越南共产党党内民主决策探析

陈元中，李光平

越南共产党党内民主决策探析

陈元中，李光平

［摘要］越共“六大”实施革新路线以来，高度重视党内民主建设，尤其是把党内民主决策作为党内民主和人民当家作主的根本，对党内民主决策的制度、程序和实施等环节进行了系统设计，建立了一套具有越南特色的党内民主决策模式。

［关键词］越南共产党；党内民主；民主决策

越共“六大”实施革新路线以来，党内民主建设成为政治革新的重要任务。其中，党内民主决策作为党内民主的核心问题而备受重视，并先后推出了一系列革新措施，逐步提高党内决策的科学化和民主化。

一、党内民主决策是越共党内民主的核心

（一）民主取向：民主决策比选举民主更重要

在外界看来，越南的民主改革就是实行竞争性民主选举，并对此津津乐道，究其原因，一方面是受熊彼特的选举民主理论影响，把选举民主奉为民主的圭臬；另一方面在于选举民主更能激起人们的民主热情。越共十大以来的历次代表大会，媒体和坊间更多地关注越共的换届选举，少有人注意到越南共产党的民主决策。考察越南的政治革新，就会发现在民主形式的选择上，越共六大在确立革新路线时就明确了“民知、民议、民做、民检”的社会主义民主政治建设要求，体现以上“四民”要求的民主决策贯穿于30年的政治革新全过程。由于民主决策是实现人民当家作主的关键，因此，越共更加深刻地认识到民主决策比选举民主更重要。这是因为：一是人民当家作主最终体现在民主决策上。越共党章规定：越南共产党是执政党，尊重、发挥人民当家作主权利，并接受人民的监督。胡志明指出：国家要“人民来自己建设”，“人民做主”[1]，即越南社会主义的本质就是人民当家作主。而人民当家作主体现在确保人民对于决策的了解、讨论和参与。为此，革新开放以来特别是九大以来，越共实行了党务公开制度，把即将召开的全国代表大会的政治报告草案等文件在全社会公开，征求党员和广大群众的意见和建议，在进行民主讨论的基础上进行科学决策。经过全党和全民参与讨论、修改、补充完善的政治报告，既可以确保人民对于决策的“民知、民议、民做、民检”，更能使政治报告体现全党和全国人民的意志。二是民主选举与民主决策的功能相比，民主决策的时效性更长。熊彼特将民主定义为一种“政治方法”，是某些人通过竞争赢取人民选票而取得作决定的权力的方法[2]，就是说，选举只不过是某些人为了争取选民的选票进而获得权力的方法，人民的权利活跃于选举过程中，选举后基本处于“冬眠”状态。而民主决策不仅在决策前需要征求人民的意见和建议，决策过程还需要参与，决策后更离不开人民的监督，民主决策的时效性体现在决策的全过程。三是越共的民主选举中贯彻民主集中制实际上是民主决策的体现。越共《党内选举制度》规定：“党内选举工作实行民主集中制原则，平等、直接、多数过半原则。党支部到中央直属党部的选举结果需根据规定得到具备审查权力的上级党委批准。”党内选举原则贯穿于选举的组织（包括确定候选人资格条件）、提名和选举的全过程。《党内选举制度》第十三条规定：（1）召开大会的党委委员不能提名党委提供的名单以外的人，不在党委名单的人不能接受提名和参选。（2）中央执行委员会的会议，常务委员不能提名常务委员会提供的名单外的人，不在党委常务委员提供的名单里的人不能接受提名和参选。（3）中央执行委员会的委员，政治部委员、书记处委员不能提名政治部提供的名单以外的人；不在政治部名单内的人不能接受提名和参选。在十二大选举中央委员会时，会前被西方看好的阮晋勇就是因为年龄原因不在组织提名之列，而被代表团提名为候选人后经过十一届中央委员会投票，同意其“请辞”而未进入十二大中央委员会候选人名单。可见，在党内选举中贯彻民主集中制，实际上全过程贯彻了党内民主决策。

