政府数据开放：历史、价值与路径

谭海波，张　楠

徐志仓

政府数据开放：历史、价值与路径

谭海波，张楠

［摘要］政府数据开放与西方国家的“信息自由”运动、开源软件的技术变革以及大数据时代的现实需要有着密不可分的关系。大数据时代背景下政府数据的规模和价值呈现大幅度增长，开放政府数据有利于提升政府治理水平、促进经济增长和激发社会创新。当前，我国政府数据开放尚处于探索和起步阶段，主要面临着政策不配套、意识不到位、管理能力不足、数据质量不高、安全隐私隐患等方面的阻碍，需要从完善法律法规、加强组织管理、构建网络平台、倡导社会参与以及注重文化建设等方面加以科学规划、有序推进。

［关键词］政府数据开放；历史脉络；价值；路径

大数据时代已成为当今世界的重要发展趋势。如何利用政府不断膨胀的数据资源创造经济和社会价值成为世界各国共同关心的课题。继美国奥巴马政府在2009年推出全球首个政府数据开放平台Data.gov之后，加拿大、英国、澳大利亚、韩国等国家都先后制定和实施了政府开放数据计划，全球政府数据开放呈现快速发展的态势[1]。在我国，2015年8月国务院出台的《促进大数据发展行动纲要》也将推进政府数据开放纳入建设数据强国的重点任务。在地方层面，自2012年6月上海市政府数据服务网（www.datashanghai.gov.cn）率先上线后，北京、武汉、广州、宁波、贵州、佛山等地都在积极开展政府数据开放平台的建设。如何把握政府数据开放的历史脉络，厘清政府数据开放的内涵和价值，科学规划和有序推进政府数据开放是新时期我国政府面临的重要议题。

一、政府数据开放的历史溯源

政府数据开放是20世纪90年代中后期西方国家政府改革和信息技术发展相互作用、共同催生的产物。它的产生和发展与西方国家 “信息自由”运动倡导的开放政府理念、开源软件的技术变革以及大数据时代的现实需要有着密不可分的关系，体现了社会进步思潮、信息技术力量及市场需求对西方政府管理理念的冲击及其回应。

（一）萌芽：从信息自由到信息公开

二战以后的“信息自由”运动，是由美国号称“第四股力量”的新闻界舆论精英发起的。他们认为，缺乏新闻自由正是一些专制国家能够发动战争的原因，人民有权知道政府的运作情况。1945年，美联社执行主编库珀率先提出了知情权（Right to know）的概念。1948年，美国报纸编辑大会（ASNE）成立了“世界信息自由委员会”的分支机构，负责动员和游说政府尽快制定有关信息公开的法律。1953年，美国哥伦比亚大学的新闻学教授克劳斯出版了《人民的知情权》一书，正是该书为美国整个信息自由运动指明了方向、奠定了框架[2]（P17-19）。此后，在美国议员、新闻界人士、学者、律师等多方人士长期的共同推动下，最终促成了美国1967年《信息自由法》和1976年《阳光政府法》的相继出台。这股思潮着眼于推动政府信息公开，保障公民的知情权，从而提高政府透明度和治理能力。受“信息自由”运动的影响，截至2006年，全世界已经有60多个国家制定和实施了类似的《信息自由法》。

（二）起步：从软件开源到数据开放

20世纪90年代，随着互联网信息技术的普及，新兴技术精英要求打破传统“专有软件”（Proprietary Software）的商业模式，采取公开原始代码的方式进行远程、协作编程。1998年2月，主张开放原始代码和软件自由的技术精英们齐聚硅谷，将这种发布代码、其他程序员可以自由修改的做法命名为“开源”（Open Source）。1999年，Web2.0之父蒂姆·奥莱利出版了全世界第一本开源文集——《开源革命之声》。此后，“开源”成为广为人知的概念并在软件行业得到普遍采纳。而当开放代码成为现实时，新一代的创新者，又将眼光投向了作为软件重要组成部分的数据，尤其是政府部门掌握的公共数据[2]（P190）。2007年12月，29名开放公共数据的推动者齐聚加州，制定发布了开放公共数据的8条标准和原则，即数据必须是完整的、原始的、及时的、可读取的、机器可处理的、无歧视的、非专有的、无须授权的[3]。从这8大原则可以看出，数据开放运动沿袭了软件开源运动的很多诉求，如通用非专有、机器可处理、获取无歧视等。

（三）发展：从平台建设到数据确权

近年来，随着Web2.0、物联网、云计算等新一代信息技术的广泛应用，政府数据的规模和价值得到了大幅提升。2009年，美国奥巴马政府颁布了《开放政府指令》，并提出要遵循透明、参与和协同原则发布更多政府数据，使公众了解更多政府信息，促进公共对话[4]。2009年5月，美国data.gov网站正式上线，成为全球首个政府数据开放平台。随后加拿大、英国、澳大利亚等先后建立了数据开放平台。2010年1月，英国政府数据开放网站data. gov.uk正式上线。2010年5月，卡梅伦领导的联合政府提出“数据权”（Right to Data）的概念，承诺要在全社会普及“数据权”。2011年，英国劳工关系部、商业部又宣布了一个旨在落实、推动数据权的新项目：“我的数据”（My Data）。该项目认为即便是由商业机构出资收集的数据，但如果记录的是公民个人的信息，公民就应该有权查看、使用[1]。

