社会救助与慈善事业衔接的路径选择

文/许艳丽

社会救助与慈善事业衔接的路径选择

文/许艳丽

摘要：目前，我国的社会救助与慈善事业尚未形成整合性力量，如救助主体各行其道，社会力量之间的相互衔接也存在问题；救助资源尚未实现互补，救助合作的领域有限；慈善组织参与社会救助存在一系列限制性因素，等等。为此，社会救助与慈善事业的有效衔接，需要秉持平等合作、协商对话、信息共享等原则。社会救助和慈善事业之间要理清职责分工，适应社会发展趋势，建立互通互信的平台，探索有效协作之路。

关键词：社会救助；慈善事业；衔接路径

2016年3月16日，我国首部《慈善法》获得全国人民代表大会通过，将于2016年9月1日起施行。《慈善法》是规范我国慈善事业的第一部基础性和综合性法律，将对我国慈善事业产生重要影响。为了更好地做好慈善工作，应当将社会救助与慈善事业有机地衔接起来，但实践中两者之间尚未形成整合性力量，亟需进行深层次反思。

一 社会救助与慈善事业的现状及问题分析

尽管我国的社会救助和慈善事业各有所长，但从当前情况来看，两者要想有力衔接，尚存在一些问题:

第一，救助主体多数时候各行其道，有待整合，社会力量之间的相互衔接也存在问题。改革开放以前，我国的社会救助是民政部门负责的救助工作，只针对城乡孤寡老幼和极少数遭遇春荒困境的农村居民。改革开放后的社会救助，必须面向全社会符合条件的困难群体与不幸者，从而进入面向全民的社会救助时代。一个现实问题是，如何保障社会救助的财力并不断扩大救助制度的物质基础值得认真应对，如果不同时发展慈善事业作为补充，社会救助的持续发展将面临风险。而目前的实际情况是，政府实施的法定救助与民间的慈善事业未能有机协调。以灾害救助为例，2008年汶川地震期间，由于不少慈善组织的救援队伍和志愿者队伍是临时组织起来的，对灾区情况不了解，任务划分不明确，也没有和当地政府部门进行有效衔接，救援效率大打折扣；慈善组织之间缺乏统一的联动机制，无法达成协同互动，一定程度上导致了资源浪费。因此，政府一方面要建立救灾慈善组织数据库，日常保持联系，了解各个组织的专长，同时在救灾过程中更好地统筹捐赠企业，更好地与慈善组织进行合作，开展救灾。更重要的是，慈善组织之间应当组成联盟，有自己的应急联动机制，因为救灾阶段涌入灾区的慈善组织特别多，政府不可能面对每一个慈善组织。另一方面，社会救助与慈善救助应有明确的责任划分，重塑社会救助的责任分担机制事实上已成为一项紧迫任务。以灾害救助为例，政府的责任应界定在灾时或灾后紧急生活救助与公共卫生服务等方面，而慈善组织应分阶段，分角色地介入灾后救助。

第二，救助资源尚未实现互补，救助合作的领域有限。社会救助建立在国家法制基础之上，具有强制性；而慈善救助则建立在公众自愿基础上，具有志愿性。政府与慈善组织各有一定的资源优势，同时也都存在不足之处，两者互为补充。慈善救助需要借助社会救助才能集中精力办大事；同时，社会救助在实现普惠目标之下，发挥慈善救助在集中社会闲散资源方面的优势，两者才能形成巨大合力。目前社会救助中的扶贫、医疗救助、教育救助和灾害救助与慈善组织衔接合作较多，其他领域还有待于开发。社会救助和慈善事业的衔接要根据不同的救助类型规定不同的衔接方法，比如慈善组织参与灾害救助，更多的参与应该放在灾害进行中，而不是灾后重建过程中。

第三，救助合作机制空缺。目前，政府与慈善组织之间存在零星的合作实践，规范的合作机制尚未建立。就当前的合作实践来看，慈善救助在扶老、助残、救孤、济困、赈灾等领域发挥着重要的主体作用，尤其在医疗救助与教育救助领域，慈善救助和社会救助合作比较广泛。事实证明，政府除了通过购买服务支持慈善事业之外，建立政府与慈善组织之间的协调合作机制非常重要，既有利于增强慈善救助的功能，同时还能加强政府对慈善组织的监管。