（二）民主实践：民主决策是党内民主的根本体现

越共理论家阮德平认为：“要实现社会民主，首先就要保证党内民主。党内失去民主就必然使整个社会失去民主。”[1]党内民主的核心是党内民主决策，而党内民主决策最突出的特点是确立并遵循少数服从多数的原则，这个原则充分体现在越共党内决策过程中。革新开放以来，越共确保党内民主决策体现在以下方面：一是关于战略性决策。越共明确规定党的决议、重大政策主张、重要干部任免、重大项目建设等事项必须经过集体讨论并表决后方能做出决定。例如：越南共产党第十一届中央委员会第十四次全体会议以“民主和坦率的方式进行”，高票通过越共第十二届任期党和国家主要领导人提名人选名单，并表决通过了属“特别情况”参选连任第十二届中央委员的第十一届中央政治局委员、书记处书记在内的提名人选名单。代表们还一致同意将按照国内关于签署和加入国际条约的法律签署和批准《跨太平洋伙伴关系协定》[3]。二是实行党务公开制度。越共从九大开始，在召开全国党代会前，把需要提交大会讨论表决的政治报告草案等关系党和国家前途命运的重要文件，在主流媒体公布以征求党内外意见和建议，并组织全民大讨论，吸收合理意见。在十二大召开前夕，自2015年9月15日至10月31日，“越南祖国阵线、各人民团体、社会组织、各级部门行业也主动举办多场研讨会，讨论并向中央提交了数百份意见建议汇总报告，广大干部、党员、各阶层人民群众和海外侨胞也踊跃提供意见建议，并给有关部门和党和国家领导人递交了信函和资料。在十三届国会十次会议上，国会代表也为党的十二次全国代表大会文件草案提出意见建议”[4]。越共通过党务公开，接受党内外的监督和广泛征求党内外的意见，既保障了党员和党外人员的知情权、参与权和监督权，又拓宽了决策信息的来源渠道，促进了党内决策的民主。三是选举产生领导机构。2009年，越共党内民主选举制度规定，65岁以上的政治局委员不得连任，党政军最高领导人的年龄不得超过70岁；2014年6月修改的《党内选举制度》规定了下一届的中央委员会成员、书记处成员、政治局成员和总书记由上一届中央委员会提名推荐，这样可以保障党的决策连续性和稳定性，又可以体现全党的意志。例如：关于越共十二大人事安排方面，经过几次中央委员会讨论，至十四中全会才做好四个主要领导人的提名工作。十一届中央政治局的张晋创、阮晋勇、阮生雄三个政治局委员由于年龄已超65岁和年龄已超70岁的总书记阮富仲不能连任，但十一届中央委员会十四次全会讨论表决以“特别情况”继续提名推荐他们连任十二届中央委员会成员。后来，张晋创、阮晋勇和阮生雄这些已被提名推荐的人员主动弃选，中央委员会集体讨论表决尊重他们的请辞。在越共十二届一次全会上经过民主选举上届中央委员会推荐的总书记候选人阮富仲继续担任越共总书记[5]。在新一届领导机构和领导人产生的过程中，充分体现了越共党内民主决策的成果。

二、越南共产党党内民主决策的制度保障

（一）坚持民主集中制原则

越共党章明确规定“以民主集中制为基本组织原则，实行集体领导，个人负责”。长征担任越共总书记之后，为了改变此前党和国家领导人职务上的终身制和高度集权，开始推进党内民主建设：越共六大开始实行集体领导，七大开始最高层领导新老交替步入正轨，八大新设立的5位政治局常委拥有最后决定权，九大取消了政治局常委会以强化中央政治局的集体领导作用，十大、十一大选出了14名政治局成员，十二大民主表决选出了19名政治局委员；越共规定，一些重大问题，如党的决议、重大政策主张、重要干部任免、大型工程项目等，都必须通过集体民主讨论，然后通过无记名投票表决；决策的结果采取少数服从多数的原则，少数人的意见允许保留，而且党组织会定期对不同意见进行动态调研，吸收其合理部分，但一经表决通过，就必须按集体的决定去做，不允许再散布个人意见[6]；同时规定，除了总书记、政治局和书记处成员之外，还明确了每个中央委员的权限和应负的责任。越共坚持民主集中制，“实现集体领导与发挥个人的主动性和创造性及责任感并行”，既保障了党员的民主权利，又增强了党员的责任意识，促进了党内民主决策。

