金融中介机构法律监管机制研究

2016-02-28仇晓光

学术论坛 2016年4期

仇晓光，杨　硕

金融中介机构法律监管机制研究

仇晓光，杨硕

［摘要］民间金融机构的成长是市场成熟之必然结果，加强“看门人”群体管制则是实现金融行业健康发展的基础。政府监管与行业监管并进是解决当下监管困境中法律规则粗泛、中介行业恶性竞争、雇用机制设计空缺、行业及从业人员道德伦理滑坡等问题的关键。完善“看门人”制度应从建立健康高效的金融市场角度出发，以服务社会的责任理念为指引，以严格的治理规则设计为方向，以渐进式改革模式作为完善金融中介机构法律监管机制的实现路径。

［关键词］中介机构；功能；比较；监管

恪尽职守的“看门人”群体（如审计师等）在金融市场中扮演着极其重要的角色，金融活动的资金来源监管、准入门槛限制、金融业务范围、区域发展限制等问题均须金融审计师、会计师、理财师等中介人员的审核。可见，金融市场中各类中介人员的执业规范与监管机制完备，对稳定金融市场、提高金融市场的透明度和运行效率而言极为重要［1］。笔者认为，从法律监管、道德约束、业务规范等方面对“看门人”行业进行规制，是解决“看门人”机制规范的重点。

一、金融中介机构的发展与价值

金融市场的发展离不开中介组织，金融市场的健康发展愈加地依赖于一个合理竞争、公开透明的中介组织，这为“看门人”群体提供了长期依赖生存的土壤①金融市场中介组织，存在于政府、市场和企业之间，主要承担政府和企业都不适宜直接参与的事情，这在某种层面上弥补着市场、政府的机制缺陷和人类的道德风险，协调着三者之间的利益和谐分配。。在市场中，审计事务所、律师事务所、公证处、质量检验认证机构等提供法律性质服务的组织，以及资产评估中心等能够为交易双方提供其他公正信息的服务机构均被称为中介组织，即“看门人”。作为金融市场主体之一的“看门人”，在行业自身发展的同时，也培养了一批精通金融、会计、法律知识的高端人才，他们通过提供各类专业服务，制定各类规则及审计金融机构的各项指标引导金融机构或企业在市场中稳步发展。同时，他们也将这种市场动态和企业境况传递给投资者，为政府和投资者提供了判断企业状况的必备信息②市场中介组织是超然于政府与企业之间，以独立性、客观性、技术性为特征的社会组织，因而它具有为社会和企业提供公正鉴定的独特功能。。可见，“看门人”群体的存在与发展，在保护投资者利益、维系金融秩序稳定、推动金融机构健康发展的过程中，也渐进地推动着一国金融市场政策和立法的变革。

（一）金融中介行业的产生与发展

在现代金融市场中，金融产品的设计和销售极为复杂，这直接导致了市场中的社会分工趋于细致，市场化的程度更高［2］。在这种境况下，各监管部门、金融行业、公司之间的关系不仅体现为相互依存，更表现为相互竞争和排斥的紧张关系，金融中介组织的存在，正是协调平衡各方利益的最佳“工具”。在实现社会闲置资本的市场配置与国家调控方面，出于满足政府功能的延伸、市场机构的盈利需求、金融消费者的消费与获利要求，金融中介机构应需而生。

在金融中介机构概念认定方面，近年来有学者认为，最简洁的定义是：专门从事将资金在需求者与供给者之间进行融通的媒介实体就是金融中介机构［3］。而根据金融中介机构从事的主要业务性质和在金融活动中所起的具体作用不同，可将其分为融资类金融中介机构、投资类金融中介机构、保障类金融中介机构和信息咨询类金融中介机构。金融中介机构随着资本市场的发展不断演进，同时伴随着金融行业的进一步细化、金融产品的超前设计以及金融消费群体的不断扩大，由较早单一地提供金融服务为主要内容，逐渐延伸到金融产品的设计和销售领域，形成了金融产品创新和销售一体化的金融中介机构。这在很大程度上直接联结了金融机构和金融消费者，影响着两类金融主体权益的稳定。在这种发展模式下，金融中介机构的业务种类和产品开发不断创新，其组织样态也在不断翻新。在金融市场更加开放的发展模式中，必将出现更多自发形成的新型金融机构［4］。

