邻避冲突的生成与治理：基于邻避项目实施过程的分析

2016-08-03文/黄杰

新视野 2016年4期

文/黄杰

文/黄杰

摘要：当前我国已进入邻避冲突高发频发期，这类冲突严重影响社会稳定与国家治理。分析邻避项目从开始立项到最终结束的整个实施过程，可以帮助我们更全面深入地理解邻避冲突的生成机理与治理策略等问题。通过对典型案例的梳理，可以概括出我国邻避项目的实施大体上存在立项、抗议、博弈和终止四个阶段。IRGC“综合风险治理框架”包括风险预评估、风险评估、风险特征描述与可接受性判断和风险管理四个阶段，该框架为思考邻避冲突的治理提供了重要新思路。除上述策略外，还应加强相关领域深化改革和制度建设力度，以便为创造动态社会稳定奠定更坚实的基础。

关键词：邻避冲突；社会稳定；风险评估；综合风险治理

一问题提出和研究背景

21世纪初的中国正在经历深刻的社会大转型，与之相随的是社会冲突的持续加剧，其中的一类冲突即邻避冲突（NIMBY Conflict）［1］——由于邻避设施（如垃圾焚烧场）的兴建或环境污染风险导致的民众反对行为与抵制运动——更是引起了社会各界的高度关注，这很大程度上是因为这类冲突对地方的经济发展、社会稳定和政府合法性等构成了非常现实且严峻的挑战。据《南方周末》报道，自1996年以来，邻避冲突以29%的年增速困扰中国，它同非法拆迁征地、劳资冲突一起已经成为了影响我国社会稳定最重要的风险源之一。［2］2014年2月24日，中国社会科学院法学研究所发布的《2014年中国法治发展报告》指出:“环境污染是导致万人以上群体性事件的主要原因，在所有万人以上的群体性事件中占50%。”［3］如果从具有标志性意义的“厦门PX事件”开始梳理，就会发现当前我国已进入了环境敏感期和邻避冲突的高发频发期。因此，如何理性看待和科学评估由于上马邻避类工程项目引发的环境风险，以及实现邻避冲突的源头治理和标本兼治，就成为了各级政府与研究者都必须直面的重要课题。

客观而言，当前我国邻避冲突高发频发态势并不令人意外，也并不具有中国特色——因为世界上许多国家在迈向现代化（主要是工业化）的进程中都曾遭遇过类似问题。换言之，当前我国邻避冲突之所以高发频发，在某种程度上是因为经济社会发展已经到了特定阶段。虽然这一阶段难以避免，但却可以通过某些措施尽可能减少环境污染及其导致的冲突。不幸的是，当前一些地方和一些企业置国家环境政策、法规于不顾，大肆破坏、污染环境的现象并未得到彻底遏制，“先污染后治理”——党和政府多次强调中国绝不能走的道路——已在某种程度上成为了现实。［4］这种道路或者说畸形的政经发展模式已付出巨大的环境和政治代价，产生了严重的社会后果，此起彼伏的邻避冲突就是最为集中的体现。

党的十八大报告明确指出，要把“把生态文明建设放在突出地位……努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。［5］党的十八届三中全会《决定》强调:要“推进国家治理体系和治理能力现代化”，并在“加快生态文明建设”部分中提出“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系……用制度保护生态环境”。［6］党的十八届四中全会《决定》中有如下的要求:“用严格的法律制度保护生态环境……促进生态文明建设。”［7］毫无疑问，近年来党在其工作报告和重大决定中对生态文明建设的重要性进行如此高度强调是前所未有的。这表明，党不仅对我国面临的严重环境问题以及由此可能导致的社会政治风险有着清醒的认识，而且认识到了要适应经济“新常态”的到来，就必须切实加强生态文明建设，并从全面深化改革和国家治理现代化的战略高度去努力建设一个真正的“美丽中国”。这是理解和研究我国邻避冲突问题最重要的现实背景和出发点。

