基层党内选举民主与协商民主协同机制研究

文/赵宬斐 牟言波

基层党内选举民主与协商民主协同机制研究

文/赵宬斐 牟言波

摘要：基层党内选举民主与协商民主不仅表现出党内民主发展的一种主要形态与方式，同时也构成了党内民主建设的主要内容。两种民主模式在政策、程序、价值目标与责任等方面表现出一定的依存性与协同性；在发展的“层次性”与“梯度性”、“刚性规约”与“柔性治理”等方面，起着相互促进与支持的作用。基层党内选举民主与协商民主互相结合、循序渐进地协同发展，有利于拓展党内民主的广度和深度，有利于增进党内共识。

关键词：党内民主；选举民主；协商民主；协同性

提高党内民主制度创新的科学化水平，不仅要科学制定一系列切实可行的制度，着力推进各项制度在内容上相互联接，而且在运行程序上要协同联动，共同构成一个内在有机的制度体系。正是在这个意义上，党的十八大报告提出“健全党内民主制度体系”新要求。如何通过发展基层党内民主回应“健全党内民主制度体系”这个重大问题？本文提出坚持以循序渐进的方式，在理论和实证的基础上建构基层党内选举民主与协商民主协同机制。在现行政党制度框架内，充分用好政党制度的空间与弹性，谨慎、平衡、有序地推进党内民主制度运行机制协调有序发展，对于推动党内民主发展具有重大现实意义。

一 基层党内选举民主与协商民主的关系定位

中国共产党党内选举民主和协商民主是一种内生性与共生性关系。从内容、功能、作用与目标来看，两者都保障广大党员的主体地位，最终统一于人民主权，体现出人民群众的根本利益要求。党内选举民主与协商民主不仅

在发展党内民主中，选举民主与协商民主的各自定位及其承担的角色存在一定的差异性。党内选举民主是坚持以多数决定为核心，是一种可操作性的选举制度；党内协商民主则坚持以交流、互动、平等和尊重作为民主的核心价值，是一种尊重少数人权利，通过交流和互动达到共识的决策形式。党内选举民主的核心是“选举”，体现为一种理性的选择；党内协商民主的核心是“协商”，强调参与讨论、协商的平等机会。

最近一些年来，基层党委、党组织在推动党内民主发展中取得明显的成绩，在基层党内民主发展进程中，加强了民主协商机制。党群评议制度、党群议事机制、民主恳谈、对话或商谈机制等方式，被很好地运用到基层党内选举民主中，成为党内民主治理的重要方式。选举民主与协商民主协同发展，不仅为党内不同的利益诉求提供了表达和疏缓的渠道与平台，提高了广大党员群众参与党内事务的热情与能力，而且促进了党内民主决策过程的透明化、公开化与民主化，进一步巩固了党执政的合法性基础。

从基层党内选举民主与协商民主发展关系来看，差额选举与直接选举体现出明显的竞争性特点。但是，这种竞争并不是采取传统西方政治制度中的三权分立与多党竞争的方式，而是坚持在党的领导下为保持党的先进性、民主性与创造性，积极落实广大党员的知情权、参与权、选举权与监督权，保障其主体作用能够真正发挥，推行的一些有序、规范的选举方式；同时，在选举过程中，加强党内的多级别、多层次、多主体与多方式的民主协商、沟通方式，以促使传统的“由少数人在少数人中选人”转向“由多数人在较多的人中选人”。

党内选举民主在党内合法授权、党内权力约束、党内教育与党内择优等方面起着重要作用。党内协商民主在党内民意表达、民主监督、政治参与、政治稳定、政治示范、维护团结功能与政治合法化等方面能够较好地发挥其优势。

基层党内选举与协商之间不仅存在着严密的逻辑关系，在价值取向方面也存在一致性，主要表现为:一是两种民主模式统一于广大党员的主体意识。党员的政治主体地位通过这两种民主模式推动得以充分尊重，党员的民主权利得以充分保障。二是两种民主模式统一于广大党员的政治参与。广大党员正是通过这两种民主渠道，使其知情权、参与权、决策权和监督权得以充分保障，这样也有利于他们更广泛地参与党内各项事务决策、执行与管理中。三是两种民主模式统一于公共性。因为，任何一个政党的民主属性都要通过公共性体现出来。对于中国共产党来说，始终代表最广大人民群众的根本利益，就会获取最大的公共性。无论是党内选举还是党内协商，都要坚持以党的公共性为前提，不能违背人民群众的根本利益。选举与协商之间的协同就是要充分反映出“党内—社会”互动发展、“选举—治理”共进发展、“实体—程序”交叉发展与“工具理性—价值理性”的融合发展；要充分体现出党内民主与人民民主、社会民主之间的深刻关系。