（二）金融中介机构的存在价值

金融市场中“看门人”发挥着各自独有的作用，但其核心价值在于市场增信。许多金融机构为实现利润最大化，常常在缺失法律监管情况下向金融消费者销售不真实的“资信”信息。金融消费者面对高端专业的创新型金融产品和各类金融报表时往往束手无策，只能将自己的消费决定委托给具有专业知识的金融中介。因此，政府和市场共同将这种增信作用寄望于金融中介机构，政府通过赋予中介机构以合法地位，规范其服务范围和收费标准以及可能承担的相关责任，帮助其树立市场权威地位。而市场与金融中介之间逐渐形成了一种互动的发展模式，市场以中介机构来彰显自己的金融信誉，中介机构则凭借市场来提升自己的品牌价值和获益能力。从功能设计上看，金融中介机构的作用在于通过专业服务以审核金融机构的资信，其向金融消费者提供有效信息的同时，通过联结政府、金融市场和消费者的权益与监管，间接地发挥着提升金融机构资信可信度的增信功能。同时，金融中介机构在提供增信服务之外，还维系着金融市场中的金融道德底线。金融市场的健康成长，不仅依赖于一国金融法律体系的完备程度和金融监管效率的高低，更依赖于一国金融从业人员和金融机构的金融伦理道德水平，依赖于金融市场参与人的道德自律。Mark S. Schwartz认为：“不管是制度动因还是道德动因，都必须转化为经济动因才能促使企业承担社会责任，利益才是企业承担社会责任的最终驱动力。”［5］金融中介机构作为企业，承担社会责任所彰显的道德形象能够作为无形资产，而金融中介机构则通过自身的增信作用，从多维层面维系着市场中的金融道德底线。当然，在这一金融专业服务过程中，衍生出多项有益的功能，例如，律师事务所所、会计师事务所、评估机构、咨讯信息服务机构等金融市场中介服务机构不仅可以为金融行业的健康发展提供强大支持，而且有利于扩大就业和促进再就业、保持社会稳定。此外，金融中介机构在消除金融机构虚假信息以提升其公司治理水平、披露真实信息以引导金融机构之间良性竞争、汇总市场整体数据以为政府提供政策制定依据、解析金融产品信息以供消费者选择等方面也发挥着重要作用［6］。

二、金融中介机构的定位及功能：政府监管和行业监管比较

金融中介机构同国家金融监管部门存在着作用对象重叠、功能趋同、目标一致、手段相似的发展态势。国家对金融中介机构的监管，一方面体现为以证监会、保监会、银监会等权力属性的部门监管为主，同时辅之以市场中各类行业协会的自律监管。金融中介机构在国家授权或许可的范围内开展业务活动，间接地承担着国家对金融市场监督的责任。中介机构在开展业务的过程中，受到来自国家层面的约束，直接体现了国家借由中介机构实现对金融机构进行监管的意味［7］。中介机构变相地分担了国家在金融机构业务开展方面的治理和监管职能，在此层面上，中介机构与国家监管部门之间存在着功能上的趋同。

（一）社会责任承担的共向性

《中华人民共和国银行业监督管理办法》第十五条：“国务院银行业监督管理机构依照法律、行政法规制定并发布对银行业金融机构及其业务活动监督管理的规章、规则。”之规定体现了强化责任意识、健全责任体系、完善责任机制、加强责任沟通、深化风控管理的要求，银行业金融机构履责能力进一步提升，展现了良好社会形象［8］。国家监管部门对金融机构的监管，既是其履行工作职能的表现，又是其对社会责任的承担。自美国次贷危机开始，全球蔓延的金融危机不仅席卷了部分重要金融市场，也间接影响着多个国家的社会基础和政治格局［9］。金融市场的稳定与发展不仅关乎一国金融体系的安全，更关乎一国社会和政治的安定。为此，监管部门在履行常规监管职能的同时，更肩负着一种维护金融市场安全、社会和谐、政治稳定的重任。同样，对于金融市场中介机构而言亦是如此。金融中介机构处于政府、市场、消费者之间，直接影响金融资源的配置与安全，金融产品设计的优劣、质量的高低、风险系数的大小都与中介机构相联系。金融中介机构对于其所服务金融机构的产品分析、企业的评价及发展的预估都隐含着一种责任，这将促使公众更多地关注金融中介机构的社会责任承担问题。事实上，金融中介机构承担社会责任，源自其自身具有担负社会责任的能力。金融中介机构服务的大型金融机构产品进入市场后影响范围极广，这必然招致多方利益主体高度关注金融机构的服务质量。无形或有形的压力迫使金融中介机构担负起应有的社会责任［10］。并且，金融中介机构有能力通过自身的勤勉尽责、审慎服务、恪尽职守等行业伦理来提供专业化、高质量的中介服务，为国家、市场和消费者提供可资参考的真实信息，这种天然的能力优势为其履行社会责任提供了充分基础。

