山区农村土地流转的制约因素与应对策略

文/赵锐敏

山区农村土地流转的制约因素与应对策略

文/赵锐敏

摘要：推进山区农村土地的流转，既是增加山区农民收入的需要，也是提高山区农业生产率的需要，还是保持山区农村可持续发展的需要。受自然条件差、基础设施落后、农民转让意愿积极性不高、土地权属不清、市场机制不健全等因素制约，山区农村土地流转进程缓慢。推进山区农村土地流转应发挥政府的积极作用，政府可从转变农民观念、完善公共产品和服务供给、加强监督管理等方面促进山区农村土地的流转。

关键词：山区农村；土地流转；自然条件；政府作用

积极推进山区农村土地流转意义重大。然而，受地理自然条件等诸多因素影响，多年来山区农村土地流转的进程一直比较缓慢。本文首先简要阐述山区农村土地流转的必要性与紧迫性，之后分析山区农村土地流转的制约因素，在此基础上提出推进山区农村土地流转的对策建议。

一 山区农村土地流转的必要性与紧迫性

积极推进山区农村土地的流转，既是增加山区农民收入的需要，也是提高山区农业生产率的需要，还是保持山区农村可持续发展的需要。

（一）增加山区农民收入的需要。山区农村多为贫困地区，经济社会发展落后，工业化和城镇化水平较低，农业劳动力转移压力大。尤其近年来，我国经济进入中低速增长新常态，山区农民受自身素质制约，非农就业机会进一步减少，难以实现稳定的非农就业，农民的收入来源以传统农业收益为主。而山区的农业受自然条件、土壤质量、环境气候、基础设施等方面的限制，生产效率低下，再加上农资价格不断上涨而农产品价格却停滞不前，对传统的种粮收益形成双重挤压，山区农民的农业收入日渐微薄。而分散的小家庭式的农业生产方式很难使农民生活质量随着经济发展而有根本性的改善。因此，要增加山区农民的收入，必须流转土地实现规模经营。

（二）提高山区农业生产率的需要。众所周知，一、二、三次产业中，农业生产率最低，其中山区农业生产率尤其低。造成山区农业生产率低下的主要原因有三:一是山区土地中耕地面积所占比例较低，而且大部分耕地中60%～90%以上又是旱地，土地产出率低，但农民的劳动强度大，投入产出比低，农民积极性不高，对农业采取兼业化耕种、粗放式经营。二是对山区农业技术投入少，农业机械化程度低，农业抗自然灾害和病虫害的能力弱。三是分散的细碎的经营方式使得山区农业缺乏规模性、集约性和市场竞争力。既有研究表明，农村土地流转能够提高农业生产率。［1］因此，要提高山区农业生产率，实现农村土地流转是必然路径。

（三）保持山区农村可持续发展的需要。山区农业效益低下，农村生产生活环境恶劣，使得山区农民尤其是青壮年纷纷弃农从工，或者举家搬离农村，或者游走于城乡处于既工又农的兼业化状态，农二、三代大多入城务工而不愿回乡，农村劳动精英外流，而留守的老幼妇，只能从事小规模的农地种植，大量土地抛荒，威胁到区域的粮食安全，甚而有的山区农村自然村落消失，山区农村呈现出“农村空洞化、农业兼业化、农民老龄化”的格局，经济社会可持续发展压力增大。迫切需要通过推进山区农村土地流转，提高农业生产效率、改善农村生产生活环境。

二 山区农村土地流转的制约因素

既有研究普遍认为，抑制农村土地流转的障碍主要是制度政策不配套、市场不健全和农业现代化滞后。［2］对于山区来说，还存在一些特殊的制约因素，具体如下:

（一）山区农村土地自然条件差，不利于规模经营。主要原因有二:一是地理特征复杂，难以实现规模经营。山区农村的土地资源有限且条块分割，很难形成整片的大面积土地。加之山区具有立体性和垂直性，不同海拔、不同方位的山地具有不同的气候、水文、土壤特征，适合种植的作物也会不同，很难体现规模效益。二是土地资源质量低，经营范围受限。山区土地多位于坡坎之上，海拔高而耕种条件差，种植方式落后，复种指数较低，可种植的农作物范围受到很大限制，土地的生产效率低下，且现代生产技术和机械设备难以发挥作用，收益无法保障。

（二）山区农村土地基础设施落后，不利于机械化生产。过去由于重视不够，加上经济不发达，对农业农村投入不足，山区农村的交通设施相对落后，道路狭窄，大型机械车辆无法通行或无足够操作空间；灌溉农田的水利设施不完善，很多地区农作物靠雨水、山涧水来浇灌，处于“靠天吃饭”的状态。同时，对适合山区作业的小型机械的研发应用少，已有的机械又存在价格高、使用率低、维修困难等问题，土地转入者流转土地后，要实现机械化生产，需要大量的前期投入，而这些前期投资金额大，周期长，见效慢，风险高。因而缺乏对土地转入者的吸引力。