二、政府数据开放的内涵和价值

概括来说，政府数据开放是指在保护国家安全、个人隐私和商业机密的前提下，政府利用集成的网络平台，主动向公众提供无需特别授权、可被机器读取、能够再次开发利用的原始公共数据，以提升政府治理水平、促进经济发展、创造社会价值的公共服务活动。相比政府信息公开而言，政府数据开放侧重于数据层面的开放，旨在确保社会利用政府数据的权利，以促进数据经济、社会价值的实现[5]。它是政府信息公开在大数据时代的发展和深化。

（一）促进政府改革，提升治理水平

政府数据开放不仅可以让公众获得更多有关政府运作的信息，增加公众参与公共事务的程度，提高政府的透明度和公信力，还可以促进学者、专家对政策制定的基础依据、合理性、社会后果等做出更深入、全面的分析和判断，提出更为科学、可行的政策建议。此外，政府数据开放意味着政府角色从原来的生产者、直接供应方转变为“原料”提供者、服务监督方，不仅可以节省行政成本，还可以提高数据资源的利用效率，更好满足公众的个性化需求。联合国2014年电子政务调查报告指出：政府数据开放为政府改革提供了一种新途径，有利于在政府、企业和公众之间架起一道桥梁，实现资源的高效利用与公共服务的有效供给[6]。

（二）释放数据红利，促进经济增长

数据的价值在于利用，数据的开放是数据利用的前提和基础。在大数据时代，政府开放其保有的数据供社会增值开发和创新应用，可以推动大数据相关产业的迅速发展，扩大信息消费需求，催生新模式、新业态、新产品，从而实现经济增长。据统计，数据资源增值性应用每年可为美国的医疗服务业节省3000亿美元，为制造业在产品开发、组装等环节节省50%的成本，为全球个人位置数据服务提供商贡献1000亿美元[7]。比如，美国在1983年将原本用于军事的卫星定位系统GPS向公众开放使用，使得汽车导航、物流、通讯、精准农业耕作等方面都得到了快速的发展，同时创造了约300万的就业岗位[8]（P200）。据估算，通过数据开放，美国2013年在政府管理、医疗服务、零售业、制造业、位置服务、社交网络、电子商务七个重点领域所产生的直接和间接价值已经达到了2万亿美元[9]。

（三）激发民间智慧，推动社会创新

“数据不会被它所激发的思想和创新消耗，相反，它可以为创新提供无穷的燃料。”[2]（P186）政府数据开放意味着数据在社会的自由流动、知识向大众的自由流动，通过数据的分享、利用和开发，可以吸引社会各界人士参与公共事务的治理，激发民间智慧和社会活力，从而带来更多的大众创新、社会创新。比如，美国交通部开放了全美航班数据，有民间程序员利用这些数据开发出航班延误时间的分析系统，任何人都可以通过它查询全国各次航班的延误率及机场等候时间，为用户出行节省了时间，创造了良好的社会效益。再如，在美国政府数据开放后，美国出现了一款名为RAIDS Online的APP应用，该应用通过对政府开放的数据进行分析，告知公众在哪些区域容易出现盗窃、抢劫等犯罪现象，公众根据这些信息可以提前做好预防或者减少在这些区域的活动，从而明显降低了犯罪率，增加了社会的安全性。

三、推进我国政府数据开放的路径展望

总体而言，我国政府数据开放步伐较为落后。在由万维网基金会所发布的开放数据晴雨表（2014）中，我国排名第46位（共86）[10]。已建成的政府数据开放平台存在着数据集数量少、可机读比例低、数据更新不及时等诸多问题。政府数据开放面临着政策不配套、意识不到位、管理能力不足、数据质量不高、安全隐私隐患等方面的阻碍[10][11]，亟需加强顶层设计、科学规划、有序推进。

（一）完善法律法规，加强立法保护

1.制定更明确、更有针对性的法律法规，加强对国家信息安全、个人隐私、商业机密的保护。近几年来，我国明显强化了对互联网信息及隐私等的立法保护。并于2012年底及2014年3月分别通过了《关于加强网络信息保护的决定》和新版的《消费者权益保护法》两项法案。但这两部法律并没有针对大数据背景下信息安全和隐私泄露风险的新特点做出适应性调整。因此，应该继续完善法律法规，适时出台专门的《数据安全法》和《隐私权保护法》，加强对数据收集主体、使用主体的行为规范，明确国家信息安全、商业机密的范围以及个人隐私保护的权利，防止对数据的侵权使用，让开放数据与隐私、国家安全等敏感性议题之间能够取得平衡。