（二）服务功能联结的趋同性

1.维系金融市场稳定。国家监管部门与资本市场中的金融中介机构通过不同方式，实现对金融机构的常规性或服务性监管，以维系金融市场稳定。在这一点上，两者体现为功能上的趋同。监管部门在相对宏观的层面上，以政策制定、具体规则设计实现金融市场监管，全方位地维系金融市场的稳定和发展。相比之下，金融中介机构则从微观层面对金融机构进行服务性监管，在获取服务收益的前提下，提供符合国家监管规则的中介服务，间接约束个体金融机构的治理，进而对金融市场的整体稳定和平稳发展起到积极促进作用［11］。金融中介机构在提供专业服务过程中，往往扮演着政府监管部门“触角”的角色。监管部门基于其对金融机构治理介入的宏观指导性和调控的限度性，难以事无巨细地评测金融产品的风险和金融机构的经营动态。因此，监管部门在制定金融政策和法规时，将上述监控要点寄希望于中介机构，金融中介机构则间接地辅助国家监管部门维系着金融市场的稳定。

2.促使金融机构健康发展。政府监管部门和中介机构在推动金融机构健康发展方面呈现出相辅相承的互动关系。金融机构作为一种强公众性的金融企业，伴随着全球性金融行业的革新与发展不断成长，其在组织形式创新的同时扩大自身影响力。在这种境况下，通过监管部门和中介机构所发挥的直接或间接监管功能，能够更加高效地实现政府和市场寄予金融机构稳定高速发展的期望。

3.保障金融消费者权益。全球金融资产总规模十分庞大，金融衍生产品的价值更是难以估量，与之相应的是受金融机构影响日益深远的金融消费者权益保护困境，其权益的妥善保护是金融市场和社会稳定的基础［12］。金融机构自身所具有的公众性和社会性特点决定了其必须要兼顾金融消费者的权益保障。

4.保障中介机构自身的利益。金融中介机构经营过程中提供的专业服务内含着一种价值，即以服务换取报酬。政府监管部门在赋予金融中介合法地位之际，也相应地为其在金融市场中预留了业务开展空间。那么，作为一种提供专业服务的企业，金融中介机构理应接受监管部门的规范和指导。

（三）价值发挥上的相互性

1.相互促进式提升金融市场监管质量。国家监管部门对金融机构和市场的常规性监管效果，与金融中介机构密不可分。金融中介机构所提供的专业服务，间接地向市场和政府监管部门“透露出”金融机构的经营状态和金融市场的总体发展境况。事实上，许多规模较大并且具有一定影响力的中介机构给出的调研或评估数据，已经成为政府出台政策的重要参考依据。从20世纪美国的《金融现代化法案》到英国的《金融服务和市场法》，无不给予金融中介机构以重点规制，其主要目的之一便是希望借助强制性的约束规范来提升金融中介机构的专业服务质量，提升金融市场或金融产品数据分析的准确度。政府监管部门只有在评估金融中介机构的数据后，才能明确有效地设计金融政策法规，这对于提升金融市场监管质量是极为有利的［13］。

2.互动式地提升立法质量。金融市场监管立法的质量提升，部分源自于金融中介机构的“刺激”。金融中介机构处于金融市场的前沿，对于创新型金融产品的结构和风险、金融消费者对产品偏好与承受力、金融机构治理模式的缺陷以及金融市场发展中可能存在的问题最为熟知。并且金融中介机构拥有高水平的法律和金融专业人才，其可以针对当下金融市场、金融机构、金融产品以及金融风险防控方面的问题与解决策略提出更加专业的建议。这些建议也是国家监管部门制定相关政策和法律规范的重要参考依据。

3.逆向地推动金融政策的出台。在一定时期内，法律规范的稳定性不能且不应排斥变动的社会需求，必须及时吸纳和回应市场发展中的规则诉求。金融中介机构在评估金融机构及产品的过程中，会发现既有法律规范中的漏洞和不足，借由专业服务经验和对法律深度理解的前提下提出针对自身的改进意见［14］。这种来自实务界的建设性立法建议实为一种自下而上、从内至外的政策或立法推动，其不仅引发法律规范在“量”方面的变化，且将会是一种“质”的变革。实践证明，金融市场重大立法变革，都往往伴随着金融危机的爆发和金融中介机构的剧烈“反应”。