（二）完善党内基层民主制度

党的基层组织是党的战斗堡垒，是党的执政基石。在革新开放事业深化的过程中，面对复杂变化国内外形势，暴露了越共基层民主建设存在严重缺陷。太平省农民游行事件和西原少数民族事件发生后，国内外的反动分子和敌对势力趁机兴风作浪，越共认识到加强党内基层组织和党内基层民主建设的重要性和紧迫性。于是，1998年2月18日，越共中央颁发了《关于制定和实行基层民主制度》的30号文件，决定率先在乡坊、行政机关、国有企业三种类型的基层党组织内实行基层民主制度。越南政府还先后颁发了《乡坊民主条例》《行政机关民主条例》和《国有企业民主条例》，明确了应向人民公开和应由人民直接参与讨论和决定的事项[7]。2004年越南共产党中央书记处颁布了《各级基层党组织的职能、任务的具体规定》，规定要求各级领导要深入基层，密切联系群众，认真接受监督，各级党委和政府要经常与人民对话，听取和接受人民的意见，解决人民的困难和正当要求。越共完善党内基层民主制度，保障了人民对决策事项的知情权、参与权和决定权，推动了党内基层民主建设，提高了党组织和政府的决策质量和效果，巩固党的执政基础，并通过党内基层民主制度保障党内基层决策的民主，推动上级党组织乃至整个政治系统的民主决策。

（三）保障祖国阵线和各人民团体的民主协商

越南祖国阵线和群众组织是越共领导下，促进民族团结、保持社会稳定、维护国家统一、凝心聚力推进革新事业和社会主义建设的重要力量。祖国阵线等一方面具有宣传和贯彻党的主张、路线、方针、政策的功能；另一方面可以收集广大人民的意见，为党的决策服务。因此，越共支持祖国阵线和各人民团体开展“建立在自愿参与基础上的，既有创造性又有积极性意义的各种活动；使党认真听取祖国阵线和各人民团体的意见，制定相应的机制和政策，为祖国阵线和各人民团体有效开展活动提供方便[8]。越南宪法第112条和第125条规定，政府在履行自己的职权和任务时，要与各级祖国阵线和人民团体领导层进行协商，并为这些组织开展工作创造条件；政府和人民议会邀请同级祖国阵线和人民团体领导人参加讨论相关问题的会议；1999年6月，越南国会通过了《越南祖国阵线法》，明确规定祖国阵线是“越南共产党领导下的越南社会主义共和国政治体系的一部分，是人们政权的政治基础”[9]。同时，规定各级越南祖国阵线和社会政治团体可以就“与公民正当合法权力直接相关或与越南祖国阵线和社会政治团体的职能、任务相关的党的决议、指示、决定、规定、规则、结论等草案；每届大会前，党组织、党委的政治报告；党的决议、指示和国家政策、法律的落实情况；各级党政机构、党委、党组织的职能、任务和权限”等向中央及地方各级党组织和党员进行定期组织和长期的建言[10]。越共规定，中央及地方各级祖国阵线或群众组织领导机构的代表可以兼任越南共产党和国家领导人的职务。如现任越南祖国阵线中央主席阮善仁是越共十一、十二届中央委员和政治局委员。地方各级组织或团体的代表也往往是各级党委的委员、党代会代表或地方人民议会的议员。这样从法律和制度上保障了祖国阵线和人民团体参与到党内乃至整个政治系统的决策，既扩大了决策者的范围，又拓宽了决策信息的来源渠道，更体现了决策过程的民主。

（四）“四驾马车”国家权力结构的分权制衡

越南在革新开放前照搬苏联党政不分、以党代政的高度集权政治体制，党管一切，政府和社会组织缺乏主动性，导致党内滋生官僚主义甚至个人独裁。六大开始对这种体制进行改革，确立了“党领导，人民作主，国家管理”[11]的领导体制。越共六大明确提出：“提高国家管理效力，提高国会和各级人民议会的地位和作用……为各级民选机关按照宪法的规定正确行使自己的职权、执行自己的任务创造条件。”[11]七大进一步指出：“为保证党的领导地位和党与人民群众之间的关系。政府由人民授予权力并向人民负责，管理各个方面的社会生活。执政党必须保证国家政权的主动、创造作用。政权机关的效力和威力正是党的领导效果的体现。这里根本不存在提高党的领导与增强政权机关效力之间的对立。”[12]越南宪法明确规定，国会是越南社会主义共和国的最高权力机关，是具有立宪和立法权力的唯一机关，对国家的全部活动行使最高监督权，负责制定对内对外基本政策等[13]。国家主席是国家元首，是国家对内对外的代表，对国会负责，向国会报告工作，兼任武装部队司令和国防与安全委员会主席，统率全国武装力量[13]。随着对革新认识的不断深化，越共在借鉴西方三权分立制衡制度的合理成分并结合本国国情的基础上，在国家机构配置中，越共实行“四架马车”的最高权力体制，越南最高权力中心由越共总书记、国会主席、国家主席和政府总理所组成，这种权力架构实现了越南党权、立法权、军权、行政权分立并相互制衡和监督[14]。近年来，随着越南国会的地位上升，不再像以前单纯是党的“表决器”和“橡皮图章”，政府权力的不断扩大，总书记的权力的适当削弱，这种权力配置格局，使得越共的决议不再由党内独断，而是通过国会的立法程序上升为国家意志，国会通过的法律必须经过国家主席签署颁布才有效，并且国家主席签署颁布的法律最后经过政府的行政措施去实现。这种权力架构有利于促进党内民主决策。

