我国纵向府际关系失序现象及其内在逻辑

王　频，陈科霖

我国纵向府际关系失序现象及其内在逻辑

王频，陈科霖

［摘要］从历史上看，我国的纵向府际关系经历过多次反复的调整；而在现实中，我国的纵向府际关系又存在着系统性腐败、选择性执法、行为联邦化与竞争无序化的现象，这些现象背后的根源在于纵向府际间关系逻辑的失衡。当前我国纵向府际间关系的运行逻辑可以概括为“政治控制，经济激励，法治缺失”的特征，它们分别作为制度性基础、操作性手段以及现实性选择，深刻地影响了当前我国的纵向府际关系。在“法治中国”的大背景下，加强法治监督与法治问责有助于改善我国的纵向府际关系，从而促进善治的形成。

［关键词］纵向府际关系；运行逻辑；政治控制；经济激励；法治缺失

纵向府际关系是两千年中国政治史始终面临着的重要问题。无论是在封建时代还是人民共和国时期，我国的纵向府际关系都经历了多轮的“放-乱-收-死”循环，这一“死乱循环”正是纵向府际关系失序的写照。新中国成立以来，从毛泽东的《论十大关系》到邓小平的《党和国家领导制度的改革》，再到改革开放以来的分税制改革等一系列改革举措，都力图在调适我国的纵向府际关系。在全面深化改革的关键时期，有序处理好纵向府际关系，对于推动国家治理现代化、推动法治中国建设具有极其重要的意义。

一、我国纵向府际关系失序的四大现象

考察我国的纵向府际关系，可以发现，纵向府际间，特别是中央与地方政府之间，存在着以下较为突出的失序现象：

第一，系统性腐败。系统性腐败是指一个组织出现多发性、关联性的一种腐败现象，其腐败行为相互关联，形成相对严密的利益网络，从而呈现出系统性的特征[1]。系统性腐败根源于纵向府际关系的不完善，这是因为：首先，一个健康的纵向府际关系应当是以上下级政府之间利益关系与行为关系的有序化、法制化作为基础的，但是我国目前的纵向府际间关系，特别是央地政府之间的关系存在显著的“博弈化”特征，这就导致了下级政府的行为能力与行为方式严重地受到上级政府的影响。在这种情况下，下级政府为了保障其行政权力行使的确定性与稳定性，便不得不通过利益输送的方式来达成这一目的，而这种利益输送的本质就是腐败。其次，当前我国的体制具有显著的“锦标赛竞争”的特征[2][3]。锦标赛体制使各横向的地方政府之间产生了为目标而竞争的格局。特别是在我国长期以来以GDP为导向的考核体制下，地方政府之间为谋求本地经济利益的发展，会从两个向度扩展其腐败冲动：一是纵向层面为进一步谋求本地区政策利益的腐败冲动；二是横向层面政企关系之间产生利益交易的腐败冲动。这两种冲动进一步加剧了系统性腐败的产生。最后，当地方政府官员产生腐败行为后，为避免腐败行为暴露所造成的损失，官员往往会倾向于将自己的同僚或上级“拉下水”，从而形成“裂变式扩散”的腐败蔓延[4]，这种“裂变式扩散”具有在位阶上从低到高蔓延的特征，进而逐步向更高层级的公职人员侵蚀。由上可见，系统性腐败不再是传统的偶发性、局部性的腐败现象，而成为了跨越纵向政府层级、具有深层次权力结构与运行机制因素的群体性权力失范行为。

