我国综合行政执法改革面向的几点思考

2016-02-28谭波

行政科学论坛 2016年4期

关键词：改革

谭波

（河南工业大学法学院，河南郑州450001）

我国综合行政执法改革面向的几点思考

谭波

（河南工业大学法学院，河南郑州450001）

摘要：我国综合行政执法改革具有现实的改革政策基础和深厚的改革理论依据，各领域、各地改革的现状也反映了改革的迫切与制度需求，改革的未来行进还需要把控好改革的方向和着力点，同时辅之以坚定的机构与人员保障，以保证我国的综合行政执法改革不偏初衷，稳步前进。

关键词：综合行政执法；改革；面向

一、我国综合行政执法改革的政策依据与现状

（一）改革的政策依据演变

1.近年来党的全会文件中的相关精神

综合行政执法改革在我国广大的行政管理领域进行得如火如荼，这与党中央加大重视力度不无关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，“整合执法主体，相对集中执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题，建立权责统一、权威高效的行政执法体制”。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确指出，“推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，重点在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域内推行综合执法，有条件的领域可以推行跨部门综合执法”，“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设”。党的十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提出，“推进综合执法，实现政府活动全面纳入法治轨道”。这些全会的文件精神构成了我国综合行政执法改革的基本政策依据。

2.相对集中行使相应权力的法律依据

其实，综合执法的改革在我国行政管理领域由来已久，虽然前期并未上升到中央全会文件层面，但从一些具体领域的行政管理来看，是不乏其例的。比如，行政处罚领域的相对集中处罚权的尝试，在1996年的《行政处罚法》中就被固定下来，该法规定：“国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。”2002 年8月，国务院还专门出台了《关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》，这种改革的推进甚至还影响到了2003年通过的《行政许可法》，该法第二十五条规定：“经国务院批准，省、自治区、直辖市人民政府根据精简、统一、效能的原则，可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政许可权。”虽然后者更多倾向于一种行政决策式的执法，与行政处罚所涉及的执行不是一种层面，但可以看出综合执法改革已有在行政管理更多领域推开的趋势。而与行政处罚的相近性质也使得这种影响被推演到2011年的《行政强制法》之中，该法第十七条第二款规定：“依据《中华人民共和国行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关，可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。”这进一步证明了这种综合行政执法改革的普遍适用性。

3.其他相关依据：“决策—执行—监督”三权内分的政策依据

除了前述的政策与法律依据外，与综合行政执法改革相并行的改革实践还有行政权内分的“决策—执行—监督”改革。党的十六大以来，我国开始推行“决策—执行—监督”的“行政三分制”改革，“按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求，继续推进政府机构改革，科学规范部门职能，合理设置机构，优化人员结构，实现机构和编制的法定化，切实解决层次过多、职能交叉、人员臃肿、权责脱节和多重多头执法等问题”。这种改革实际上就是综合行政执法改革酝酿发展的前期表现。党的十七大提出要“形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制”，同时要“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”。直至党的十八大提出“要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。

总体来说，在我国行政法发展在并不长的几十年时间里，综合执法改革在各种行政管理方式和领域中有其出现和发展的需求。在上述两大改革趋势的推进过程中，还伴有“权力清单”、“中央事权”和“地方事权”等方面的其他改革，所有这些成为我国综合行政执法改革的共同驱动力与组成部分，也使得我国的综合行政执法改革能够左右逢源，顺利前行。

（二）改革的现状综述

虽然其他相关的改革由来已久，但真正意义上的综合行政执法改革却是在这几年才成为较为典型的改革呼声与实际行动。在实际的改革过程中，各地编办和法制办成为该项改革的实际领导者，而各相关领域和地区成为实际的改革实验地。以相对集中行使处罚权为例，根据统计，各地区往往结合自身实际确定综合执法“7+X”的模式，形成相应的职权范围。