三、金融中介行业监管机制失灵的原因分析

金融市场中“看门人”机制失灵现象愈演愈烈，审计师等中介人员道德标准滑坡问题频现，这同市场竞争过度、雇用机制漏洞以及法律监管细则缺失等问题紧密相连，亟需对其成因作出分析并在制度完善上予以回应。

（一）法律监管强度欠缺

金融市场中围绕金融活动存在着四类主体：政府监管部门是政策的制定者和法律的设计者，金融机构是开展金融业务和相关金融活动的实施主体，高管人员是金融机构业务实施的具体执行者，而审计师等中介人员是金融活动的服务和监管者。对于后三类主体的法律监管，在具体规范设计上呈现出一种由上向下监管强度递减的立法态势。政策或法律较多地关注金融机构，其次是对金融高管人员的业务与资格监管，最后锁定金融中介人员。造成这种法律监管境况，同我国金融市场的发展阶段与政策倾斜密不可分［15］。政策在支持、鼓励金融业发展的进程中，倾向于放松对金融机构和高管业务的监管，这种空缺造成两类主体在后续业务开展中风险频发。浮于金融机构层面的监管反映出立法者与投资者将关注重点集中在金融机构上，而忽略了市场中本应占据极为重要位置的“看门人”群体。

（二）雇用机制监管漏洞频出

“看门人”机制存在风险的原因在于未能正确面对和解决“谁花钱谁点戏”的雇用机制困境。金融机构付薪雇用审计师、会计师、理财师等中介人员，受雇“员工”必然会倾尽所能为雇主服务。在审计财务或推销产品过程中，中介人员在权衡取舍雇主群体和市场投资者利益时，较难以一颗“公平、合理、正义”之心面对投资者。这种隐形的机制监管空挡，极难通过法律的规则设计一次性彻底解决。改良付费机制、制定更加严格的责任规范应是弥补规范漏洞的有效措施，在中介人员可能承担的责任成本远远大于其因违背义务而获取雇用费用之时，遵守规则、依法行事才更具可能性。

（三）道德标准严重滑坡

“看门人”法律监管的失效，与道德标准的严重滑坡具有相当的联系。“看门人”群体监管机制出现问题，同其自身道德水平参差不齐密切相关。道德是法律原则的基石，法律规范作用的发挥离不开一定的道德基础。缺失底线的道德，不仅诱导人们为逐利而忘却时刻保有的行事准则，更会让人罔顾法律而追求非法利益。尤其在当下潜规则横行的环境中曾经被嗤之以鼻的交易规则与业务方式日渐被“正规化”，已成为常规性的盈利模式和经营手段。为此，强化金融中介人员的道德约束，并辅以法律监管机制的规范，以设立新的道德标准要求是极其必要的。

（四）行业恶性竞争多发

中国金融中介行业内存在着因竞争过度而影响“看门人”服务质量的问题①中国审计市场结构不合理，且存在低价揽业和审计意见购买之类的过度竞争的市场行为，导致了注册会计师事务所经济效率不高，缺乏规模经济效益，这种不合理的市场结构与低价揽业、审计意见购买的过度竞争行为，将损害审计独立性和审计质量，使中国审计市场审计质量难以得到保障。。过度竞争降低了审计师等中介服务人员的业务质量，并形成恶性循环，导致各机构为争夺市场业务提供自己本没有能力履行的中介服务，或向客户提供没有事实依据的服务数据。此外，为获得客户的认可以实现持续雇佣，中介机构在提供服务时有意向“老板”倾斜，将“合法”审计演变为一种换取“订单”的筹码，这种情况源于严重失衡的中介机构市场供需水平。当供给超过需求之时出现买方市场，其结果是卖方市场为满足买方市场的各类要求而想方设法提供未被政策和法律认可的服务，导致“看门人”机制的失灵。

事实上，导致“看门人”机制失灵的四个因素相互联系、密不可分，并呈现出层级递进的关系。“谁花钱谁点戏”的规则迫使中介人员主动维护受雇公司利益，具有成熟审计经验的审计师将专业技巧置于如何破解法律监管之中，无疑加大了道德沦丧的可能性和必然性。同时，面对实时变动的金融产品和业务，相对静止的法律不仅难以做出及时回应，更难以应对中介人员急剧下降的道德水平。在这种境况下，法律规则的漏洞最大程度地被中介人员“发现”并“挖掘”，而其自身的逐利本性也被最大程度地放大。因此，政策法律必须顾全四类诱因，方能发挥其应有的监管作用。