2.进一步修订和完善现有的《政府信息公开条例》。2008年，我国出台了《政府信息公开条例》，该条例的实施促进了我国政府信息公开工作的深入开展，但并不能适应大数据背景下政府数据开放的新形势和新要求。政府应考虑对《政府信息公开条例》进行修订和完善，厘清政府信息公开与政府数据开放的关联和差异，明确政府数据开放的目标、原则、范围、程序、保障制度等，对数据开放中出现的特殊情况制定免责条款，给予一定的制度容错和救济，对数据开放的授权协议制定相应定责条款，明确保证用户数据访问、获取、利用的权利和义务。在保障国家安全、个人隐私和商业机密的前提下，最大程度地推动政府数据向社会免费、自由开放。

（二）加强组织管理，开展试点工作

1.健全政府数据开放的领导体制。强有力的领导机构是推进政府数据开放的重要保障。为此，要把政府数据开放工作纳入我国政府工作的重要职责范围，建立政府首席信息官制度，明确赋予主管部门指导、协调、监督数据开放工作的职权[12]。由主管部门负责制定数据开放工作的战略规划，统筹其他业务部门的数据采集、审查、发布及反馈工作，协调各行业部门、区域数据开放工作的行动，并完善跨部门协作的工作流程和奖惩制度，加强上下级政府和各业务部门之间的协调和配合，对各部门、各地区的数据集开放数量、数据开放工具数量、应用上线数量、公众使用频次等进行定期考核和评估，并向社会公开评估结果，推进数据开放工作的系统化和常态化。

2.积极开展政府数据开放的试点工作。当前，上海、北京、广州、武汉、贵州等十来个城市和地区正在开展政府数据开放的实践活动，但这些地方的实践还停留在自发探索的阶段，并没有上升到国家试点的层面。为此，应当在总结先行启动地区的经验，确定区域、行业试点范围和数据开放的重点领域。比如，优先考虑选择先行地区、经济发达地区和社会关注度高的行业进行试点，优先选择气象、交通、物价、旅游、统计、卫生等部门所掌握的民生类数据进行开放。在此基础上，制定全国性的规划或指导意见，明确政府数据开放的路线图和行动方案，以数据开放目录为突破口，建立政府数据开放的责任清单制度，加快推动全国范围内的政府数据开放。

（三）制订相关标准，加强平台建设

1.大力推动政府开放数据标准的制订工作。目前，各地在推进政府数据开放工作时遇到的一大难题就是没有标准可依。各地、各部门都在制定自己的数据格式和技术标准，持续下去必然会造成系统分割，形成新的数据孤岛，给政府数据开放工作增加障碍。美国在推动政府数据开放的实践中，要求data.gov网站上的所有信息都要符合联邦信息处理标准199号文件的规定，提交数据资源的相关政府部门要按照NIST的文件指引进行操作，通过建立一套完整的元数据分类体系为网站中的数据资源提供集成的管理功能。因此，要充分借鉴国外经验，由国家组织专业力量研究制订《政府数据开放工作标准》，形成数据开放范围、数据开放成熟度模型、数据开放目录标准、分类标准规范、数据脱敏标准等一系列工作标准，积极推动政府数据开放的科学性、统一性和规范性。

2.加快推进国家和地方政府数据开放平台的建设。我国《促进大数据发展行动纲要》中明确提出，2018年底前，建成国家政府数据统一开放平台。目前，我国仅开通了“中国政府公开信息整合服务平台（govinfo.nlc.gov.cn）”，主要用于发布各种会议信息及政府公报，仍属政府信息公开范畴。因此，可以考虑改造和完善原有信息公开平台，通过更改网络域名，扩充开放内容和丰富界面功能等方式完成功能迭代、转型升级。此外，要逐步规范和完善地方政府数据开放平台的建设。进一步提升平台的数据开放性与可机读比例，设计友好易用的平台界面，提高数据质量和利用效率。比如，可以尝试借助数据标签（Tagging）、语义网等智能关联工具，使用户更为方便地查找、下载和分析数据；充分利用Web2.0技术，注重政府与用户的互动，及时捕捉和洞悉用户的数据需求；引入基于位置的服务，主动推送相关数据，提升用户的使用体验等。

（四）降低社会门槛，鼓励创新应用

1.降低公众获取和利用政府数据的门槛。政府应形成一种开放性的思维模式，信息不仅要在部门间进行流动，还应构造种种制度与机制促进信息在政府与社会间流动[13]。与政府信息公开所涉及的数据查询不同，政府数据开放往往涉及到规模巨大、格式不一的数据集。为此，需要政府为公众便捷、高效利用数据创造有利的条件。首先，在数据获取上，应当是免会员注册、无需授权和无偿的，只要登录政府数据的门户网站就可以自由、免费的下载、分享和利用。其次，政府应当在政府开放平台上提供常用的数据处理、分析软件和应用工具，从而降低公众利用政府数据资源的难度。此外，还可以适当鼓励信息服务企业利用政府数据开展相应的增值服务，创造出更有效的分析工具供大众用户使用，满足不同层次用户的个性化需求，更好地帮助公众从政府数据开放中获益。