第二，选择性执法。选择性执法是指地方政府在面对既有的国家统一的法律法规相关规定的基础上，对法律所规定的内容具有选择性的执行，或突破法律相关规定加以执行的行为。选择性执法具有两种基本的形式：一是政府职能“缺位”，即行政不作为。所谓“行政不作为”，就是不改变现有的法律状态的一种行政行为[5]。国家机关及其公务人员在作出行政行为时，一般会使相对人的权力义务状态发生改变，从而实现行使公权力所要实现的目的，但是行政不作为的后果是，虽然公权力作出了“行政行为”，但是其结果是没有意义的。它表现在具体的行政活动中，就是对公权力自身职责的不落实，即通俗意义上的“庸政”“懒政”。事实上，在两种“选择性执法”中，“行政不作为”型是一种明确的违法现象，因为行政主体的“不作为”实质上是违背其积极行使法定行政作为义务的行为[6]。二是政府职能“越位”，即越权行政行为。行政超越职权是行政主体超越法定权限而作出的行为[7]，它主要有两大类型：第一类是行政权限逾越，它包括超越事务管辖权、超越地域管辖权、超越层级管辖权三种情形；第二类是行政权能逾越，它包括超越法定幅度、超越行政权能、超越非行政性国家权能、超越国家权能四种情形[8]。我们可以发现，选择性执法表现为公权力机关的“缺位”和“越位”，从而在实质上造成了法律规定无法正常落实的结果。究其原因，纵向府际间监督机制的缺失，特别是程序性、法制性监督的缺失扮演了主要的作用。由于纵向监督的弱化，地方政府的“选择性执法”行为便出现了生存空间，进而既危害到全国法治的整体性，也威胁到地方法治的正常运行。

第三，行为联邦化。郑永年曾经将我国的央地关系格局概括为“行为联邦制”(de facto federalism)，它是指单一制国家中相对制度化的放权模式，其核心特征是政府间经济权力和政治权力的下放，体现了有限的地方自治[9](P3)。我国是一个单一制的国家，这早在1954年新中国第一部宪法中所规定并延续下来，但是在现实的政治生活中，我国又呈现出高度的“联邦化”的特征：首先，行为联邦化源于1978年以来的分权运动。改革开放伊始的中央政府面临两大现实难题：一是过去“统得过死”的体制带来了极大的弊端；二是“发展才是硬道理”的现实需求。早在1956年，党的八大就指出“我们国内的主要矛盾……已经是人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。在1979年中央理论工作务虚会上，邓小平重申了这一观点。于是，为了激发地方发展经济的积极性，中央开始了不断的分权下放的措施，从而直接促进了地方经济社会管理权限的膨胀。其次，财政联邦化是“行为联邦化”的经济基础。肇始于1994年的分税制改革，使中央与地方的财政关系实现了制度化，固然在分税制改革后，地方政府的财政占比相对于改革前有所下降，但是分税制改革也为地方政府明确了相对稳定的税收来源。同时，分税制改革后地方政府兴起的“土地财政”所带来的预算外收入极大地提高了地方财政的自主性，从而使地方政府具备了和中央在一定程度上“分庭抗礼”的局面，这在很大程度上提高了地方和中央“讨价还价”的能力。最后，央地之间博弈机制的形成进一步固化了“行为联邦制”的格局。行为联邦化的本质是纵向府际关系由集权向分权的转化，但是“讨价还价”式的不稳定的纵向府际关系存在两大弊端：一是纵向府际关系的不确定性，它导致了地方政府官员的行为逻辑受到纵向府际间博弈结果的影响，而中央掌握了在博弈过程中最为重要的“杀手锏”——组织人事权，这直接决定了地方官员的升迁与否，进而导致了地方政府官员任期的不确定性，使地方政府的行为偏向短期化[10]。二是纵向府际间不确定性的游戏规则会随行政权的行使传导到市场与社会。由于稳定的规则具有可预期性，而不断变化的规则将会使行政相对人——市场与社会处于不断的变化与适应过程中，从而降低了整个社会运行的效率。