三、越南共产党党内民主决策的程序

革新开放特别是八大以来，越共党内民主建设进入了快速推进阶段，在创新党内民主决策上采取了一系列措施，形成了党内提出、社会公开、专家咨询、党代会或党委集体决定的民主决策程序模式。

（一）党组织提出政策主张

越南共产党是越南唯一合法的执政党。在一党执政的社会主义国家里，越共是越南革新事业以及越南社会主义建设事业的领导核心，在越南的整个政治体系中起到统揽全局、协调各方的作用。因此，事关越南发展大局以及前途命运的路线、方针、政策，如《社会主义过渡时期国家建设纲领》、国家五年总体发展方向、目标和任务等，均由越共党组织提出，经过党内集体充分讨论和民主表决通过后，提交国会表决，通过法律程序上升为国家意志再由其他国家机关去执行。越共对路线、方针、政策的把握，能够确保越南的发展不偏离社会主义方向，确保党的决策通过合法途径去实现，提高党组织和党员干部的政治本领。

（二）向社会公开征求意见

列宁指出：“民主必须包含两个方面的内容，第一，完全的公开；第二，一切职务经过选择。没有公开性而谈民主制是很可笑的，并且这种公开性还要不仅限于本组织的成员。”[15]越共“六大”确立了革新路线并提出“民知、民议、民做、民检”方针，增强了人民的责任感和国家主人翁意识，并极大地推动了党内民主发展。越共在六大至八大期间，政治报告草案只限于向党内部分党员干部征求意见，从越共九大开始就把党代会的政治报告草案以及重要文件在主流媒体公布，征求社会各界的意见。越共十二大政治报告意见稿提到“党的所有主张、路线，国家的法律和政策都要从人民的正当权益出发，得到人民的参与建议”，“确保人民参与所有与人民的生活和利益相关的决议过程，从提出到参加讨论，到落实过程”。例如：越共通过媒体向全社会公布了需向十二大提交的政治报告、《社会主义过渡时期国家建设纲领》（2011年补充、发展）；对30年革新事业和第十一届中央委员会5年来的工作进行总结；确定2016-2020年经济社会发展的方向和目标等文件草案，广泛征求党内外的意见。还规定，除了重大机密内容外，各级党组织、国会、政府、祖国阵线、人民团体都要向全社会公开权限、责任、公务活动等内容。为此，越南共产党中央政治部2013年12月12日同时颁布了《越南祖国阵线、社会政治团体和人民参加党建、地方政府建设建言的规定》和《越南祖国阵线和社会政治团体监督与社会论证规则》。其中，《越南祖国阵线、社会政治团体和人民参加党建、地方政府建设建言的规定》明确了为党的建设和国家建设建言的民主、公开、客观、忠诚及建设性原则；从中央到地方党委政府的建言范围；各级越南祖国阵线和社会政治团体，干部、党员、团员、会员、公职人员、普通劳动者等建议主体；就党的决议、指示和国家政策、法律的落实情况，各级党政机构、党委、党组织的职能、任务和权限开展建言的内容以及相关建言方式方法和保障措施等，以充分发扬民主，为党和政府建设广泛吸纳意见和建议。《越南祖国阵线和社会政治团体监督与社会论证规则》明确了监督的目的是为正确实施党的主张和路线，国家的政策和法规以及经济发展计划，文化、社会、国防、社会治安和对外政策；及时发现错误、不足并对政策提出修改补充意见；发现、传达新的因素和积极方面；发挥人民做主的权力，为建设纯洁、强力的党和国家作出贡献。社会论证的目的是发现党内的不足、不切合实际的地方及不符合党和国家起草的文件的地方；提出切实的建议，确保制定党的主张路线和国家的政策法律的正确性，并符合社会生活实际；确保人民的合法权利；发挥民主，增强社会和谐。社会监督和社会论证具有群众性、社会主义民主性、建设性和实践性与科学性。还规定了监督和社会论证的主体、范围、方法、权利、责任、奖励和保障条件。这种做法既保障了人民的知情权、参与权、监督权，又增强了整个政治系统的责任意识；既能拉近执政党和广大人民之间的距离，又可以提高越共党内决策的民主化和越共执政的合法性。