四、健全完善金融中介机构监管的理念指导与规则设计

（一）社会责任承担理念的践行

1.社会责任承担是金融中介机构业务社会性的集中体现。《银行业监督管理办法》第三条第一款：“银行业监督管理的目标是促进银行业的合法、稳健运行，维护公众对银行业的信心。”公众性和社会性是金融中介机构的基本属性，金融中介机构业务的开展不仅实现自身的存活，更决定了金融消费者能否得到有益的金融产品资信，直接影响金融消费者的权益保障［16］。以社会责任承担作为金融中介机构发展的指引性理念将有益于实现金融消费者的权益保护和金融机构的健康发展。

2.社会责任承担是金融中介机构发展的持续动力。社会责任承担使金融中介机构保有更高的内涵价值，并生成一种持久的发展动力。金融中介机构与金融机构同属于金融类企业，企业的价值体现在两方面：无形的价值和有形的价值。前者的价值虽然极难估算，但对企业发展远景至关重要。无形价值包括企业的品牌资产和内源价值，这需要来自市场和社会的肯定，历来金融领域中知名的企业都将社会责任的承担作为其效益评估标准。从国家到市场，从消费者到金融机构，都将其视为金融类企业不可逃避的义务，一种道德上乃至于法律层面的社会责任。消费者对于主动承担社会责任的金融中介机构认可度不断提升，并成为金融中介机构发展的持续动力。

（二）制度规则的反思和改进

1.明确监管规则设计的价值导向。治理规则在引导金融中介机构发展方面起着重要作用。规则的设计应将承担社会责任作为评估治理规则是否科学的标准之一，并以此确保治理规则中社会责任理念和义务的落实。承担社会责任是企业行业伦理规则的最高标准，金融中介作为一种新型金融类企业，树立服务社会和大众的价值理念，能够促使其更好地适应和融入社会，为社会大众所认可和接纳，高度的社会信赖是中介机构获益的不竭源泉。在现实监管规则设计中，应将承担社会责任理念融入金融中介机构的业务开展中，并成为中介机构效益季度或者年终评测的首要标准。具体到金融业务从业人员，应该树立服务大众、服务大局的观念，并将其与工资绩效评测相挂钩，成为奖惩的标准之一。

2.实现监管规则设计的细致化和全面性。在社会责任理念的宏观指导下，规则设计的可操作性是实现金融市场中介机构法律监管的进一步要求。

首先，健全完善相关法律规范，为金融中介准入金融行业提供确定的准入标准，将一些冒名顶替、套利的“跑路者”隔离在行业之外，营造一个健康纯净的金融环境，为金融消费者及整个社会提供高质量的金融服务。

其次，制定具体明确的监管规则以规范金融中介机构行业行为。在业务开展上应以大众的投资与消费心理为导向，加强金融市场调研与考察工作，从便利金融消费者的角度出发，丰富和创新金融产品，满足金融消费者多样的消费需求。同时，在实现金融产品与服务供需调节上，金融中介机构应该加强业务开展的前置工作，将最新的金融信息以通俗和便利的方式传递给消费者，以增强金融中介的可信赖度，避免金融中介借由信息不对称的传统商业经营模式进行短期逐利，以致损害整个金融行业的社会形象。

最后，在作为金融业务开展载体的从业人员规则设计上，一方面要重视从业人员职业道德教育，避免落入“谁花钱谁点戏”的雇用机制怪圈，以致损害社会投资者利益。另一方面，应着重从薪酬、待遇、利益冲突等方面对高管和普通从业人员给予必要的强制性约束和监管，从刚性的规则设计上监督金融中介从业人员行为，以此来提升金融机构内部业务开展的质量和效益。

五、结　语

“看门人”规范机制的设计，已

不再限于对某类法律规则的思考，而应将规范机制的设计理念和具体规则置于一种交叉视野之下。国家金融监管部门同“看门人”之间存在功能上的共性，这可以让“看门人”群体从共同推进改革的角度来审视并推动自身变革。总体来看，解决“看门人”机制既已存在的缺陷和规则问题，应以承担社会责任的理念加以引导，并制定全面性的监管规则，使规范机制不仅覆盖中介机构，而且能够实现调节和规范高管与普通从业人员业务行为的功能。

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［责任编辑：刘烜显］

［基金项目］教育部青年基金项目“中国金融体制改革中民间借贷规范化研究”（12YJC820014）；吉林省社会科学基金项目“大数据时代吉林省互联网金融业风险依法治理研究”（2015A11）

［中图分类号］F832.1