第四，竞争无序化。地方的竞争无序化现象主要有两大表现形式：首先是地方政府间的无序竞争。由于我国“政治集权+经济分权”的权力分配格局，使得地方政府之间形成了稳定的竞争关系。但是，理论与现实都表明，适度的竞争（“良性竞争”）有利于整体效率的提升[11]，而过度竞争则会导致整体效率的下降，即社会福利的减少和经济效率的劣化[12]。地方政府间无序竞争的一种典型表现形式即为重复性的开发区建设，由于地方政府间“各自为政”，导致了严重的恶性竞争，例如许诺投资企业“零地价”拿地、一定时期的税收减免以及财政对企业的亏损进行补贴等等，地方政府间恶性竞争所导致的“卖方市场”使得企业家具有了更大的主动权，从而使各地方政府的实际利益受到损害，而这一损害最终将以财政负担的方式转嫁到该地区的纳税人中，这就使得整个社会的成本大大增加。其次是地方企业间的非市场竞争。这种“非市场竞争”主要是企业家通过谋求与政府官员的结盟，以获取行政权力控制下非生产性的经济利益的竞争行为[13]。由于中国的市场经济发育不完全，这导致我国尚未建成一个成熟的统一大市场，同时由于我国产业结构的特点，多数企业尚处于劳动密集型的初级阶段，这使得我国市场所供给的产品多数属于科技含量、产品附加值、净利润“三低”的低档商品。低档商品在市场中参加竞争时，为了获取相对竞争优势，多数往往只能选择“薄利多销”的策略，即通过价格优势获取市场。但是这种竞争模式很容易陷入一个恶性循环，即“价格战”的困局，这种价格战会使企业背负高昂的经营成本。企业家为了降低经营成本，往往会采取两种非法手段：一是谋求政府的支持，在某一细分市场形成垄断；二是开展违法经营，从而转嫁负外部性，降低生产经营成本。上述两种手段的共性是手段实现的赖以存在基础都是政企交易的腐败行为，正是这种政企腐败交易的模式支撑了我国经济活动中广泛存在的非市场竞争行为。从动机上看，企业家之间的无序竞争根源于地方政府间的竞争体制，因此企业竞争的无序化是地方政府间竞争无序化的具体表现形式。而地方政府的无序竞争为整个社会带来了大量的负外部性，从而间接地推动了“行政经济”，这与中国当前的改革目标“让市场在资源配置中起决定性作用”无疑是背道而驰的。

考察以上四大现象的根源，它们均指向了纵向府际间运行逻辑的相对失衡。我们认为，纵向府际间关系存在三种基本的控制逻辑，即政治逻辑、经济逻辑和法律逻辑。在我国纵向府际间控制的三种基本逻辑中，我们往往更加重视政治逻辑与经济逻辑，但却忽视了法律逻辑的控制。事实上，我们可以将当前的中国纵向府际间的运行逻辑概括为“政治控制、经济激励、法治缺失”的特点。这三种逻辑具有其内在的逻辑内涵，与此同时，上述三种逻辑的复合作用成为了当前我国纵向府际关系复杂性的原因所在。

二、政治控制：纵向府际间关系的制度性基础

在中国共产党的组织体系中，组织人事权始终牢牢控制在上级党委手中，这成为了约束下级党组织及其成员行为的有力工具。具体而言，这种“政治控制”又在两个向度上对下级党组织及其成员进行了有效约束：

首先是组织工作的“下管一级”制度。新中国成立以来，中央和地方各级党委始终遵循着“下管两级”的运行机制，但是在改革开放之初，随着干部年轻化的推进，“下管两级”的效率问题日渐明显。为此，在1983年10月，中组部作出《关于改革干部管理体制若干问题的决定》，翌年7月，中央决定适当下放干部管理权限，形成了沿袭至今的“下管一级”的干部管理体制。“下管一级”的体制大大提高了干部管理的效率，特别是在纵向的政府层级间，上级党委只对下一层级的正副职进行管理，从而加强了上一级政府对下一级政府之间的人事控制权。这种直接控制，一方面提高了干部管理的效率，同时在另一方面，又使得上一级政府干部管理权限范围内的被管理干部拥有更为平等竞争的舞台，从而在一定程度上促进了下一级干部之间竞争机制的形成。此外，政治上的控制具有更强的变通性与随意性，它是上级发挥作用、实现其领导权最为有力的方式。

其次是纪律检查工作的“垂直领导”体制。改革开放以后，中央决定重建中纪委，中纪委在重建之初首先沿用了既往“同级党委领导”的工作模式，随后中纪委书记陈云看到这一模式的弊端后，提议将纪委领导体制改为“受同级党委和上级纪委双重领导，以同级党委领导为主”。这一模式在长期的反腐败斗争实践中取得了相当的成效，但是仍然面临着不少问题，为此王岐山在十八届中央纪委五次全会报告中进一步指出 “推进双重领导体制具体化、程序化、制度化……落实查办腐败案件以上级纪委领导为主”，从而更加明确了垂直领导的重要性。纪律检查工作的“垂直领导”，使得本级纪委可以直接监督下级官员，并且由于本级纪委以向上级纪委汇报为主，这就有力避免了同级党委的干预。纪委的垂直领导体制改变了以往“党委单一领导体制”下“捂盖子”的弊端[14]，增强了上级党组织对下级的垂直控制能力。