从具体领域来看，目前各个省份依据自身不同的省情，分别选择了城市管理、交通、市场监管、海洋渔业、国土、文化、环保等领域作为试点，取得了不错的效果。在省级层面，福建省将全省公路路政、道路运政、港政、航政、水路运政和地方海事方面的监督处罚职能进行整合，受到交通运输部肯定［1］；市场监管方面，江苏省泰兴市将工商局、质监局、食药监局、农委、粮食局在市场流通领域的检验检测职责进行整合，建立了市场监管局［2］，与之相似的还有前文提到的福建省全省的市场监管系统和宁夏自治区银川市的市场监督管理局，后两者均是合并了工商、质监和食药监甚至食品安全委员会综合办公室等机构；在区县级的综合改革方面，青岛市黄岛区将城管、海洋、国土、交通、文化、环保等六部门的执法队伍整建制划入，集中行使六大领域的全部或部门执法权［3］，在乡镇级的改革方面，天津滨海新区甚至考虑将街道办事处和乡镇政府在城管、水务、卫生行政、劳动保障、环保、殡葬、房屋安全、公安消防安全、商务、文化、安全生产监督等方面进行整合［4］。可见，无论是省级，还是市级以至区县级和乡级，综合执法改革不仅都在推行，而且具有极大的共性。但是，同时也可以看出，各地改革的步伐和重点不一，这主要跟各地的行政重点存在很大的联系。

二、我国综合行政执法改革的理论发展与实践侧重

近年来，中国的行政管理水平在依法行政和行政体制改革的大背景下获得了长足的发展，同时，也与公共行政学和行政法学等学科的研究形成了良性互动。一方面，行政法治对于综合行政执法提出了框架要求；另一方面，综合行政执法也涉及跨学科的多重理论问题，值得深究。

（一）相对集中行使职权的理论与实践

在行政法学界，自上世纪末行政处罚法确认了相对集中行使处罚权的制度之后，就有学者对此展开系列研究。他们将部门行政职权相对集中界定为，“在转变政府职能的基础上，将反映行政职能相同或密切相关、管辖范围类似、业务性质相近的行政职权进行合并，相对集中配置给一个行政部门，由一个大的部门统一行使相关的行政职权”［5］，并依次对部门行政职权相对集中的宪法基础、价值取向与目标定位、基本原则、体制安排、机制构建和制度供给做出了相应的研究［6］，这种研究也随着前述立法实践的进步而前行。从行政职权相对集中的实际用意来看，这样做无非是为了让这种职权能够更得其所，按照权力本身的性质来做出制度安排，选择正确的行使主体，从而使行政效率更能得到保证。这实际上是权力的重新洗牌与整合，特别是在“大部制改革”纵深进行的前提下，这种整合就更显必要。

（二）“决策—执行—监督”的“行政权三分”理论与实践

从另外一个角度看，上述整合主要还是集中于执行层面。目前，我国政府的职能按照性质可以被划分为宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理和环境保护。其中，市场监管和环境保护领域更近于执行，尤其是市场监管，这本身就是一种微观管制的领域，与宏观调控存在着区别，但是这并不是说市场监管领域不存在决策功能的行使。从前文提到的决策权、执行权以及监督权的“三分”格局来看，决策权实际上也需要更加集中，综合行政执法改革中的机构整合也多少代表了这种趋势，而执行层面权力的发展趋势则需更加专业化和社会化。从这里的专业化执行的角度来看，综合行政执法改革也契合了这样一种要求，整合了各部门的执法力量实际上就代表着一种宽口径、多面向，不同执法队伍还可以相互吸取执法经验，以面对当前社会日益复杂的执法形势。从目前改革的实际领域来看，交通领域较为典型，笔者曾经就此专门进行过相关研究［7］。交通运输行业具有很强执行性，一方面运输领域的“大部制改革”进行得如火如荼，另一方面各种执行机构的归并也进行得非常彻底。这一点不仅在中央如此，地方也是将此领域作为重点的首推改革领域，是综合行政执法改革的另一种表现。

（三）央地事权改革的理论与实践

从目前事权改革的思路来看，我们也不难看出其对综合行政执法改革的理论支持。某些适合地方行使的事权就被归入地方事权，适当的场合但涉及“学前教育、农村改水改厕、村容村貌”等方面的事权还没有完全被中央放下去，这实际上原本应属于执行层面的权力范畴，而“海域和海洋使用管理、食品药品安全、生态环境安全”方面也应该有中央的执法权在其中，也就是综合执法改革需要在纵向层面所作的考虑，特别是跨流域大江大河治理和跨地区污染防治，这些还需要由中央来统合执行，中央可以将部分事权通过财政转移支付来委托地方承担。而“将地域信息性强、外部性不显著并主要与当地居民利益直接相关的事务放给地方，可以增强地方政府的责任与活力”［8］。