二解释邻避冲突：基于邻避项目实施过程的四阶段模型

客观而言，无论对于媒体、民众还是官员而言，近年来我国频繁爆发的邻避冲突已经不再新鲜，因为自从“厦门PX事件”以来它们呈现出了比较雷同的情节或者说发生模式，且这类事件正在和将在各地连续上演。那么，究竟如何全面理性地认识这类冲突？如此雷同的事件过程反复上演，难道仅仅是“纯属巧合”吗？

图1 邻避项目实施过程的四阶段模型

答案是否定的。笔者前期研究发现，近年来我国各地发生的邻避冲突存在某种相似的规律性，且前后的不同事件之间还存在明显的模仿、借鉴即“学习效应”。［8］以近年来的十起典型案例为经验样本:“厦门PX事件”（2007年6月）、“广州反垃圾焚烧场事件”（2009年11月）、“大连PX事件”（2011年8月）、“四川什邡反钼铜矿事件”（2012年6月底7月初）、“江苏启东反王子造纸厂事件”（2012年7月）、“宁波PX事件”（2012年10月）、“昆明PX事件”（2013年5月）、“广东江门反核事件”（2013年7月）、“杭州反垃圾焚烧场事件”（2014年5月）和“上海金山PX事件”（2015年6月），笔者尝试性地概括出了当前我国邻避类工程项目从开始上马到最终结束的四阶段模型，基于该模型就可以更全面深入地理解邻避冲突的发生机理。如图1所示，邻避类工程项目的实施过程通常包括四个紧密联系的阶段:一是邻避类项目开始立项论证或准备上马的阶段——风险的产生和不断累积；二是由于项目消息扩散或项目开工之后导致大众动员与抗议的阶段——风险的社会放大并转化为现实的冲突；三是当地政府被动回应、采用“软硬兼施”的手段应对抗议的阶段——官民之间的多重博弈；四是当地政府迫于沸腾的民意和维稳的压力而最终中止或取消邻避项目的阶段——以妥协让步实现冲突消解。概言之，邻避类工程项目的实施过程大体上包括“立项—抗议—博弈—终止”等四个阶段。［8］当然，在各个阶段特别是①和②这两个重要的互动过程中，由于不同利益相关者采取了大致相同但又各具特色的抗争剧目与回应策略，特别是一些地方政府采取了多重的维稳机制，如在抗争后同民众的讨价还价、制度化程序对社会不稳定因素的吸纳等，［9］这就导致各地邻避冲突在基本符合上述阶段特征的同时，在发生过程和结局等方面存在一定的差异性。需要说明的是，图1中的①主要是指在邻避项目导致冲突发生后的官民博弈阶段，由于政府不当的甚至是错误的回应策略，而使得事件暂时结束后又持续发酵和冲突升级，或者是由于非直接利益相关者（如现场或网络的围观者）卷入事件中，从而导致事件偏离最初的议题而呈现出新的图景。

以2013年5月的云南“昆明PX事件”为例，可以对这类事件中的官民博弈过程进行简要的分析。在该事件中，冲突演化和官民博弈同如下四个重要的时间节点紧密相关:（1）5月4日，2000多名市民在昆明市中心街头，用和平方式抗议1000万吨炼化项目的上马。（2）5月6日，昆明市相关负责人首度回应安宁项目审批情况。（3）5月10日，昆明市政府召开新闻发布会，市长李文荣公开宣称:“将充分尊重公众的意愿，严格按大多数群众的意愿办事。”中石油云南石化总经理胡兢克明确表示:“整个项目不含PX装置，也不生产PX产品”。［11］（4）5月16日，数千昆明市民再次上街（聚集在省政府前）抗议炼化项目的兴建。在笔者看来，民众之所以在16日再次上街抗议，同地方政府（和企业）在第一次抗议后采取的一些不明智甚至错误的回应策略有关:在5月4日抗议之后，昆明地方政府一方面强调要积极同市民进行对话、沟通和协商（如市长李文荣开通了实名微博）；但另一方面，云南省发改委却对外宣称:“中石油炼油项目环评报告涉密不公开”，这引起了民众的不满。同时，当地政府还对口罩、打字复印等实行了实名制管理，从而掀起了不小的舆论波澜。有评论指出:“昆明的‘创新’……最典型地表达了地方普遍存在的维稳情绪——一切都能纳入维稳工作，一切都要以维稳的眼光看。……它还展示了一种维稳心态——公众正当的权利诉求是维护稳定的敌人。”［12］可见，昆明地方政府以维稳心态而非协商对话去应对民众的维权行为，这在冲突治理过程中是应当竭力避免的。