三、经济激励：纵向府际间关系的操作性手段

分税制改革后，中央和地方的财政关系由传统的以行政组织为基础的“行政服从关系”转向了以相对经济实体为基础的“对策博弈关系”[15]。这一转变对纵向府际之间带来的最大变化是，纵向府际间的关系可以不再是传统单一的“命令-服从”结构，而是在既有“命令-服从”基础上增加了“协商-谈判”的维度。分税制改革后，由于中央与地方之间有了清晰统一的税基和收入分成的划分，这使得地方政府之间的“平等竞争”形成了可能，这进一步带来了纵向府际间以GDP考核为导向的考评体制。这种以GDP考核为导向的考评体制实质上是上级政府对下级政府有力的激励工具：首先，GDP数据自身的属性决定了其作为考核指标的必然性。由于GDP是可量化的数据，这使得上级政府对下级政府的考评成本大大降低，在这种情况下，上级政府从减轻考评压力，降低考评成本，增加考评信度与效度的角度出发，会倾向于利用可量化的数据，特别是GDP数据作为重要考评指标；与此同时，GDP指标可以基于地域划分的方式进行“层层分解”，这使得每一项GDP考核可以明确其唯一的负责人，从而进一步增加了考核的便利性。其次，纵向府际间在GDP考核维度上拥有共同的激励动机。改革开放之初，邓小平提出了“三步走”的经济发展战略，并在1987年正式形成具体的目标，即日后被称为“翻两番”的经济增长目标。而为了完成这一“20年翻两番”的目标，年平均增长率就要不低于7.18%，这就在客观上要求中央向省级政府提出经济增长至少不低于年平均增长率的要求——针对基数大省要求其保障适度的基本增长率（保量），针对基数小省则要求其保障高于大省的增长率（保率）。而当省级政府领到本年度的经济增长要求后，会用同样的方式将指标分配给各地市，而且指标分配要求的加总至少会不低于中央对省政府的要求。这种层层分解的体制也被称作“两本账”体制[16](P682)，“两本账”体制使纵向府际间在工作目标上高度契合，由于下级执行目标的绩效将直接反映为上级的绩效，因此这种体制实质上具有“双重激励”的效应，即一方面促使下级政府完成目标，一方面促使上级政府督促下级政府完成目标，从而在“政治控制”的前提下，实现“经济激励”效果的最大化。

四、法治缺失：纵向府际间关系的现实性选择

中国共产党在1949年取得国内革命战争胜利后，为了确立共和国政权的正当性，首先发布了《中共中央关于废除国民党的〈六法全书〉与确定解放区的司法原则的指示》，进而全面废除了“伪法统”，建立了社会主义的法律体系。但是，由于执政经验与法律人才的匮乏，新中国所建立的法律体系还存在诸多的问题，特别是全盘废除“六法全书”中的私法部分，其正当性是严重不足的[17]。中国共产党在执政之初，也曾经制定了诸多重要的法律，但是在实践过程中，以党代法、以人治代法治的现象愈演愈烈，以致在“文化大革命”期间完全“砸烂公检法”，将法治摧毁得荡然无存。在十一届三中全会上，邓小平针对法制的缺失，明确指出要“加强检察机关和司法机关，做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，正式确定了社会主义法制的基本目标。改革开放以来，我国恢复和加强了立法工作，并在社会主义法治建设方面取得了辉煌的成就，并逐步形成了“一个立足中国国情和实际、适应改革开放和社会主义现代化建设需要、集中体现党和人民意志的，以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系”。虽然我们已经有了逐步完善的法律体系，但是“天下之事，不难于立法，而难于法之必行”，法治最长久的生命力正在于法律的实施。法治内在地包含了两个基本内涵，即对私权利的保护与对公权力的限制，特别是对公权力而言，法治政府就是要“运用法治思维和法律手段”办事。但是由于我国具有悠久的封建传统与根深蒂固的专制政治文化，“以人治代法治”的思想仍然具有生命力。例如《人民日报》的社论中曾经指出：“位高权重的腐败分子藐视法律、破坏法治，导致法治不彰，教训极为深刻。”[18]可见，加强我国公共权力的法治化尚任重道远。