2.鼓励社会公众利用政府数据开展创新应用。与政府信息公开的简单查询不同，政府数据开放是一项复杂的数据处理工程，很多应用是关于App应用程序和服务系统的开发，这些应用是一种智力投入和技术创新，需要投入一定的开发成本，并会承担相应的风险。为此，政府应当创造良好的环境和条件，给予充分的政策和资金支持。比如，2012年5月，英国政府注资10万英镑，创建了世界首个“开放式数据研究所”（ODI），为英国公共部门、学术机构的创新提供“孵化环境”[8]（P204）。在此基础上，政府应主动规划有助于提高公共服务水平的创新应用，采取相应的激励措施，通过招标购买、上线运营补贴、创意奖励、技能竞赛等形式吸引社会力量参与数据的开发和创新应用。

（五）强化宣传教育，注重文化建设

1.强化政府部门工作人员的数据开放意识。长期以来，受传统封闭式行政文化和部门本位主义的影响，一些政府部门工作人员往往将数据视为本部门的私有财产和权力来源，认为开放数据将会损害部门利益和权力地位。还有一些政府部门工作人员对开放数据可能带来的风险存在顾虑，抱有“多做多错，少做少错，不做不错”的消极想法，造成不少政府部门积极性普遍不高，推进难度大。为此，各地方政府领导人要提高对政府数据开放的认识，加大对政府数据开放工作的重视和支持力度，在政府内部树立起开放政府数据的正确观念，增强政府数据开放的责任意识和工作能力，从而形成推进政府数据开放的良好氛围。

2.在社会层面倡导建设开放共赢的数据文化。与西方国家相比，我国国民数据意识淡薄由来已久，甚至可以说是国民性的一部分。中国近现代著名的思想家胡适就对中国人“凡事差不多，凡事只讲大致如此”的习惯和作风深感忧虑。著名历史学家黄仁宇先生则认为，中国落后的根源之一即是缺乏以数据为基础的精确管理，国人对数据的漠视，源于一种文化上的缺欠[2]（P325）。因此，政府数据开放单纯的依靠政策和技术的手段加以推动，难以获得持久和深厚的社会动力。为此，需要在全社会层面培养理性、精确的科学精神，倡导透明公开、开放共赢的数据文化，培育积极参与、勇于创新的公民意识，进而构建起健康、可持续的政府数据开放生态系统。

［参考文献］

[1]张明.当前国际政府数据开放进程[J].国际研究参考，2014，（9）.

[2]涂子沛.大数据：正在到来的数据革命[M].桂林：广西师范大学出版社，2013.

[3]Open Government Working Group.The Annotated 8 Principles of Open Government Data[EB/OL].http:// opengovdata.org/,2015-07-06.

[4]John Carlo Bertot,Ursula Gorham,Big data,Open governmentandE-government:Issues,Policiesand Recommendations[J].Information Polity,2014,（19）.

[5]郑磊.开放政府数据的价值创造机理：生态系统的视角[J].电子政务，2015，（7）.

[6]联合国经济与社会事务事务部.联合国2014年电子政务调查报告（中文版）[R].北京：国家行政学院电子政务研究中心，2014.

[7]Jacques Bughin,Michael Chui,James Manyika.Clouds, Big data and Smart Assets:Ten Tech-enabled Business Trends to Watch[J].McKinsey Quarterly，2010，（8）.

[8]徐继华，冯启娜，陈贞汝.智慧政府：大数据治国时代的来临[M].北京：中信出版社，2014.

[9]陈涛，李明阳.数据开放平台建设策略研究：以武汉市政府数据开放平台建设为例[J].电子政务，2015，（7）.

[10]郑磊，高丰.中国开放政府数据平台研究：框架、现状与建议[J].电子政务，2015，（7）.

[11]王超.大数据时代我国意识形态安全探析[J].学术论坛，2015，（1）.

[12]沈亚平，许博雅.“大数据”时代政府数据开放制度建设路径研究[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2014，（5）.

[13]张建.论政府透明度研究的理论维度[J].求实，2015，（9）.

［责任编辑：索原］

现代农业发展中的土地股份合作模式——以安徽省肥西县新民土地股份合作社为例

徐志仓

［摘要］土地制度改革是深化农业改革的核心内容，如何在坚持家庭承包经营的基础上，在土地改革中达到落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，成为亟待解决的现实课题，土地股份合作在实践中创新并越来越受到重视和关注。文章以我国首家通过工商注册的安徽肥西新民土地股份合作社为例，从现代农业发展的视角分析其内部制度安排对现代农业发展的促进，同时结合实践就土地股份合作模式的推广所需条件与环境展开分析。

