分类推进综合执法全面提升执法效能——江苏省南通市深入推进综合行政执法体制改革的实践与探索

黄卫成



分类推进综合执法全面提升执法效能
——江苏省南通市深入推进综合行政执法体制改革的实践与探索

黄卫成

党的十八届三中、四中、五中全会多次指出，要按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，整合执法主体，合理配置执法力量，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法等问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制。2015 年3月，中央编办印发了《关于开展综合行政执法体制改革试点工作意见的通知》，将江苏省南通市纳入全国综合行政执法体制改革试点城市，为南通全面深化改革提供了千载难逢的契机。

问题突出 改革必行

近年来，各地按照中央要求，积极推进综合行政执法体制改革，在遏制执法队伍无序膨胀、规范执法行为、完善执法规章制度等方面取得了积极成效。同时，一些地方和领域仍然存在执法队伍过多、多头执法、执法扰民等问题，一些领域不执法、乱执法、执法扯皮等问题较为突出，社会反应强烈。主要表现在以下几个方面。

执法职能分散。当前，执法职能过度分散在各个职能部门，存在执法主体多元，执法职能交叉、信息失灵等现象，导致重复执法、执法扯皮。以南通为例，市本级行使执法职能的机关事业单位65家，其中主管局38家，事业单位27家；县级以启东市为例，共涉及机关事业单位55家，其中主管局27家，事业单位28家；区级以崇川为例，共涉及机关事业单位24家，其中主管局16家，事业单位8家。

执法力量薄弱。伴随着商事制度改革的持续深入，市场主体呈现几何倍数增加，执法监管的任务大量增加。总的来看，登记在册的执法人员数量不少，但具体到每支队伍却人数有限，而且部分单位编外人员配备较多，整体素质有待提高。以启东市为例，执法队伍共核定编制748名，实有在编人员622人，聘用的协管员145人，编制最少的执法队伍仅有4名。以崇川区为例，执法队伍共核定编制513名，实有在编人员475人，聘用的协管员151人，编制最少的执法队伍为6名。

基层执法缺位。按照现行法律规定，行政执法权以县一级政府为主体，但随着产业的发展和人口的集聚，基层乡镇政府和开发园区管委会在城镇管理、市场监管、社会治安方面的责任越来越大，却没有全面实施行政执法的主体资格和职权能力。由于作为行政执法重点的基层一线没有取得相应的行政执法权，当前基层行政执法中“看得见、管不着”的问题还比较突出。

规范执法不足。随着法治国家、法治政府、法治社会建设的深入推进，人民群众对行政执法活动提出了更高要求。当前，由于不同执法系统各自为政，缺乏制度化的协调配合机制和责任追究机制，致使一些区域性、跨领域的执法活动推进起来较为困难，直接导致了牟利型执法、选择性执法、执法推诿打架等问题，执法中存在乱作为、不作为、慢作为、软作为、不到位等现象。

面对执法领域存在的突出问题，政府往往借助运动式、突击整治式执法来暂时提升执法成效。近年来，运动式执法的负面影响逐步显现，边际效应逐年递减，一些执法负面事件接连出现，迫切要求政府进一步整合执法资源，健全执法体制，增强监管执法的系统性、准确性和有效性。

先行先试 寻求突破

针对行政执法领域存在的突出矛盾和问题，南通市委、市政府高度重视，在充分调研的基础上，结合市情实际，研究出台了《关于深化行政执法体制改革全面推进综合行政执法的实施意见》，选择市场监管和城市管理领域、环境保护系统、重点区镇先行先试，相应试点跨部门跨行业综合行政执法、部门内部综合行政执法、区域性综合行政执法等三种类型的综合行政执法体制改革。

以市场监管和城市管理为突破，全力推进跨部门跨行业综合行政执法。充分发挥职能叠加、专业互补优势，强化各环节之间的信息共享和衔接流转，构建全方位、全过程的综合执法格局。一方面，深化市场监管领域跨部门综合行政执法。全面整合县（市）区工商、质监、食药监等执法职责，组建县（市）区市场监督管理局，形成一体化监管格局。改革后，县（市）区原工商、质监、食药监三个部门近30个内设机构精简为13个以内，局机关人员由100多人减少至55人以内。市级层面不再保留执法队伍，原有的执法队伍全部充实到市辖区。各县（市）区市场监管局80%以上的力量下沉至基层，全市共设置市场监管派出机构94个，平均每个分局20人左右。同时，整合县级质监、食药监、农业、粮食等各类技术资源，组建县（市）综合性检验检测中心，承担区域内市场监管相关检验检测职责。另一方面，深化城市管理领域跨部门综合执法。在市辖区，按照“跨部门、相关联、可承接”的原则，在开展城市管理相对集中处罚权的基础上，整合区级部门的全部或部分执法职能和执法力量，统一集中下沉到街道，由街道城市综合执法机构组织对外开展执法工作，实现“一个街道一支队伍管执法”。目前，南通市已经在崇川区钟秀街道组建综合执法局，将市场监管、环保、城建、水利、公安、文化等领域的9大类143项执法职能，统一划入街道办事处，以街道办事处为主体集中行使执法权，有效地提升了街道的治理能力和监管水平。