二 基层党内选举民主与协商民主的协同性表现

基层党内的选举与协商实质是坚持在党内民主集中制的基础上运作的基层民主模式。两者既相互支持、相互衔接，又相互补充、相互兼容，两者的协同性主要体现在以下四个方面:

（一）政策方面的协同

2004年中央出台的《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》作出如下规定:“市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党政领导班子正职，一般应经由上级党委全委会无记名投票表决。”［1］这是官方在比较正式的文件中首次明确的党内票决制。2009年颁布的《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》对票决制作出如下规定:“全面实行地方党委全委会、常委会决定任用重要干部票决制度，适当扩大全委会票决干部的范围，规范常委会票决干部的程序和方法。”［2］上述规定为党内选举民主发展提供了党规党法支持，奠定了一定的法理性基础，也为今后基层党内选举民主向更高层次、更大范围推广提供了政策依据。

党的十七大报告提出:“要以扩大党内民主带动人民民主，以增进党内和谐促进社会和谐。尊重党员主体地位，保障党员民主权利，推进党务公开，营造党内民主讨论环境。完善党的代表大会制度，实行党的代表大会代表任期制，选择一些县（市、区）试行党代表大会常任制。完善党的地方各级全委会、常委会工作机制，发挥全委会对重大问题的决策作用。”［3］随后，党的十七届四中全会通过的《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，对党内选举制度与协商制度都作出了一些明确规定。特别是关于如何改进和规范选举程序、提名推荐、候选人提名方式与投票方式，如何推进党务公开制度、健全党内情况通报制度、党内事务听证咨询制度、党员意见表达与党员定期评议制度等方面规定得十分明确。

对于协商民主的规定，2001年通过的《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》系统地提出:“进一步扩大干部工作中的民主，落实群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。扩大民主推荐、民意测验和民主评议的范围，改进方法，提高质量。”［4］2006年发布的《中共中央关于加强人民政协工作的意见》指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是我国社会主义民主的两种重要形式。”［5］《意见》提到的两种重要形式就是选举民主和协商民主。2011年中央出台的《加强市（地、州、盟）党政正职管理的若干规定》，还特别明确规定今后要进一步健全市党政正职选拔任用机制，新任市委书记人选一般要在省内一定范围进行民主推荐。2015年发布的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步指出:“各级党委要按照民主集中制原则，坚持民主基础上的集中和集中指导下的民主相统一，确保协商依法开展、有序进行，防止议而不决、决而不行。”［6］上述意见、规定明确指出了加强党内协商民主的必要性。

这说明党内选举民主与协商民主在政策支持方面获得了同步性与一致性，这为化解与消除选举民主和协商民主在实践过程中可能存在的分歧与矛盾提供了政策支持和法理依据。近些年来，在基层一些地方乡镇级书记及党委委员方面的选举方面，推出的“公推公选”模式、“三轮两票”模式、“一推两选”模式、“两票推选”模式、“领选组阁”“倒选”模式和“三票制”模式，主要得益这些政策的有力支持。

（二）程序方面的协同

程序协同是指党的一些组织载体，党内不同组织之间、党内上下级组织之间以及党组织与社会组织之间通过规范、有序程序进行有关选举与协商的合作、互动、融合与协调。程序协同主要包括议程设定和决策程序、制度化信息交流和沟通程序等协同。例如，深圳大鹏镇的“三轮两票”的民主实践，就很好地体现出程序方面的协同。“三轮两票”中的“三轮”是指:第一轮:全镇选民广泛提名推荐候选人；第二轮:选民代表大会投票选举正式候选人；第三轮:镇人大选举产生镇长。“两票”是指:一是选民提名推荐候选人与选民代表大会投票选举正式候选人的“民意票”；二是镇人大最终选举的“法定票”，在先后顺序与排列方面比较符合程序性要求。有学者指出:“‘三轮两票’制镇长选举不寻求所谓‘一步到位’的乡镇长直接选举，而是经由镇人民代表大会最终选举产生镇长。这是一种稳步推进基层民主政治的渐进策略，它形成了一种‘路径依赖’。”这种“路径依赖”实质就是遵循相关程序，按照程序有序推动基层民主的突破与创新。“这种新的‘增量’，不是对‘存量’的简单数量增长，而是性质上的突破。它不仅具有法学意义上的合法性，更重要的是具有政治学意义上的合法性。”［7］这种突破主要表现为选举不是简单的投票选举，而是通过相关程序使选举民主与协商民主有效地协同起来，两者互动、互助共同推动了基层党内民主的发展。