（三）咨询专家建议

越共高度重视专家学者对党制定路线方针，国家制定政策法律以及社会经济文化发展项目方面的咨询、参谋和社会鉴定作用。一是建立党内理论研究机构。越共中央政治局于1996年成立了越共中央理论委员会，由中央政治局委员担任理论委员会主任，承担着指导思想理论建设和研究工作，为中央决策提供咨询和理论论证，每年都要就有关党和国家建设的重大问题专题进行研究，发挥党和政府决策的智库作用。二是重视专家的参谋作用。在越共十一大期间，共产杂志总编谢玉晋发表了主题为“在走向社会主义过渡时期中坚定和创造性地运用马列主义和胡志明思想”的参会论文，其中强调：“创造性地运用马列主义和胡志明思想需要深刻、全面和系统性地研究马克思、恩格斯、列宁、胡志明的理论思想遗产，关键要把马列主义和胡志明思想的论点放在整个系统中，像一个整体一样，不许分割开来。我们要清楚确定哪个论点以前正确，到现在仍正确并以后还正确；哪个论点已不再适用于实际运用；哪个论点本来正确，但是被错误地认识和运用；哪个新论点需要得到发展，再次认识并补充到革命理论中。”[16]越共十一大政治报告则明确提出要坚持马列主义和胡志明思想，提高理论工作研究的质量和效率。又如越共在征求十二大文件草案意见和建议时，胡志明国家政治学院第四区行政学院院长阮国勇建议，过去期间，越南采取的是外延型增长模式，即依靠资金投入、资源开发和使用廉价普通劳动力推动经济增长。该模式行将过时，并将失去增长的动力。因此，应当确定革新经济增长模式的措施。“今后的增长模式将是内涵式增长模式。我认为，这是目前和今后阶段完全正确的模式。该模式强调使用经过培训的劳动力，且制造业要占国民经济较大比重。此外，我觉得满意的另一个问题是，建设和发展社会主义定向市场经济体制。若我们正确制定并充分发挥该体制作用，它将成为增长的动力。”[17]这些建议被十二大所采纳。越共善于广泛吸收党内外的智慧来建设党和建设国家，特别是专家学者等高级知识分子的聪明才智，有利于促进党内决策的民主化和提高党内决策的质量。

（四）党代会或党委集体决定

根据越共党章规定，党的各级代表大会是各级党组织的最高级会议，党代会集体讨论表决该级党组织的重大事项；党委是各级党代会闭会期间的执行机构，指导贯彻政治纲领、党章和大会的各项决议。党的全国代表大会是全党的最高级会议，每五年召开一次，它的职权有：集体听取、审查、讨论、表决上届中央委员会落实上届任期决议的政治报告；决定下届任期党的路线、政策；根据需要补充修改党的政治纲领和党章；提名、审查、讨论候选人和投票选举产生新一届中央委员会。而且还规定了在党代会闭幕期间，党的决议、重大政策主张、重要干部任免、大型工程等重大问题，需要党的委员会集体充分讨论后表决通过。这就突出了党代会或党委会在党内决策的地位和职责。

此外，越南共产党在决策实施上，高度重视党对政治系统的领导和指导，加强决策实施的监督检查，并对实施结果进行总结，制定进一步完善的政策措施，以推进党内民主决策的科学化。

综上所述，历经30年的政治革新，越共不断深化党内民主本质和价值的认识，建立了比较系统的党内民主决策模式，在制度保障、决策程序以及决策实施等方面，对党内民主决策作出了积极探索和科学部署，体现了越共不断推进党内民主建设的毅力和决心，丰富了马克思主义建党学说，为世界社会主义国家执政党的党内民主建设提供了借鉴和启示。但是，在决策反馈、决策失误追究等方面还缺乏制度设计。可见，越共的党内民主建设还任重道远。

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［责任编辑：索原］

［作者简介］陈元中，广西民族大学政治与公共管理学院教授，博士生导师，中国-东盟文化交流与发展协同中心研究员；李光平，广西民族大学政治学理论专业2015级硕士研究生，广西南宁530006

［中图分类号］D73/77

［文献标识码］A

［文章编号］1004-4434(2016)06-0021-05

［基金项目］国家社科基金项目“越南共产党党内民主建设研究”（14BKS130）