以环境保护领域为示范，探索推进部门内部综合行政执法。一是完善执法体制，理顺职责关系。市、县（市）及通州区环境监察部门主要负责环境保护监督执法管理，组织管理环境监察网络，指导协调跨区域执法、重大案件查处和执法稽查监督等职责。崇川区、港闸区、南通经济技术开发区、通州湾示范区环境监察部门主要负责辖区内除国控源和部分重点企业以外的环保监管执法工作。乡镇（街道）主要对环境保护承担属地管理责任，具体做好联络协调、配合执法和群众教育等工作。二是归并执法职能，调整机构设置。将市、县（市）区环保局机关及其所属事业单位分别行使的固体废物、核与辐射等方面的执法监察职能整合，统一划入市、县（市）区环境监察执法机构。县（市）及通州区组建区域性环保分局，为县（市）及通州区环保局的派出机构，具体负责辖区内环境保护监管执法工作。三是加强执法力量，夯实工作基础。县（市）及通州区按区域设置的28个环保分局，负责辖区内环境保护监管执法工作，每个环保分局配备8～10名监管执法人员。县（市）区现有环境监察执法机构主要承担监督指导、协调跨区域执法和重大案件查处职责，原有执法人员40%下沉到分局，充实基层执法力量，实现网格化、全程化、立体化监管。四是完善监管制度，创新执法方式。建立完善“条块结合、网格划分、责任到人”的环境监管网格化模式；强化部门联动执法监管，推动环保行政执法与司法的有效衔接；探索建立“大数据库”，努力形成“制度+技术”的监管新机制；积极推进“阳光执法”，加强对执法人员的法制与业务培训。

以重点区镇为示范，全面推进乡镇区域性综合行政执法。在全市39个重点区镇推行区镇范围内的综合行政执法：一是下移执法职能。按照“放得下、接得住、运转得好”的要求，采取授权、交办等形式，以城镇管理相对集中行政处罚权为重点，将县（市）政府相关部门适宜在基层行使的执法职能下放到园区和乡镇（街道），着力解决基层行政执法权责不明、监管不力、执法缺位等问题。二是组建综合执法机构。在重点园区和乡镇（街道）组建综合执法局，代表镇政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制措施权、监督检查权，在镇域范围内组织开展综合执法活动，对外统一使用“综合执法”证件，实现队伍专职化、管理规范化、手段现代化。与区域内市场监管、环境保护等执法队伍建立联合执法机制，实现无缝对接，切实解决多头执法、重复执法等问题。三是强化能力建设。根据重点区镇经济社会发展、人口总量及行政执法任务的需要，整合执法力量，合理确定行政执法人员配备总量。紧扣行政执法的特点，制定行政执法和行政许可程序制度、举报投诉制度，完善重大案件讨论、综合执法协作、案件回访评议、执法过错追责等制度，确保执法行为最大限度地在阳光下运行。

破除顽疾 成效初现

南通市推进综合行政执法的改革实践取得了初步成效，集中表现在以下几个方面。

一是改革使执法职能更加集中。推行综合执法改革后，同一领域的执法职责和行政处罚权相对集中行使，以前由多个部门监管执法的事项，现在由一支队伍集中综合执法，原来单个部门执法力度受限、多个部门联合执法协调难的问题迎刃而解，多头执法、职能分散的顽疾有效破除。市场监管领域综合了工商、质监、食药监等3支执法队伍，环境保护领域则将局机关及其所属事业单位分头行使的固体废物、核与辐射等方面的执法监察职能整合，在特定领域内实现了“一支队伍管执法”。

二是改革使执法力量更加强化。市场监管、城市管理、环境保护等领域原有的执法队伍众多、机构编制规模偏小的问题，在改革后得到有效化解。以南通市场监管体制改革为例：改革前南通所辖10个县级工商、质监、食药监共30个局机关，实有工作人员1139人；改革后整合为10个县级市场监管局，机关仅保留工作人员755人，县级机构数量减少20个，而乡镇（街道、园区）基层市场监管分局人员却增加了384人。

三是改革使执法机制更加完善。综合行政执法体制改革后，由单一工作创新向体制机制集成创新转变。以检查一家超市为例，从超市的亮证亮照经营、电梯登记检测到食品质量查验，从电子计量器具校验到超市宣传海报真假，从保健品存放到进销货台账，市场监管局可以一次实施全面立体的检查。简约化的执法体制，一体化的监管格局，使原来由单个部门执法力度受限、多个部门执法协调困难的问题迎刃而解，有效化解了多头管、管不好、管不到位的问题。

四是改革使执法效能更加高效。综合行政执法体制改革后，建立完善了市、县、镇、村四级监管体系，镇村主动协同监管、协助执法的热情被充分激发，熟悉镇村情况的协管员有条件、有能力第一时间发现并上报违法行为信息，大大节约了执法成本，提高了执法效率。市场监管、环境保护、城市管理等部门主动创新监管执法方式，综合运用现代信息技术、信用监管方式和双随机抽查机制，将违法行为控制在萌芽状态，违法案件数量明显下降，群众投诉举报得到较好解决，执法扰民现象基本消失，实现了执法效能和社会效益的“双提升”。

（作者系江苏省南通市编办主任）

责任编辑 罗文