就局部而言，特别是对于地方政府，在纵向府际关系法治缺失方面同样有着典型的现象：一是纵向府际间的“共谋现象”。这是指下级政府在执行来自上级部门的各种指令政策时，常常共谋策划、暗度陈仓，采取“上有政策、下有对策”的手段予以应付，导致了实际执行过程偏离政策初衷的结果[19]。二是地方公共政策的“变通执行”现象。这是指在制度实施过程中，执行者在未得到制度决定者的正式准许、未改变制度的正式程序的情况下，自行作出改变原制度中的某些部分的决策，从而推行一套经过改变的制度安排[20]。三是政府内部以“政治手段”促进“发展大局”。地方政府在面临繁重的改革发展任务时，为了完成既定的任务目标，地方政府会将指标层层分解、分块包干，甚至不惜以政治手段迫使公职人员完成这一“发展任务”。而在完成“发展任务”的过程中，地方政府及其公职人员在价值取舍上，往往会将政治任务优于法律规范、将目标推进优于私益保护——前者的实质是一种滥用职权行为，将法律所规定的公职人员职责代之以政治目标所确定的职责；后者则将政治目标的达成建立在对公职人员个人利益的侵犯之上。无论是纵向府际间的“共谋”，还是地方政府的“变通”，抑或是政府内部的“维护大局”，从实质上说都是对法律所授予的公权力在行使中的“非法治化”。虽然法治始终是我们努力的目标，但是在实际中，法治依然未能成为地方政府所选择的逻辑，以下两个视角尤为重要：其一是法律实施论的视角。中国地域广袤，人口众多，区域之间差异大，单一制国家下统一的法律与实施过程中面临的不同经济基础、生活习惯、行为方式之间产生了矛盾与张力，为了实现法治真正的“内涵”（实质法治）以及增强法律在局部的适用性，地方政府官员选择违背了大一统的“形式法治”。其二是地方竞争论的视角。法律本身具有模糊性与不完备性，法律解释在法律的实施过程中至关重要。然而不同的法律解释所产生的效果是完全不同的，有时甚至“差之毫厘，谬以千里”。地方政府官员在“晋升锦标赛”的驱使之下，选择对本地区、本单位最为有利的解释方式对法律加以执行，虽然“违背了法律本意”，但却能为地方带来实实在在的“发展绩效”。这些都对我国的地方法治构成了挑战。

五、结　语

我国纵向府际关系失序现象的产生有着其特殊的历史背景和制度原因，并对我国现实的公共管理体制产生了影响。这种“政治控制，经济激励，法治缺失”的纵向府际关系模式固然为改革开放以来我国经济社会的迅速发展提供了制度上的基础，但是无须讳言，这种体制所带来的问题也是显而易见的。特别是在当前“法治中国”的总目标之下，“法治缺失”的弊端也逐步显现出来。为此，有必要使纵向府际间自上而下的控制关系从传统的政治、经济控制为主的路径中延展出来，重视法律途径的作用，通过法律思维和法治方式明确各级政府的责任，推动公权力责任以及行政问责的法治化，进一步促进我国纵向府际关系科学化、法治化，从而达到“善治”的理想状态。

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［责任编辑：释超英］

［作者简介］王频，浙江大学公共管理学院博士研究生，桂林电子科技大学科技处副处长，广西桂林541004；陈科霖（通讯作者），浙江大学公共管理学院博士研究生，深圳大学当代中国政治研究所兼职研究员，浙江 杭州 310058

［中图分类号］D630.1

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0026-05

［基金项目］国家社会科学基金重大项目“反腐败法治化与科学的权力结构和运行机制研究”（14ZDA016）；国家社会科学基金青年项目“重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制研究”（15CZZ028）