（三）价值目标与责任的协同

无论是公推公选、两推一选、海推直选、民推直选、公推差选和差额直选，还是“民主恳谈会”“党群议事会”“新村发展议事会”等，其价值目标与责任目标都具有一致性，都旨在确立共同的目标和明确的责任，使党的决策与政策在可预见的未来具有持续效力，确保党内基层具体政策与党内民主发展保持一致，同时引领基层社会民主发展。

例如，江苏盱眙县古桑乡公推直选，就很好地体现了竞争的机制、党管干部原则以及群众广泛参与机制的统一性。再如，四川成都市新都区木兰镇采取民意调查和民主评议相结合的方式，为镇党委书记选举后三年的工作成绩“打分”，看看是否基本实现当年参与选举时的承诺。［8］成都等市还专门制定了《成都市村民议事会组织规则（试行）》《成都市村民议事会议事导则（试行）》《成都市村民委员会工作导则（试行）》《加强和完善村党组织对村民议事会领导的试行办法》等四个配套机制，目的是确保价值与责任的一致性，始终围绕民情、民生与民意展开各项工作。村民议事会制度实质上就是一种新型村级治理方式，“主要是使基层民主有关基层社会管理的功能得到有效的发挥”。［9］

浙江的民主恳谈是在基层民主选举的基础上，进一步把民主的原则贯彻到城镇和农村公共事务的管理和决策中的协商民主制度。这种民主恳谈方式把民主商谈纳入正式的制度框架内，通过民主恳谈，基层党组织的领导方式和基层政府的施政方式得到明显改善。“民主恳谈”有助于促进基层政府有效治理，能够适当提高决策的合法性和政策执行的有效性，同时提升了基层政府和领导的责任与义务意识。

三 基层党内选举民主与协商民主的协同机制分析

随着基层党内选举民主的逐步深入发展，党内协商民主的探索也要及时跟进，要做到两者互相促进、协同发展，促使党内民主发展释放出更多的活力。为了更有效地扩大党员有序参与、加强党内议事协商，一些基层单位创造性地推出具有浓郁地方性特色的党内协商民主模式，以此来提升多数决定的决策质量，既把党内选举的充分竞争性特点显示出来，同时又能够强调普通民众在政治决策上更多地实现自身参与，强调更广更大范围的民众之间的理性对话、广泛讨论和共同协商。

（一）两种民主模式相互支持联动发展

在推进党内基层民主发展过程中，无论是直接选举还是差额选举都起着基础性作用，如果没有真正意义上的选举，基层党内民主就难以获取实质性的推动，但是仅依靠选举并不能完全展示基层党内民主发展的真实样态。“不管选举对民主政治来说有多么关键，也仅仅是周期性地举行。”［10］这说明仅靠选举并不能解决民主政治所遇到的所有问题。党内民主问题的解决不仅需要选举、法治与行政，还需要广大政治主体之间进行多方的民主协商、沟通与交流。运用协商民主介入到基层党内民主政治中，可以促进各个政治主体就党内各项事务进行平等交流、理性讨论，达成共识，从而有利于促进党内民主发展既充满活力又和谐有序。正因为“党外群众通过参与候选人提名、推荐、协商、评议等环节，实现了对党内选举的参与”，在选举中加入协商性元素可以在“确保党员民主权利的同时，又广泛吸纳党外民意，拓展了基层党组织的社会基础和权力合法性”。［11］十多年来，在基层党内选举中广泛采取的“两票制”“公推直选”和“海选”等选举方式，本身都包含着协商民主的一些功能，而且通过协商还能够进一步促进和完善票决民主。在基层党内民主治理过程中，选举与协商两种民主模式不是彼此对立的、不是简单的双轨并行，更不是一种单项选择，而是以相互结合、渗透与交织的方式融合在党内民主制度与各种治理机制的现实操作之中。党内协商必须通过党内民主程序紧密结合起来，同时又推进了选举提名的合理性和选举沟通机制的完善，两种民主模式互相取长补短，充分展现各自优点，促进各自功能最大化。

