工的主动市民化与被动市民化》，《河北学刊》2013年第4期。

12.刘淑清：《关于农民财产性收入问题的思考》，《经济问题》2014年第7期。