第四，慈善组织参与社会救助存在一系列限制性因素，如资金来源的非稳定性、非专业化、非独立性，慈善行为的志愿性、非经常性、非固定性，等等。慈善事业发达程度与不同地区发展程度之间存在着非对称性矛盾，即经济发达地区慈善事业也较发达，反之亦然。慈善组织实际上承担了一部分应属于政府的社会救助责任，而政府没有给予慈善组织相应的优惠政策（如税收优惠）。根据慈善组织对政府责任替代的程度，应分层给予财政支持。《慈善法》的通过，将在一定程度上缓解慈善组织的不利因素，如第八十条规定:“自然人、法人和其他组织捐赠财产用于慈善活动的，依法享受税收优惠。企业慈善捐赠支出超过法律规定的准予在计算企业所得税应纳税所得额时当年扣除的部分，允许结转以后三年内在计算应纳税所得额时扣除。”第八十一条规定:“受益人接受慈善捐赠，依法享受税收优惠。”第八十四条还规定:“国家对开展扶贫济困的慈善活动，实行特殊的优惠政策。”这些法规对慈善事业的促进作用值得期待。

二 社会救助与慈善事业衔接的路径思考

（一）主体衔接的条件

社会救助与慈善事业有联系也有区别（见表1）。第一，单纯的社会救助难以实现被救助对象的社会融合，慈善组织做了很多政府做不到的事情（如低保边缘人群问题、基金会资助特定区域人员等）。第二，明确社会救助的责任是发挥各主体救助功能的前提。政府做制度范围内的事情，解决普遍性公平性的问题，政府救助标准是刚性的、统一的；慈善组织解决特殊性、个别性的问题，其救助的标准是柔性化、差异化。第三，慈善事业与社会救助衔接的前提在于慈善组织身份独立、职能明确，并与政府享有平等地获得信息、资金等资源的地位；慈善组织反映民意，关注社会弱势群体参与救助政策的制定过程，政府要为慈善组织搭建平台。

从上述分析中，我们可以据此思考解决问题的具体办法:第一，从政府和慈善组织两方面看:政府方面应逐渐转变政府职能，为慈善组织提供良好的体制环境和政策环境，实现双方的信息沟通与共享，并加强引导与监督，帮助慈善组织提高社会公信力。慈善组织方面应量入为出，把政府急需的救助工作作为慈善救助的首要任务，［1］把社会保障体系尚未覆盖到的部分，作为慈善救助的重点。同时我们也应看到慈善在社会救助中的功能是动态变化的，以希望工程为例，当年的希望工程以救助小学生为主，现在转变为支持大学生的发展与素质提高，这背后的主要原因在于政府在2005、2006年实施了“两免一补”政策。

表1 社会救助与慈善事业的区别

第二，慈善组织的活动应充分考虑与政府社会政策和公共管理紧密结合，实现职能、资源等的对接和互动支援，出台政府购买社会救助服务措施，充分利用社区平台，发挥社工、志愿者等社会力量作用。

第三，要重视和培养基金会从业人员的道德素质，加强社会监督；把评估各主体的救助效率事宜提上日程，加强对慈善救助效果和政府购买服务等方面的效果评价。

（二）主体衔接的前提和原则

社会救助与慈善事业主体衔接的前提是法制建设。2014年2月我国出台了一部行政法规《社会救助暂行办法》，这只是临时性的行政规范，不足以完整规范、刚性约束整个制度的运行，迄今仍未能制定“社会救助法”。我国慈善领域也出现了诸多违法或失范现象， “郭美美事件”极大损害了中国红十字会的形象和公信力，中华慈善总会 “尚德诈捐门”事件引发了社会对于慈善捐赠财产去向的关注。从制度层面看，法律责任制度的缺失是导致慈善活动失范和无序的重要原因。《慈善法》的发布正当其时，首先赋予慈善组织独立的法人地位，明确其性质、使命、管理及运行规则，根据立法筛选出真正的慈善组织。两部法律可以实现社会救助和慈善事业的规范化和法制化。

并且，两主体进行有效衔接，秉持以下原则是十分必要的:一是平等合作原则。政府承担的法定救助与慈善组织的慈善救助“互促互补”，目的是一致的，都是为了扶贫济困，保障困难群体的最低生活需求，只不过两者运用的方式方法和所动用的资源有所区别。政府与慈善组织有相互独立的救助原则和决策机制，任何一方都不受另一方的左右，两者在法律地位上是平等的。政府方面应逐渐转变政府职能，为慈善组织提供良好的体制环境和政策环境，赋予慈善组织独立的法人地位，使得社会救助和慈善救助能在平等基础上实现合作，提高救助效率。

二是协商对话原则。应以整体性治理来统筹社会救助与慈善救助，而协商对话是整体性治理中实现主体整合的基本原则。在社会救助与慈善救助衔接过程中，政府要完善社会救助的多元参与、多方互动机制，以社区为基础建立联合救助机制。在多元参与、多方互动过程中，对救助资源的共享与救助各环节的衔接上，各方要通过互相配合完成救助目标，需要参与各方制定具体的协调机制。在合作救助时，参与各方免不了会出现矛盾和问题，在充分理解各方意愿和要求的基础上，通过对话方式寻求问题和矛盾的化解，提高合作效果和相互信任。