（二）两种民主模式在“层次性”与“梯度性”方面的联动

党内选举民主与协商民主的“层次性”与“梯度性”方面的联动，主要指从坚持党内民主的实际出发，适当划分“层级”和“梯度”，实施“分步走”有序稳步推进，在市县基层加强党内选举民主，以党内选举民主带动协商民主；在市县以上政治层面，适当加强党内协商民主建设，有效推动党内选举民主建设。注意“层次性”与“梯度性”的不同与差别，坚持在中国特色政治文明的大背景下，稳步、有序地开展，既不能退缩不前，也不要急躁冒进。

《党政领导干部选拔任用工作条例》曾作出如下规定:“市（地、州、盟）、县（市、区、旗）党委和政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，一般应当由上级党委常委会提名并提交全委会无记名投票表决。”［12］2009年发布的《关于加强和改进新形势下党建若干重大问题的决定》，提出了要“扩大选人用人民主，建立健全主体清晰、程序科学、责任明确的干部选拔任用提名制度。正确分析和运用民主推荐、民主测评结果，增强科学性和真实性”。［13］《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》指出要“适当扩大全委会票决干部的范围，规范常委会票决干部的程序和方法”。［14］2015年中央印发的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》规定:“加强协商民主建设，必须坚持党的领导，充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，把握正确方向，形成强大合力，确保有序高效开展。”［15］上述的一些条例、决定、意见等，对今后如何进一步加强党内选举民主与协商民主在“层次性”与“梯度性”方面的联动，提供了很好的政策依据。首先是坚持在党的领导下，市（地）、县（市）党委、政府领导班子人选要进行无记名投票表决，其次是有序推进到全面实行地方党委任用重要干部的票决制等，在此过程中，还要落实广大党员群众参与党内事务的各项权益，进一步提升民主质量，目的在于保障党内民主发展能够有序地按照“层次性”与“梯度性”展开。

（三）选举民主“刚性规约”与协商民主“柔性治理”的联动

党内选举民主实质上是一种刚性规约，比较注重权威性、程序与定期性，这种选举的固定的程序与周期一般都不会轻易改变，被推选的人选享有广泛的认同与支持，一般也不会轻易换掉；而党内协商民主则偏重于柔性之力，通过公开协商的方式形成党内决策，确保党内权力运作的合理化。党内协商民主的功能主要体现在推进党内民主发展过程中，针对不同的利益、观点与意见，促进各方平等地进行话语表达，相互沟通、协商，进行分析、整合与提炼，最终达成理解，促进共识。这种民主协商一般不设刚性规定，主要展现一种柔性治理。尤其当党员个人、少数者或下级组织的各项权益遭受侵犯时，可以借助于党内协商民主方式进行维权，保障各项权益。因为有党内协商民主，那么党内参与将更加充分，党内权力运作也将更加合理、规范与透明，而且通过公开协商形成的党内决策也会得到参与者的普遍遵守。

把选举制度的“刚性规约”与协商民主的“柔性治理”充分运用到党内民主的决策前、决策中与决策后，发挥其协同优势，以提升党内民主的质量以及发展的深度与广度。广大基层党委、党组织、党员干部与群众，通过党内选举和协商机制参与党内的民主决策，实行党务公开，实现党内言论自由，让全体党员能通过正常的渠道发表意见，有效地扩大并保障他们各项权益。这种“刚性规约”与“柔性治理”还能够有效促进广大党员群众增强对党的认同感、信任度与支持度，促进党内民主有效整合。在广泛协商基础上进行选举产生的领导干部，享有更充分的合法性支持与政治认同，而且这种选举结果也较为充分地体现出组织意图与民意的有效整合。这种“刚性规约”与“柔性治理”叠加在一起，能够有效地促进基层党内民主与社会自治民主的联动，促进以党内民主引领并兼容人民民主的发展。