图中②主要指当地方政府与民众之间的博弈持续一段时间之后，地方政府由于种种原因通常会作出不同程度的妥协，如对可能存在环境风险的邻避项目做出不同程度的调整，具体的调整措施主要包括:一是永久终止涉嫌环境污染的工程项目，如2012年“启东事件”发生几天后，官方就发布公告称:“将永远取消有关王子制纸排海工程项目”；二是在加强环保设施建设或提高环保标准之后择机再次开工建设或运行该项目；三是在进一步修改和完善原来工程项目计划的基础上，重新进行立项审批和环境影响评价；四是在当地重新选址或搬迁到异地重建，如厦门PX项目最后搬迁到了福建省漳州市。

三 “综合风险治理”与邻避冲突的化解

毋庸置疑，当前我国邻避冲突的大量发生是由多重因素——如社会转型、利益分化、刚性维稳、政治机会结构、风险感知、怨恨情绪、恐惧心理和政治动员等共同作用的结果。从本质上看，这类冲突是在社会大转型和高风险社会来临的背景下形成的一种民众维权表达同党政体制维稳之间的严重冲突。从典型案例来看，大多数邻避冲突最后都是“双输”甚至“多输”的结果——这在事实上成为了“整个国家的困惑”。［13］从长远来看，这种结果对于民众、政府和企业等利益相关者而言都是得不偿失的，不应成为一种发展的常态，而应从综合风险治理与国家长治久安的战略高度去思考邻避冲突的治理之道。

当前，我们已全面进入了乌尔里希·贝克所谓“风险社会”的新时代。为了有效应对各种新挑战，近年来国际风险评估和管理领域越来越多地涉及到了“治理”的内容，“综合风险治理”（Integrated Risk Governance）已成为国际风险研究领域中一个重要的新发展方向。如“国际风险治理理事会”（IRGC）针对全球性的风险问题构建了“综合风险治理框架”，认为“风险治理”是与风险信息如何被收集、分析和沟通，以及如何制定管理决策等相关的所有参与者、规则、管理、过程和机制的总和，它需要不同利益相关者的参与，同时还需考虑社会背景因素。［14］具体而言，IRGC提出的风险治理框架包括四个阶段:（1）风险预评估；（2）风险评估；（3）风险特征描述与可接受性判断；（4）风险管理。上述四个阶段构成了一个循环往复的连续过程，每个阶段之间都要相互沟通信息，即风险沟通在风险治理的整个过程中发挥核心作用（参见图2）。［15］总之，西方学者提出的风险社会理论、特别是“综合风险治理”框架，为思考邻避冲突的治理提供了重要新思路。下文将基于该框架及其本土化运用、从过程的视角出发对如何治理邻避冲突进行具体探讨。