（三）山区农民转出土地积极性不高。首先，转出土地的补偿标准低。由于自然条件差、基础设施落后、土壤产出率低，山区农地的价值含量不高，市场交易价格偏低，甚至有些土地流转是无偿的，农民转出土地得不到理想的补偿，对其生活质量并不会有明显改善而积极性不高。其次，土地对山区农民仍承担着收入、就业和保障功能。山区非农经济不发达，农村过剩劳动力不能稳定转移，而社会保障体系保障功能又偏低，土地仍是基本生活资料的最后保障，离开土地就会失去安全感也不愿转出土地。再次，随着各地土地流转速度加快，出现很多不尊重农民主体地位，违背“平等、协商、依法、自愿、有偿”的农地流转原则，过度甚至强行推进农村土地流转，损害农民利益的现象，山区农民心存担忧而不敢贸然转出土地。

（四）山区农村土地权属不清，阻碍流转。

明确的土地权属关系是土地有序流转的前提条件和重要保障。然而，由于长期以来对土地权属管理的忽视，山区土地产权关系混乱，如存在村集体与村民间土地归属不清的问题；村民与村民间因土地互换代耕等行为造成的归属纠纷问题；还有农民擅自占用、更改土地用途等问题。这些问题在土地确权颁证工作中纷纷暴露出来，致使从2013年就开始的土地确权工作进展不畅，这也成为山区农村土地流转的阻碍因素之一。

（五）山区农村土地流转的市场机制发育不完善。市场机制发挥作用，是通过市场价格的波动、市场主体对利益的追求、市场供求的变化来调节经济运行的机制，它的构成要素主要有市场价格机制、供求机制、竞争机制和风险机制等。目前，山区农村土地流转市场机制的不完全问题主要表现包括:一是土地市场建设滞后。到目前为止，山区农村的土地流转行为更多地是局限于村集体经济组织内部、甚至是亲朋好友间，自发的无费用流转，而且多为口头协议。因此，山区农村土地流转市场缺乏固定的场所、机构，缺乏相应的土地交易平台、相应的市场规则和流转程序，土地交易和土地合同管理等制度体系也不健全，市场处于无序状态。二是土地流转服务机构不完整。［3］由于山区农村土地流转积极性不高，对流转信息的收集、整理、更新和维护工作不到位不及时，致使流转信息渠道不畅，辐射面小，供需双方的信息不能有效对接，无法实现土地转入者与转出者间的自由选择，更谈不上供求机制发挥作用。三是土地流转价格的形成机制不规范。目前山区农村土地流转过程中农民处于弱势地位，土地流转价格的形成，并不是通过一套科学的定价机制和经过充分的市场竞争达到均衡价格，而多由处于优势地位的转入者或基层政府来决定，流转价格普遍偏低，既损害了农民的利益，降低了农村参与流转的积极性，又不能完全体现土地资源的真实价值。四是缺乏风险机制。目前对应自然风险的防范已经建立了一些商业保险，并在实际中发挥一定的抗风险作用。但对土地流转后由于经营不善造成经济困难而无法支付农民租金的问题和农民出租承包地后经营者不按规定使用流转土地而给农民造成损失等问题，还缺乏相应有效的保障机制。

三 推进山区农村土地流转的对策建议

（一）转变农民观念，增强流转意愿

要推动土地流转，首先要转变农民的观念。一方面，加强法律法规政策的宣传，帮助农民转变观念。农民对政策法规的认知是其参与行为的发端。只有让农民对政策法规有了全面细致的了解，农民才会消除思想上存在的疑虑和抵触。因而，应结合山区农村土地承包法律法规学习宣传活动，加大对有关土地承包、土地流转等方面法律法规的宣传力度，使农民真正理解土地流转“是什么”“为什么”“怎么做”及其能带来什么效益。另一方面，加强交流学习，增强农民流转信心。十八届三中全会后，各地区土地流转实践如火如荼，其中不乏成功创新、成效显著的事例，山区各级政府应组织群众与这些地区进行经验交流学习，使老百姓从这些鲜活的例子中体会到土地流转实实在在的效果，增强信心，变“要我流转”为“我要流转”，调动广大群众积极参与土地流转。

（二）完善公共产品和服务的供给

公共产品和服务存在收益外溢性，纯粹的市场机制难以提供，必须由政府来提供。

第一，加大基础设施建设和社会保障投资力度。山区农地基础设施差、土地数量和质量不高是阻碍土地流转的重要因素，政府应健全山区农村社会化服务体系，在道路建设、农田水利建设、土地整理、复垦、开发等方面加大投资力度，改善山区环境，提升农地质量，增强对土地转入者的吸引力。同时，政府还应健全山区农村养老、医疗、教育、救助等保险制度，加大财政在这些领域的支出比例，提高保障水平，减轻农民的生活负担。