三、完善我国综合行政执法改革的几点策略

（一）改革方向与重点领域把控

各地综合行政执法改革还是应该遵循从易到难的规律，结合本地实情，区分轻重缓急。比如，是农业大省还是工业大省，抑或金融大市或知识产权大市，制造业大县还是旅游业大县，这些都对地方综合行政执法改革的先期推进有着直接的影响，只有尽快捋清本地最为紧要的行政管理关系并将其尽快推向综合化、法治化，其他的改革才能够竞相效仿，从改革的浅水区尽快步入深水区。比如，农业大省，应该注意整备农业领域的执法力量，农业、林业、粮食、畜牧和水利等部门的执法队伍应该得到及时整合。有些领域综合行政执法改革，改革模式已经相对多元、成熟。以旅游业为例，经过国家旅游局监管司的调研，有些模式完全可以由各地依实际情况在本地推广。从中央层面看，2014年“假日办”被取消，国务院旅游工作部际联席会议接棒，由28个部门作为成员单位，该领域也完全具备改革的大环境，适合作为先期改革的试点。

2015年修改的《立法法》明确规定，设区的市的人大及其常委会或政府能够分别制定有关城乡建设与管理、历史文化保护、环境保护方面的地方性法规或地方政府规章。有立法权，执行权也必然随之而来，这些领域的执法权尤其是综合行政执法也必然需要再上一个台阶，因此，也可以考虑以此为契机，将相关领域的综合行政执法改革推向前台。

（二）改革的机构与人员保障

由于所涉领域过多，城乡建设与管理可以成为综合行政执法改革的首要突破口。特别是目前城管方面的综合行政执法改革已经在全国取得了多年建设的丰富经验。各地相继成立的城市管理综合执法局就是其典型依托，城市管理涉及住建、城乡规划、公用事业、市政园林、环保、水务和工商等多领域，应该及早提上改革日程，效果也必然是早改早好。从管理级别上来看，有些地方在城市管理领域采取“条块结合、以块为主”的原则，推行属地管理的原则，下面直至网格，责任到底，责任到人，将综合行政执法在纵向上彻底铺开，这实际上也形成了与综合行政执法横向改革的合力。

在具体的机构设置上来看，目前除了一般领域的城市管理综合执法外，还主要存在市场监管类的综合行政执法。2016年4月出自上海市的假奶粉事件，国家食药监系统出面辟谣，声称假奶粉符合国家标准，不存在安全风险，引起舆论哗然。这实际上也是市场监管领域综合行政执法程度不高和专业信息不对称所造成的，以至对外发布信息造成不良后果。行业执法或专业执法都应统合各个领域的专业执法知识，从执法的社会效果上多做考虑，不推诿，一个窗口对外，这才是综合行政执法所要追求的终极目标。否则，对于公众和社会而言，这种执法过程中所透露或表达出来的信息所造成的不良后果将会加大影响整个社会的稳定，造成恐慌和信任危机。

从目前行政体制改革所依据的“三定方案”式的改革进路来看，只有先定机构，才能定职能，也就是说，必须先明确机构改革的初步思路，将机构改革的雏形定下，职能才能随之调整，进而达到定编制的目的。从目前公务员改革的进度来看，我们正在力推的综合管理类与行政执法类公务员的分开便是一种较好的尝试。这种制度模式在2006年1月开始施行的《公务员法》中就已经得到确认，十多年来并没有得到很好的实施，此次综合行政执法改革也成为此项公务员制度改革的一种驱动力。在《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》中，也应该对综合管理类与行政执法类以及专业技术类的公务员编制比例进行大体的设定，并尽快将其上升到“编制法”的高度与层面。

参考文献

［1］福建省委编办.福建省综合行政执法体制改革探索与实践［J］.机构与行政，2016（2）：30.

［2］张育林.改革创新勇为先综合执法显成效：江苏省泰兴市综合行政执法体制改革的实践与探索［J］.机构与行政，2016（2）：32-33.

［3］贾立政，等.综合行政执法改革的黄岛经验［J］.人民论坛，2016 （2）：74.

［4］杨书文.大都市新区综合执法体制改革探讨：以天津滨海新区为例［J］.上海城市管理，2016（2）：85.

［5］石佑启，杨治坤.部门行政职权相对集中之求证与分析［J］.暨南学报，2010（3）：180.

［6］石佑启，杨治坤.论部门行政职权相对集中［M］.北京：人民出版社，2012：42.

［7］谭波.法治视野下的行政执行机构研究：以交通运输业为主线［M］.郑州：郑州大学出版社，2011：36.

［8］楼继伟.推进各级政府事权规范化法律化［M］//本书编写组.《中共中央关于全面推进依法治国若干年重大问题的决定》辅导读本.北京：人民出版社，2014：146.

责任编辑刘旭

中图分类号：D912.1

文献标志码：A