［关键词］现代农业；土地股份合作；土地制度改革；产业

随着我国农业改革的深入，改革开始步入深水区，农业发展亟需在一些体制与机制方面有创新举措，以更好地适应现代农业发展的需要，而土地制度改革作为农业深化改革的核心，在当前的农业改革中更是备受关注，土地股份合作制作为农业经营体制创新的重要方面，在各地都得到高度重视。据不完全统计，目前全国已有17个省（区、市）进行了农村土地股份制改革试点。安徽作为我国农村改革的发源地，国家众多“三农”改革措施的先行先试区，在农地制度改革方面更是积极探索。自2013年起，安徽省就在庐江县等20个县、区开展农村综合改革示范试点工作，其中土地使用权交易就是作为改革试点的重要内容，土地股份合作模式作为土地改革的一种具体实现形式，其在推进区域现代农业发展中起到哪些作用？我们以肥西县新民土地股份合作社为例来进行分析。

一、新民土地股份合作社发展基本情况

如果单纯地说到土地股份合作制，这并不是一个新事物，早在20世纪家庭联产承包责任制大面积推进之时，在我国的珠三角和长三角地区就已经有部分集体经济组织进行了土地股份合作制尝试，但这些土地股份合作社均只得到农业部门认可的“农户户口”性质，并非现代意义上的股份合作制，只是传统农业转型期在经营体制上的探索创新，由于其经营主体没有得到工商部门认可，其在与现代产业发展对接中，先天的不足使得其一些功能也就难以得到发挥，现代土地股份合作模式需要在外延经营功能上进一步探索创新。在现实中也因为既有的农地制度架构对生产经营制约，而使得制度创新成为必然趋势，土地股份合作社其制度基础在于土地股份合作制，农民将土地作价入股，其实质就在于将农民的承包经营权价值化。从制度变迁要求看，这种变革是有效的，农村用地制度改革的演进规律遵循内生交易费用递减原则，而农地合作共有所有权与封闭治理必然导致较高的内生交易费用，解决这一矛盾的办法是走向股份制[1]。

在农村制度改革方面，人们知道较多的是安徽省凤阳小岗村，较少人知道肥西小井村。其实在我国最早推行包产到户的地方正是肥西小井，1980 年5月31日，邓小平在中央发表《关于农村政策问题》重要讲话时还特别提到：“农村政策放宽之后，一些适宜搞包产到户的地方，搞起了包产到户，效果很好，变化很大。安徽肥西县绝大多数生产队搞了包产到户，增产幅度很大。”[2](P315)2014年12月，肥西县在土地改革中再现创新之举，其下辖官亭镇新民社区在前期成立的土地流转合作社基础上，上升成立安徽省首家土地股份合作社——新民土地股份合作社，并在合肥市政府的多方协调下通过了工商注册，从而成为全国第一家具有“商业户口”的土地股份合作社。

二、土地股份合作模式对现代农业发展的难题破解分析

在传统农业向现代农业转型的进程中，农业经营体制的创新是重点，经营体制的创新也是解决现代农业发展中系列问题的关键。对此，华中师范大学中国农村研究院通过长期实地调研认为，土地股份合作社在实践中可破解集体经济运行过程中面临的三大难题，即破解土地效益难以发挥的难题；破解土地流转下土地的“失联”难题；破解集体组织缺乏经济基础的问题[3]。针对土地股份合作制在实践中到底解决了现代农业发展的哪些问题？结合现代农业发展的实际需求，通过我们对新民土地合作社的实地调研，进而了解其作用体现在以下几方面：

（一）对农业产业发展难题的破解

产业空心化是现代农业发展中亟待解决的问题，在当前现代农业发展中，产业发展困境是普遍存在的。我们在安徽省多个现代农示范园区的调研中都发现，在农业产业塑造中存在这样的几种困境，首先是层次低。对于现代农业所需要进行的产业结构调整，还只是局限于原有范围内的小调整，即从大众农业调整为小众农业，从粮食作物转向经济作物，不具有大范围推广价值；其次是产业链短和对接不畅。在现代农业示范区内，所谓的农业深加工项目不仅数量少而且也与前端对接不畅，农户与产业化主体分隔状态较为突出；再次就是新型农业经营主体不稳定。我们在现代农业示范区的调研就发现，工商资本在进入现代农业时，往往也只是将自身的产业链部分也就是利润链的低端放置于示范区，对示范园区的贡献度极其有限，主体的稳定状态较差。

新民合作社所在新民社区的产业空心化更为突出，在2012年农地整治之前，由于地处丘陵，地块小、基础设施差、种植成本高，社区50%以上的旱地都处在撂荒状态。而通过整治和土地股份合作社对外和产业资本对接，10400亩耕地全部得到高效利用，对于农户来说不仅实现了从农业领域获得稳定性收益，更是实现本区域农业产业的深化发展。