第二，培育引导市场机制的建立完善。一是建立信息对接机制。通过从下而上的信息汇总，初步组建集收集、统计、分析、发布和反馈为一体的土地流转信息网络，搭建信息平台，并加大对中介组织的培育，尽快实现信息服务的社会化。［4］二是要构建金融服务体系。山区流转土地抵押担保问题尚未解决，政府应鼓励在金融工具、金融产品、金融技术等方面大力创新，探索新的抵押、担保方式和品种，拓宽农民的融资渠道，加大对山区农村的金融支持。三是建立科学的土地价格形成机制。培育地价评估机构，确定统一的评估标准，建立能够充分反映资源稀缺程度、市场供求关系的土地价格体系，科学指导农村土地流转交易，促进土地资源优化配置。四是构建农业风险防控体系。培育农业保险机构，结合山区特色健全农业保险、农业救济制度，设立农业风险基金，建立起集风险识别、风险预测、风险监控、风险处置为一体的风险防范机制，分散转移农业风险。

第三，建立扶持政策配套系统。农业和农村经济存在着许多先天性不足，其发展需要政府予以大力支持。首先，改进农业补贴发放制度。各级政府应在认真分析研究的基础上，切实改进与完善种粮补贴、土地流转补贴及发放办法，加强各类优惠政策、增加政策性农业保险的补助比例，吸引各类社会资金投入山区农村土地流转。其次，培育新型农业合作组织。针对山区农村土地吸引力不强，很难引入外来企业、资金的现状，将政府补贴重点、政策支持重点向新型农业合作组织倾斜，鼓励山区农民组建各种类型、各种形式的合作社，优化配置山区自身的各种要素。再次，制定土地流转后农转非的子女入学、最低生活保障等系列问题的配套政策，为因土地流转而产生的农转非居民解决后顾之忧，促进土地顺利流转。

第四，加大农业科技创新投入，提高农业生产效益。一是把科技进步放在重要位置，依靠科技创新、科学管理驱动，加大科技投入，重视科研成果的应用和推广。二是对农机事业给予足够的重视，对适合山区特点的农业机械的研发、推广、运用、教育培训等给予资金支持，鼓励和支持吸收省外、国外先进农业机械和技术，建立具有山区特色的农机体系。三是注重农业教育，提高劳动者的素质。发展科技农业、现代农业离不开技术人才，政府应加强对山区农民的基础文化知识教育和技能培训，培育农业技术人才，使其为山区农民提供业务指导和技术支持，并分次分批地重点培养各类有能力带动规模经营的种田能手和农业大户，从而促进山区土地规模经营。

（三）加强监督管理，保护农民权益

首先，完善相关法规政策，使土地流转有依据。当前土地流转机制尚不规范，各地流转处于无序状态就是由于有关内容和程序的规定过于笼统、不够具体明确而导致的，尤其山区各地对农地政策的把握随意性较大。因此，政府的首要职责就是制定完整的法律法规。加快建立健全土地流转的法律体系、市场体系、保障体系、退出体系及相关制度，理顺各项法规制度间的关系，修改过时的或相互冲突的法律条文，使各地土地流转有法可依。其次是各地政府应出台具有可操作性的指导意见和配套政策，落实承包制、完善农民土地权能、健全保障农民权益的制度，规范农村土地流转的行为，保护流转双方的合法权益。

其次，加强对山区农村土地流转的监管。一要加强对土地流转工作制度的监管。要统一土地流转制度，明确土地流转备案、登记和档案管理的相关手续。二要加强流转程序的监管。统一制定土地流转的管理程序和流转程序，包括土地流转申报、变更登记、产权确认、审查、鉴证、监督机制以及违法违约行为处理程序，并实时监督使山区农村土地流转进入规范有序的轨道，确保土地流转有序开展。三要监督流转行为。确保土地流转双方在平等互利、协商一致的基础上，签订书面流转合同，确保流转期限在承包期限内、流转收益合理分配、保障农民的权益不受侵犯，流转土地的依法使用。

再次，加强流转合同的管理。一是对农户进行宣传教育，加强农户的法律意识，引导和监督流转双方签订合法的书面合同。二是提供相对完善的土地流转合同范本，统一格式，规范合同的内容，明确流转土地的面积、期限、用途、双方当事人的权力和义务、流转价款及支付方式、流转合同到期后地面附着物及相关设施的处理和违约责任等。三是合同的备案管理。土地流转合同要在村委、街道、镇乡农经部门签证、存档和备案留底。

注释：

［1］贾生华、田传浩：《农地租赁市场与农业规模经营——基于江、浙、鲁地区农业经营大户的调查》，《中国农村观察》2003年第1期；谢正磊、林振山：《基于农户行为的农用地流转实证研究——以南京市栖霞区三镇为例》，《农业经济问题》2005年第5期。

［2］江淑斌、苏群：《农地流转动力、模式与障碍：一个文献综述》，《首都经济贸易大学学报》2013年第3期。

［3］杨峰：《我国农地承包经营权流转制度的完善》，《中国特色社会主义研究》2015年第4期。

［4］何静：《基于信息对称视角的农村土地流转效率分析》，《山东社会科学》2015年第5期。

责任编辑 马相东

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0118-04

作者简介：赵锐敏，中共山西省阳泉市委党校讲师，阳泉市，045000。