图2 IRGC的风险治理框架

（一）风险预评估（Pre-Assessment）。在这一阶段主要进行的是风险源与利益相关者的识别，在此基础上进行风险的预警和监控。艾文等人指出，风险问题一般会影响到社会中政治的、商业的、科学的和公民社会等四个主要的利益相关者。此外，其他一些群体如大众传媒、文化精英、意见领袖和一般公众等也在风险治理中发挥作用，上述不同利益相关者对风险的感知存在很大差异性。［16］在某种程度上可以说，风险评估和风险管理得以有效开展的前提是对社会稳定风险的利益相关者进行科学识别和分类。就我国邻避冲突的主要风险源而言，它来自于各种重大工程项目和在城镇周边兴建的邻避设施，这些项目和设施涉及到的利益相关者非常广泛，因而必须采用科学有效的方法去识别和分类。同时，在上马重大工程项目时，各级政府不仅要进行立项方面的评估（包括可行性研究报告和环境影响评价），当前更应当高度重视和积极健全重大决策社会稳定风险评估机制，因为从邻避冲突的典型案例来看，后者在很大程度上可以为有效的风险预警与冲突防控工作提供关键性的依据和支撑。

（二）风险评价（Risk Appraisal）。为理解不同利益相关者的关注点和诉求，应努力收集风险感知信息以及预测可能产生的社会反应和行动。通过文献梳理和实地调研发现，目前我国社会稳定风险评估机制普遍存在一个问题，即对风险感知的疏忽。这种疏忽导致了严重后果:一是地方政府更关注如何迅速遏制现实的抗争行动，而不太关注抗争背后的心理、文化或社会因素。二是在风险评估时很少关注“科学风险评估”之外的公众“关注评估”，［17］因而没有将不同利益相关者的风险感知作为风险决策与风险管理的重要依据。因此，将风险感知视角引入社会稳定风险评估中是当务之急，这样可以通过问卷调查和深度访谈等形式科学测量与全面收集不同利益相关者的风险感知信息；［18］同时，要在制度上保障将可能存在环境风险的重大工程项目统统列入到社会稳定风险评估的范围中。

（三）容忍与可接受性判断（Tolerability & Acceptability Judgement）。这一阶段的主要任务是正确描述和科学判断给定风险的可容忍度与可接受性。其中，容忍是指“尽管需要采取一些风险降低措施，但由于所带来的收益而被认为是值得执行的活动”；可接受性是指“风险较低，没有必要采取额外的风险降低措施的活动”。［19］就重大工程项目而言，地方政府和企业应采取各种有效措施评估和消减项目可能导致的环境污染风险与社会稳定风险，关键就是在全面了解当地民众风险感知的情况下，尽可能地做到财富（利益）分配与风险分配的相对平衡——这本质上是一些地方官员所强调的“矛盾化解措施”的内容，从而有效提升公众对潜在或现实风险的可容忍性。

更进一步来看，近年来我国发生的许多邻避冲突，其背后真实原因并非环境保护、公民权利或民主自由等价值层面的东西，而更多的是由于利益受损进行的维权抗争。这突显了我国邻避冲突发生动因和民众抗争策略的特色:如果民众为了公平的甚至是更多的利益分配而直接抵制重大工程项目，可能会受到地方政府的强力弹压，这样做得不偿失；然而，如果民众一旦找到工程项目可能存在严重污染环境的“把柄”，他们就可以理直气壮地通过互联网甚至街头行动进行抗议。“包装成环保议题，原因在于:一、公众对这种议题高度关注，但又知之甚少，迫切需要减少心中的困惑和不确定性。二、环保‘政治正确’、风险最小，最易引起群众共鸣并参与集体行动。”［20］也就是说，当利益分配议题被环境保护议题替代后，邻避抗争的行动逻辑和发展图景就焕然一新了。此时地方政府和企业往往陷入了一种进退维谷的不利境地。如在“什邡事件”发生后，学者单光鼐等人对3000位什邡市民进行民意调查，调查的一些结论具有颠覆性:“显然不是邻避运动，是利益型群体事件”，即钼铜项目上马后可能受到影响的部分小化工业主和食品企业，正是他们利用群众关注环保的心理，动员群众抵制项目，最终酿成了暴力群体性事件。［21］概言之，不同主体间的利益冲突催生了“什邡事件”。因此，为了应对邻避冲突的挑战，各级政府在公共决策时应树立“利益—风险”分配均衡的思维，通过风险感知分析识别出公众的环境保护和经济利益等诉求，通过社会协商对话等机制在政府、企业和公众等主体间形成利益—风险分配的重叠共识，这样做才是积极应对和治理邻避冲突、推动“多输”走向“共赢”的现实可行策略。