（二）破解了农业领域的就业难题

从我们对安徽多个现代农业示范区的调研来看，示范区的新型农业经营主体，虽然在一定程度上改变了农业生产方式，但就其对农户就业贡献方面来看还是有限的。我们调研中发现，众多现代农业经营主体反映存在用工难，使得其招到的工人普遍是妇女和老人。但深入调查发现这只是一种表象，因为在对农户调研中，多数的青壮年劳动力也愿意在本地就业，但这些农业企业因为产业的深化不足，导致一方面其利润率有限，使得其用工能够付出的人工报酬较低，达不到青壮年劳动力的期望值要求；另一方面是他们产业的低端化使得其用工更多是一种临时性和季节性的，不具有长期的稳定性，进而使得其难以与农户就业需求形成良好对接，对稳定就业贡献有限。而通过土地股份合作，农业产业能够得到深化，新民土地股份合作社就通过前期的制度确定，来为农户融入农业产业链打开突破口，这对促进就业的稳定，降低就业的波动性，加速推进区域新型城镇化建设内涵发展都是必要的[4]。

（三）破解了分配方面的难题

在经典经济学理论中，关于生产与分配的关系是这样，生产是起决定性的，生产方式决定分配方式。生产方式在经济活动凝结为一系列具有层次性的经济制度，其中体现社会经济关系的是社会基本制度，它在制度体系中起决定性；体现组织经济关系的是具体的经济体制和运行机制，是从属于基本制度，是基本制度的具体实现形式[5]（P2）。而就分配制度的层次性来说有分配方式和其具体实现形式。在农业领域，分配方式取决于生产方式，按劳分配的主体没有变，但现代农业的推进发展，农业投资主体的多元化和资本来源的广化，农业领域分配方式也呈现多元化；而在分配方式的实现形式上，由于当前农业经营体制与机制创新是其深化改革的重要内容，这就要求对农户分配方式的实现形式不能再简单地拘泥于“租金+工资”，从反作用角度说，分配方式实现形式的不合适也会对经营体制创新形成阻碍。在实践中，当前农业产业化中所出现的对接难，与分配实现形式的简单化也有极大关系。新民土地股份合作社通过土地股份合作，并没有改变土地的属性，但对土地的经营方式有新的变化，进而在分配实现形式也增加了经营分红和企业公共投资等方面，对于农户和经营者而言，这种变化并不是零和博弈结果，而是来自于农业经营方式变革下的增量收益。

（四）解决现代农业投资建设的难题

推进现代农业发展，加大农业领域的投资也是非常关键的。从现有的一些示范区来看，基础设施投资往往是依靠政府资金，经营主体的投资往往受到制约，原因既有农业经营主体缺钱投，也有不敢投。缺钱是农业领域的融资渠道少，不敢投是农业领域的交易成本高且交易主体的稳定性差。而新民土地股份合作模式在这两方面都有所突破，土地股份合作短期内多采用的是内股外租以及联合经营方式，新型农业经营交易主体减少，农户成为经营主体的内在因素，交易成本降低，稳定性更高；其次是通过工商注册的土地股份合作，可变农业领域内经营中以前较为单纯化的农业资源为经营资产，经营管理上将外部的企业规范化管理引入到管理中，使得经营管理与财务更加符合社会融资渠道的外部要求，可以破解融资上的困境，进而解决其在现代农业发展中的资本投入问题[6]。

三、推进土地股份合作模式的条件分析

土地股份合作模式是农业经营领域的一种体制创新，其内在的制度安排能够与现代农业发展实现较好的对接，但土地股份合作模式的推进实施是需要一定外在环境作为保障，综合各地土地股份合作发展情况以及新民合作社的实践，其条件有下面几方面：

（一）集体经济组织需要得到重构和强化

从新民土地股份合作社的经营模式看，其当前所采取的是“内股外租”，且在很短的时间内就完成了招租的过程，也有土地股份合作模式采取“股份自营”，无论是哪种模式，其都强调了集体经济组织的重要性。例如在租的过程中，无论是外部经营实体还是内部农户，在土地流转等交易中，都更愿意有村集体经济组织参与其中，外部农业主体期望是减少交易主体降低交易成本，农户是期望通过集体经济组织的保障来降低交易后续收益风险，这在新民土地股份合作社初期运营中得到充分体现；而从经营层次来说，也是土地股份合作制对村集体经济组织的内在要求，土地股份并不是对我国既有土地制度的否定，它还是属于集体经济组织内部的一种产权制度安排，加强农村集体经济组织的建设是推进此项制度完善的一部分。在实践中也确实如此，我国较早实施土地股份合作的地区，多数是在农村集体经济组织较为健全的区域，例如广东南海就是依托强势集体经济组织的非农化市场经营，而实现土地资产的良好增值，有效化解农村工业化中“农”与“工”经营中的矛盾。从现有的村集体组织实际情况看，家庭联产承包制下长期的重分轻统，农村集体经济组织是被边缘化和弱化，经济功能没有得到有效发挥。当前推进土地股份合作就必须依据经营体制变革的需要对农村集体经济组织进行重构，尤其是要突出其在经济方面的职能。