四 进一步促进基层党内选举民主与协商民主的协同发展

随着基层党内民主发展由选举民主逐渐发展到选举民主与协商民主的兼容与互动，协商民主的诸如理性协商、促进决策、承担责任、平等、包容与互惠等核心元素，以及协商主体、协商平台、协商内容与协商程序等关键环节，也逐渐嵌入到基层党内选举民主所涉及的范畴与过程中，并逐渐转变为推动基层民主实践运行的内在机制。这既促进了党内政治现代化，提升了党员群众参与能力，还推动了党内民主与社会民主之间的良性互动。

基层党内选举与协商的实践探索，折射出党内民主发展逻辑中，要同步贯彻选举民主与协商民主的理念，在党内基层选举中，要有序增强协商民主的思路，进一步提升广大党员群众参与党内各项事务的能力。事实上，基层党内选举与协商这两种民主模式是相辅相成的，二者不是简单的“对”与“错”的“单项选项”，也不存在一种民主模式必然优越于另外一种民主模式。两种民主模式如果适当、有效地结合起来，充分融入到党内民主发展的实际操作之中，就会发挥更有效作用。近些年来，无论从更高层次的国家制度层面还是到基层治理领域，涌现出不同形式的党内选举与协商民主方式，推动着党内选举发展进程中不断获得协商与合作，这不仅是对传统参与民主的修正与完善，促进党内权力结构开放性的提升以及党内民主生活有机性的提高，而且还培育了党内协同与合作发生的机理，造就了一种自主、平等的合作秩序，进而促进党内民主发展，产生了民主示范效应。基层党内选举民主与协商民主相结合循序渐进地发展，不断拓展着党内民主的广度和深度，增进了党内共识。

注释：

［1］参见《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》（中办发［2004］13号），2004年4 月8日。

［2］参见《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（中办发［2009］43号），2009年12月3日。

［3］胡锦涛：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》，《人民日报》2007年10月25日，第4版。

［4］《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》，2001年10月7日，http：//www. people.com.cn/GB/shizheng/16/20011007/575835. html，2016年5月1日。

［5］《中共中央关于加强人民政协工作的意见》（摘要），2006年3月1日，http：//news. xinhuanet.com/misc/2006-03/01/content_4243798. htm，2016年5月3日。

［6］《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，2015年2月9日，http：//news. xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2. htm， 2016年5月1日。

［7］俞可平：《增量民主：“三轮两票”制镇长选举的政治学意义》，《马克思主义与现实》2000年第3期。

［8］参阅《全国首个公推直选镇党委书记满意率达到97%》，2007年7月11日，http：// www.sc.xinhuanet.com/content/2007-07/11/ content_10539403.htm， 2016年3月5日。

［9］林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津：天津人民出版社，2000年，第219页。

［10］让-马里·科特雷、克洛德·埃梅里：《选举制度》，张新木译，北京：商务印书馆，1996年，第102-103页。

［11］黄卫平、陈家喜：《十年来基层民主的发展》，《中国社会科学报》2012年8月31日，第A07版。

［12］《党政领导干部选拔任用工作条例》（2014年修订版），2014年1月15日，http：//news. xinhuanet.com/politics/2014-01/15/c_118985244_6. htm， 2016年5月5日。

［13］《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，2009 年9月27日，http：//news.xinhuanet.com/ politics/2009-09/27/content_12118429_6.htm，2016年5月1日。

［14］参见《2010-2020年深化干部人事制度改革规划纲要》（中办发［2009］43号），2009 年12月3日。

［15］《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》，2015年2月9日，http：//news. xinhuanet.com/2015-02/09/c_1114310670_2. htm， 2016年5月1日。

责任编辑 余 茜

中图分类号：D262.11

文献标识码：A

文章编号：1006-0138（2016）04-0055-06

基金项目：国家社会科学基金项目“基层党内‘选举民主’与‘协商民主’协同机制研究”（13BDJ036）；浙江省哲学社会科学规划重点课题“社会治理下的基层民主本土资源开发与聚合研究——以浙江为例”（16NDJC007Z）；杭州师范大学社会建设和社会治理研究中心基地项目“社会治理下的基层民主本土资源开发与聚合研究——以浙江为例”（2015JD36）

作者简介：赵宬斐，杭州师范大学政治与社会学院教授，政治学博士后，杭州市，310036；牟言波，杭州师范大学政治与社会学院讲师，杭州市，310036。是党内民主发展的主要形态与方式，同时也构成了党内民主的主要内容。只有立足于维护与推动党内民主这个根本点，才能更好地认识两者相互支持、相互依靠与相互协同的内在关系。