（四）风险管理（Risk Management）。这一阶段的主要任务是设计和评价风险管理的备选方案，主要包括形成备选方案、备选方案评估、方案评价与选择、方案实施和监测与反馈等五个步骤［22］——它们同四川遂宁、江苏淮安等地实践中形成的“五步工作法”（参见表1）有很大的相似性（主要在三、四、五步）。在重大工程项目的风险管理阶段，地方政府应根据掌握到的第一手资料，对立项可能带来的不稳定因素（如环境风险）进行逐项科学分析和准确预测，客观公正地作出评估，确定风险等级（如较大、一般和无等三种情况）。针对前两种情况，要研究制定具有针对性的化解措施和处置预案，在此基础上编制出《重大事项社会稳定风险评估报告》，并组织专家评审和履行审批程序。当然，社会稳定风险评估的作用不能仅仅体现在重大决策实施前的评估上，还应做好全过程的跟踪与反馈——“各级维稳部门可设立相应督查机构，督促责任部门动态追踪决策的风险，针对动态风险采取有效的防控措施。”［23］显然，采取该措施可以更好地保障重大决策的顺利实施，主动发现和化解实施中出现的问题，尽可能地实现风险的源头治理。

表1 社会稳定风险评估的“五步工作法”

（五）风险沟通（Risk Communication）。“综合风险治理框架”高度强调各群体间风险沟通的重要性，认为风险沟通贯穿于风险治理的全过程中，有效的风险沟通是风险治理取得成功的关键所在——它有利于增强不同利益相关者对相互冲突的观点的可容忍性，有利于建立风险评估和管理的信任机制，为风险研究者、相关企业家、科学家、政策制定者和公众参与风险治理奠定可靠的基础。［24］从实践来看，近年来我国邻避冲突迅速增加同政府决策过程的封闭性和信息不公开是直接相关的。因此，在决策中如何保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权已成为邻避风险治理中亟待解决的难题。破解该难题的关键在于:各级政府在重大工程项目的立项（决策）、施工（建设）和投产（运行）的各阶段都必须进行有效的风险沟通。2013年的“江门反核事件”很大程度上就是因为有效风险沟通的缺失——“政府在项目决策过程中对民众需求考虑不足，一味回避，令民众恐惧加深；政府和权威机构未对相关项目做足够分析及讲解，包括可能带来的收益和危害。”［25］所以，各级政府在公共决策时必须严格遵循“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”的原则，积极创造条件保障利益相关者参与和协商决策，以便达成广泛共识，这是现代国家民主决策的客观要求，也是获取政治信任、巩固合法性的现实选择。当然，有效的风险沟通离不开前文所述四个阶段，风险沟通与风险治理存在相辅相成的关系，当前的努力方向是通过制度化和法治化建设使得风险沟通成为社会稳定风险评估中不可或缺的基础性环节。

四结论

本文基于典型案例概括出了我国邻避类工程项目从立项到结束整个实施过程的四阶段模型——“立项—抗议—博弈—终止”，并论证出该模型在解释许多邻避冲突时具有较强解释力和适用性。在此基础上，运用IRGC“综合风险治理框架”探讨了邻避冲突的治理策略等问题。近些年来，邻避冲突已成为影响我国社会稳定最重要的风险源之一，它折射出了现行环境管理和风险治理体制的弊端。在高风险社会的背景下，执政党和政府应立足于邻避冲突的发展态势、传统维稳模式的困境及各地的实际情况，从推进国家治理现代化的战略高度思考如何实现这类冲突的标本兼治。