三是信息共享原则。长期以来各类社会救助资源缺乏信息共享与沟通机制，部分贫困病患群众享受多头救助。在灾害救助中，由于各救助主体根据各自获得的信息进行救助，大大降低了救助效率。因此，社会救助与慈善救助进行整合的一个关键点是信息共享问题，两者的衔接要通过健全信息共享机制，回应救助对象的需求，发挥不同救助主体的差异化功能，以此来促进社会救助的公平公正。救助前，多个救助部门通过信息共享获取救助对象的救助信息；救助后，把救助情况及时告知民政部门，实现救助信息的互通。

四是救助效果原则。救助效果是对政府与慈善组织合作机制的一种测量和评价。可以尝试创新政府购买机制。政府购买公共社会救助服务是合作治理的体现，其为综合利用政府的资金优势和慈善组织的服务优势提供途径。通过创新政府购买服务机制，增加社会救助服务的供给，提供社会救助资源的配置绩效。另外，还要突出对特困群众的重点救助。

（三）主体衔接的思想观念

社会救助制度是最基本最悠久的制度安排，是一种兜底性制度安排。社会救助在改革开放后出现了几大转变:（1）社会救助的领域从狭义到广义的转变，既是制度发展的进步，也是在改革过程中其他制度缺失的一种补充和强化；（2）从上世纪90年代之前的政府恩赐上升为1999年之后的国民权利；（3）从单项救助到综合性救助；（4）从城乡分割到城乡统筹。整个社会救助惠及的人口总数应能达到人口总数的10%，但是近年来发生的河南信阳干尸事件、河北保定锯腿事件等，说明社会保障制度还存在残缺，制度运行的环节还不能有效衔接，民众对制度的不信任，可能会上升为对政府的不信任。

社会救助能增进国民认同，慈善事业可以增进社会团结，具有引人向善的功能，营造有利于慈善事业的思想观念，可以从以下几点考虑:（1）做慈善要讲文化认同和慈善传统与慈善共识，乡土意识未必不能生长我国的慈善事业，可以立足社区搞慈善；（2）传统慈善观和现代财富观的结合，有财富的人应该是积极分子；（3）现代慈善要尊重自然，尊重理性，引导人们有心向善；（4）营造舆论氛围与法治建设同样重要，应该有意识地营造氛围，倡导人人向善。

总之，慈善事业与社会救助的衔接必须根植于中国的现实国情和传统文化，我国现代慈善事业的发展受制于家庭本位的差序求助文化、家国同构的集体权威主义以及私民社会伦理。因此，生存权理念、社会共同责任理念、传统慈善观念和现代财富观的有机结合等理念尤其重要。［2］作为我国慈善事业的第一部基础性和综合性法律，《慈善法》对“慈善”进行了明确的规定，第三条指出慈善活动的内容，包括扶贫、济困；扶老、救孤、恤病、助残、优抚；救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；符合本法规定的其他公益活动。这一条的设定在某种程度上为慈善事业与社会救助的衔接提供了方向和范围。

三 对社会救助与慈善事业衔接的几点反思

在满足一定前提和原则的条件下，社会救助与慈善事业虽然可以得到有效衔接，同时也应看到，我国的社会救助制度本身尚存在问题，慈善组织的发展也有很长的路要走，因此对社会救助和慈善事业衔接现实问题做如下反思:

一方面，结合国家现行的社会救助政策（如捆绑式救助；社会救助者的筹资机制，过于强调地方责任问题；部门分割式的社会救助管理形式等），反思慈善组织是否可以发挥作用促成问题的缓解或解决。中国慈善组织有相当一部分具有政府背景，某种程度上是政府职能的延伸；然而，这部分组织往往在慈善行业中处于强势地位，但由于缺乏独立性，其原本应有的灵活性、创新性则大打折扣。

另一方面，结合国外社会救助政策的演变过程以及我国社会救助制度存在的问题（如以低水平的物质救助为主，缺乏能力救助和反社会排斥的有效措施），思考慈善事业在解决特殊性需要方面的作用时，应跳出传统扶危济困思维，上升到通过救助弱者来推动社会公平、促进社会和谐的高度，最终是促进整个社会的发展，而不仅仅是一部分人。

注释：

［1］关信平： 《“救急难”需要政府救助与慈善救助有效衔接》，《中国社会组织》2014年第20期。

［2］郑功成： 《关于慈善事业立法的几个问题》，《教学与研究》2014年第12期。

责任编辑 刘秀秀

学院副教授，北京市，100872。

中图分类号：C916

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0039-04

基金项目：中国劳动关系学院院级项目（10YYA003）；中央高校基金项目（11zy006）；

作者简介：民政部委托项目“社会救助法律制度及相关主体责任问题研究”（MSJ15-12）许艳丽，中国人民大学劳动人事学院社会保障专业博士后，中国劳动关系