（二）农地整治是推进土地股份合作的助动力

土地股份合作制在推进农耕地有效流转以及规模化经营方面都是非常受到工商资本欢迎的，但这种受欢迎的模式并不是在每个地方都能够行得通。我们在新民土地股份合作社调研中得知，同区域内虽然也有其他土地股份合作社，但多数还只是一种形式上的，只能称得上是捆绑式的流转,还谈不上股份合作化经营，土地股份合作作为发展现代农业的手段在几个层面都需要农地整治这个助动力。从主体经营层面上看，这种整治具有必然性，因为无论是股份合作社自身经营还是工商资本经营，其模式与农户家庭经营都是有本质区别的。小地块能够与家庭生产要素形成匹配，但难以与工商资本经营要求形成对接，农地整治就是要突破它们对接中的障碍。另外，从现代农业发展的角度看，这种整治也是必然要求，土地整治属于农业基础设施的改造，是提升农业生产力的投资，农业在经过提升生产者积极性、技术改进、要素增加等几个阶段的边际效应递减后，急需有新的动力来承接推动农业发展，基础设施改进是当前农业的现实需要。从外围发展经验看，台湾现代农业的发展，二次土改的切入点就是农地重划，进而将停滞的台湾农业提升到一个新的发展平台之上。

（三）土地股份合作下的农业经营必须有深度突破

土地股份合作制在经营上的创新是突出“统营”，分散农户能否形成统的效果，收益的稳定增长就是关键节点。如果将传统农业看成是侧重于种养环节的“生产型农业”，那么现代农业是更加强调后续经营环节的“生产经营型农业”，农业产业化深度不足是当前现代农业发展的普遍窘境，即使在现代农业示范园区也是如此，而原因就在于产业化的高端环节与初始环节对接不畅，产业化经营主体与一般农户生产主体之间存在交易困境，产业化的经营主体不能够对普通合作农户形成相对较为稳定的利益输送，进而造成农户对产业化主体认同程度下降，合作难以步入良性循环。在新民土地股份合作中，所引入的经营实体经营转变也主要是在种养结构的调整上，多位业内人士担心这种调整不能够从根本上化解风险，甚至有可能加剧经营风险，而对于风险承受能力极低的小农户而言，只可同甘难以共苦是他们特性，一旦经营不畅而导致土地利用效率下降，外部经营实体不能支撑农户稳定收益保障时，土地股份合作制下农户稳定收益增长诉求就会转化为集体经济组织的负担。

（四）区域经济结构中非农经济必须有较高程度的发展

从现有土地股份合作制运行看，所集中的农地到底用来做什么？什么样的经营才能支撑起土地股份合作内在要求的稳定收益？是必须要思考的问题。如果单纯进行大宗粮油产品的生产，是很难实现高收益的。据2015年8月份《半月谈》调查报道，当前的很多规模化种植，由于产量变化并不大，而各种管理成本却在急剧攀升，导致实际效益并不高，一些种植规模过大所获得高收益多是“虚假利润”，利润并不是来自种植业本身，而是来自政府的补贴或奖励[7]。从我们对新民等几个土地股份合作企业的经营情况调查来看，直接从事大宗粮油产品生产的极少。在新民合作社10400亩流转土地的经营中，苗木生产和生态园林就占了8246亩，物流用地1200亩，蔬菜等495亩。而专家对最早推行土地股份合作的广东南海调查后也认为，南海模式适应外资大举进入、工业化发展迅速的地区的农村城市化发展的需要，所以很快就能显现出很好的效果，但并非适用于所有地区的农村[8]。综合多方面情况来看，在非农经济发展较好的区域，推进土地股份合作更易成功。

四、基于现代农业发展要求的土地股份合作模式下几个关系的处理

土地股份合作制从属性上来说，是属于农业经营体制与机制的范畴，是农业经济发展的手段，应围绕一定目的而展开。而就当前农业经济的现实来说，目的就是推进现代农业的发展，在该目的下，土地股份合作模式的顺利推进需要处理好几个关系：

（一）土地股份合作制下政府层级目标差异的处理

从传统农业转向现代农业，各级政府在这个问题上认知是一致的，土地股份合作制作为发展现代农业的一种手段和相对有效的一种制度安排，这在当前也逐步得到各级政府的认可。但就围绕何种目标而充分利用这一手段上，中央政府和地方政府却有较大的差异。从中央政府的层面上来说，农业是经济发展基础，粮食安全更是国家战略保障，土地股份合作制下的产业发展也不能够偏离这一主线；而从地方政府的目标来说，提升农户收入和地方经济整体实力是主导目标，在土地股份合作制下，产业结构调整的内部成本降低，进而使得其经营上是更加趋向于经济效益高的非农或非粮领域。我们在多个省级现代农业示范园区调研中发现，规模化流转耕地用于粮油等大宗农产品生产的不足20%，浙江某粮食大县大规模耕地流转后的粮食种植实际面积不到国家规定的一半。这种情况在小范围内可能具有效益，大范围推进不仅呈现规模效应急剧递减，也与国家战略相悖。处理好两个目标的关系，更有利于农业的健康持续发展。