具体而言，在全面深化改革的时代，亟须在如下一些“有效的制度”建设上加倍努力:一是进一步加强国家基本制度建设特别是“基础性国家能力”——它是国家建设的“基础设施”，包括强制、汲取、濡化、认证、规管、统领、再分、吸纳与整合等——的建设，［26］其目的在于以制度化的方式和有效政府去正面回应邻避冲突等各种社会冲突；二是在培育自主和自治社会力量成长的同时，深入推进政府改革和创新社会治理体制，如健全和落实重大决策社会稳定风险评估机制，以便更好地实现社会稳定风险的源头治理、动态治理和依法治理；三是切实加强对传统刚性维稳模式和政治体制改革的力度，重点是推进执政党的适应性改革、法治国家（法治政府）和协商民主（如社会协商对话）的建设，以便最大程度地消除诱发社会稳定风险的体制性因素和结构性障碍，从而为建设一个真正的“美丽中国”、创造社会的动态稳定和国家的长治久安奠定更坚实可靠的基础。

注释：

［1］Carissa Schively，“Understanding the NIMBY and LULU Phenomena：Reassessing Our Knowledge Base and Informing Future Research”， Journal of Planning Literature， vol.21（2007），pp.255-266.

［2］冯洁、汪韬：《“开窗”求解环境群体性事件》，《南方周末》2012年11月29日。

［3］《14年间百人以上群体事件发生871起》，《新京报》2014年2月24日。

［4］贾峰：《中国没有“先污染后治理”的“资本”》，《世界环境》2006年第4期。

［5］胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，《求是》2012年第22期。

［6］《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《人民日报》2013年11月6日，第1版。

［7］《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年11月29日，第1版。

［8］朱正威、黄杰：《重大工程项目社会稳定风险的新态势与治理策略》，《光明日报》2014年5月21日，第13版。

［9］Ching Kwan Lee and Yonghong Zhang， “The Power of Instability：Unraveling the Microfoundations of Bargained Authoritarianism in China”，American Journal of Sociology， vol.6（2013），pp.1475-1508.

［10］国家发改委城市和小城镇改革发展中心城市舆情室：《城市舆情周刊：昆明PX项目传闻引发群体事件》，2013年5月16日，http：//www.town.gov.cn/ztbd/201305/16/ t20130516_748640.shtml，2016年3月23日。

［11］张文凌：《昆明市长就PX项目表态：群众不让上就不上》，《中国青年报》2013年5 月14日。

［12］《昆明“实名制”：维稳已经黔驴技穷？》，2013年5月27日，http：//guancha. gmw.cn/2013-05/27/content_7760283.htm，2016年4月15日。

［13］严定非：《什邡后遗症 “这是整个国家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。

［14］张月鸿等：《现代综合风险治理与后常规科学》，《安全与环境学报》2008年第5期。

［15］IRGC，White Paper on Risk Governance：Towards an Integrative Approach， International Risk Governance Council，2005.

［16］Terje Aven，Ortwin Renn，Risk Management and Governance：Concepts，Guidelines and Applications，Springer-Verlag，Berlin Heidelberg， 2010，pp.181-183.

［17］IRGC，White Paper on Risk Governance：Towards an Integrative Approach，2005.

［18］黄杰、朱正威、王琼：《风险感知与我国社会稳定风险评估机制的健全》，《西安交通大学学报》（社会科学版）2015年第2期。

［19］张继权等：《综合灾害风险管理导论》，北京：北京大学出版社，2012年，第157页。

［20］单光鼐：《保障合法，反对非法，制裁暴力——对近两年群体事件新变化的认识》，《南方周末》2013年5月2日。

［21］严定非：《什邡后遗症 “这是整个国家的困惑”》，《南方周末》2014年10月30日。