（二）土地股份合作制下的产业选择上需要处理好创新与继承的关系

产业结构调整是发展现代农业的必然举措，究竟如何调整？即使避开国家战略要求层面，单就产业发展的角度来看，当前多数经营者对农业产业结构调整创新理解也是处在一个浅层次上。从调查结果看，产业结构调整上呈现“三非”，即非现产业、非农产业、非粮产业，且在土地股份合作制下这种调整取向更为明显。这种调整取向给农业经营上所带来的风险程度非常高，因为土地的非农化使用是国家严控的，极易遭遇政策上的风险；而非粮化下的小众农产品受制于总量需求是相对稳定的，在区域内作为小众经营时可能会有一定的效益，成为大众经营时必然表现为市场价格上的巨幅波动，市场风险高，经营者获取稳定的收益难。所以，对于产业结构调整，还需要处理好产业继承与创新的关系。对于土地股份合作制下的农户，在农业经济发展的不同阶段，诉求的侧重点不同，一味地追求所谓创新，伴随的往往也是更高的风险，这并不符合农户的风险承受能力，我们需要在现有的产业继承上进行深化，将经营风险与收益调整在一个合理的均衡点。

（三）农业经营主体之间的产业对接关系处理

现代农业作为一种有别于传统农业的新型生产方式，其在生产经营的过程中是更加强调主体之间的有效对接，在土地股份合作制下，代替农户与外部经营主体对接的是合作组织，因为交易主体的减少降低了外部交易成本，这符合制度安排变迁的内在要求，是有利于与外部经营主体的对接。但我们在对新民土地股份合作社运行的调研中又发现了新的问题，那就是在农业产业链中，组合模式从“公司+合作组织+农户”变成了“公司+（合作组织+农户）”，生产经营全部由公司来完成，农户和合作经济组织实际上变成了非经营实体，尤其是经过工商注册的合作经济组织，如果不从事实际经营，其与当前众多松散合作组织就没有区别，如果经营，其作为实体如何实现与公司的对接？获取经营收益和消化自身运营成本就成为新问题。除此之外，当前农业经营中各外部经营主体所强调多是自身的企业经营而不是区域内的产业链化经营，导致经营主体之间的关联度不强，短期内从他们单个的主体看效益还不错，但对区域农业经济提升发展作用较为有限，在推进现代农业发展中，土地股份合作制应该要充分发挥自身的制度优势，强化各经营主体之间的产业对接，将区域农业经营主体的点状发展上升到网络发展，推进区域内的农业经济发展迈上新台阶。

（四）农业经营主体与农户关系的处理

发展现代农业的目标之一就是要促进农户的收入增加。就经营主体对农户收入贡献上，当前多是过于侧重租金和工资两方面，较少关注在经营上对农户的带动和收入增长促进，在与农户关系处理上较为单纯的将双方看成是老板和打工仔的关系，用完全工业化发展阶段的思维来处理农业经营上的问题，这是不合适的，原因有三点：一是农户是农业经济发展的主体之一，是农地的主人；二是国家的现代农业发展不是要消灭农户，而是要促进其转变发展；三是农业不同于工业，其生产经营的很多方面难以完全标准化衡量，需要从业者一种自觉。如果两类主体关系处理没有的理顺，农户在现代农业发展中就会呈现被边缘化，更谈不上发展，成为纯粹的打工者，这也就偏离了现代农业的本质内涵要求，这在我们土地股份合作区域更容易发生，也是我们在推进土地股份合作化经营发展中需要避免的。

[1]刘承礼.农地股份合作制的过渡性质：一种基于内生交易费用理论的评说与前瞻[J].农业经济问题，2003，（11）.

[2]邓小平文选：第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[3]董平.土地股份合作社是一个好办法[N].经济参考报，2014-12-04.

[4]马凌，韩纪琴.江苏产业升级与农民工就业转型的协调发展状况分析[J].华东经济管理，2015，（5）.

[5]周新城.中国特色社会主义经济制度论[M].北京：中国经济出版社，2008.

[6]常子豪，方俊森，栾敬东.农业生产经营主体投资行为的实证分析——以安徽省5个区县为例[J].华东经济管理，2014，（7）.

[7]周勉，张志龙.利润全靠补贴奖励 农业规模化种大户植成陷阱[J].半月谈，2015，（16）.

[8]马健.南海模式：创新与困局[J].农村工作通讯，2008，（17）.

［责任编辑：刘烜显］

［作者简介］谭海波，清华大学公共管理学院博士后，副教授；张楠，清华大学公共管理学院副教授，硕士生导师，北京100084 徐志仓，巢湖学院经济与管理学院副教授，博士，安徽巢湖 238000

［中图分类号］D67 F301.3

［文献标识码］A A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0031-05 1004-4434(2016)06-0054-05

［基金项目］安徽省高校人文社科重点项目“基于主体功能区视角的环巢湖区域经济发展研究”（SK2014A326）；合肥市2015年度社科规划课题“合肥市现代农业示范区建设效果及其影响研究”的阶段性成果之一 国家社科规划一般项目（16BGL155）；国家自然科学基金面上项目（71473143）；教育部人文社科青年基金项目（13YJC810016）和中国博士后基金一等资助项目（2015M580115）