甘肃省张掖市推行政府部门权责清单制度的实践与思考

陈建宏

甘肃省张掖市推行政府部门权责清单制度的实践与思考

陈建宏

建立权责清单制度规范政府权力，是推进政治体制改革的战略性举措，也是全面深化改革的重要突破口。甘肃省张掖市全面开展职权梳理，建立并公开了政府部门权责清单，初步构建了权界清晰、分工合理、权责一致的政府职能体系。本文通过对张掖市在推行权责清单制度过程中的工作实践进行总结分析，就行政权力规范运行作一些探索思考，以抛砖引玉。

近年来，推行权责清单制度已成为推进依法行政和政府治理能力现代化的新思路、新要求。把政府部门的权力和责任以清单形式明确下来，并向社会公开，接受群众监督，是机构编制部门承担的一项重要改革任务。甘肃省张掖市强化组织领导，先行开展试点，精心组织实施，全面清理行政职权，严格审核把关，按期公布了政府部门单位权责清单，为建设法治政府、创新政府、廉洁政府提供了有效的制度保障。

一、张掖市建立权责清单制度的实践

（一）坚持试点先行，提供经验参考。2014年8月，张掖市借鉴外省经验做法，制定工作方案，选择发改委、建设局、国土局、民政局四个部门，在全省率先开展了权责清单制度的试点工作。试点部门对现有权力事项按行政处罚、行政强制、行政征收等10个类别进行划分，通过“明权、清权、减权、晒权、制权”五个环节和“三报三回”程序，逐条逐项清理登记，绘制权力运行流程图，公布了包括552项行政权力的权责清单，为在面上组织实施奠定了坚实基础。

（二）全面梳理职权，理顺职能职责。2015年6月，借鉴试点经验，张掖市将政府工作部门和承担行政职能的直属事业单位列为清理重点，全面开展职权梳理。坚持开门建清单，部门单位通过聘请法律顾问、召开座谈会等方式，将初步清理的职权向服务对象和县区充分征求意见建议，并结合工作实际提出职权取消、转移、下放的意见。通过梳理，共征集意见建议134条，为建立权责清单提供了重要参考依据。着力理顺职能关系，对梳理出的部门职责交叉分散的16项事宜，在建立权责清单时，原则上一件事情由一个部门负责，确需多个部门管理的事项，分清主办、协办关系，明确了相关部门履职界限。

（三）严格政策把关，提高审核质量。张掖市制定了内部评审办法，统一审核标准和口径，严格按照“三报三回”审核程序进行审核。对市政府各部门上报的权责事项，市编办面对面逐项进行核对，梳理中涉及的法律、法规和规章共1035部（法律190部、法规381部、规章464部），规范性文件91个。对行政权力设立的依据，逐一与法律、法规、地方性法规和规章，按照部门“三定”规定进行对照甄别，保证权力设立的合法性。对每一项行政权力的名称、实施机关严格进行规范，做到了行政权力与法规原文表述一致、规定一致。

（四）围绕简政放权，做实减字文章。按照简政放权要求，对没有法律法规依据和规范性文件设立的，属于部门内部管理和便民服务的605项事项，不列入权力清单；对法律法规明确规定由县区实施，但在市级行使的36项权力，多次对接后调整为由县区实施；对市级政府部门提出下放县区实施的12项权力，征求县区承接意见后下放县区实施；对内容相同或相近1251项权力，整合归并为429项。通过清理，市级行政权力由4691项减少到3216项，核减权力1475项，精简率达31.4%，有效减少了政府对微观经济运行、资源配置和市场主体的干预。

（五）编制责任清单，建立问责机制。对审核确认的3216项行政权力，通过清单列表方式明确行政机关及其工作人员在权力行使过程中应当履行的义务和未按照责任事项规定履行义务的追责情形。在广泛征求意见基础上，各部门依据“三定”规定和法律法规，列出责任事项23525项，追责情形33477项。对清单列出的责任事项，按照承办机构和具体岗位设置，明确了责任追究的实施主体、追责方式和追责程序，对不作为或违法违纪行为实行严格问责。

（六）注重协作配合，形成工作合力。市审改领导小组会同市政府法制办、市人大法工委对部门单位权责清单进行了合法性审查，将部门单位权责清单呈送市行政审批制度改革工作专家评审咨询组专家进行了修改完善。召开了由市审改领导小组成员单位、市政府研究室、市政协经济委员会、市中级人民法院、部分人大代表参加的评审论证会，对部门梳理出的权责事项进行了审核论证，确保权力设定的科学性。

去年8月底，经政府审定，市政府40个部门单位的3216项权力、23525项责任事项、33477项追责情形在张掖政务服务网全部加载上线，张掖历史上的第一张政府权责清单面向公众发布。政府部门权责清单的建立，取得了以下几个方面的初步成效。一是实现了政府权力阳光操作。以前政府部门权力事项到底有多少，老百姓不知情，行政工作透明度不高。改革后，市政府各部门门户网站和张掖机构编制网正式向社会公布了部门单位的行政权力事项清单，每一项权力的实施机关、项目名称、设立依据、办理程序等一目了然。通过政府“晒权”，把行政工作置于社会和群众监督之下，实现了政府行政权力的“阳光运行”。二是体现了政府主体责任意识。特别是责任清单的公布，给权力套上了“紧箍咒”，改变了以往权力与责任模糊不清，容易孳生“权力寻租”等不良行为的现状，体现了“有权必有责、用权受监督、失职要追责”的责任意识，公众知情成为常态，倒逼政府部门更加正确有效履职。三是促进了政府职能有效转变。权责清单的建立，把权力关进制度的“笼子”里，进一步理顺了政府与市场、政府与社会以及市县区政府、部门之间关系，规范了政府用权行为，提升了行政效能。通过简政放权推进职能转变，市级政府部门削减了大量权力，将不该管的事务交给市场和社会，有效减少了对企业的束缚，为大众创业、万众创新清除了障碍，加快了供给侧改革步伐。

二、建立权责清单后存在的难点问题

张掖市在推行权责清单制度过程中，也存在不少难点问题，需进一步深化改革。

（一）思想认识有差距。从实际情况看，部门虽然公布了权力清单和责任清单，但个别领导干部对“法无授权不可为、法定职责必须为”的思想认识淡薄，仍存在“公布归公布、做归做”的现象。有的部门考虑到取消下放权力事项后，因职权设定的相应机构、职能和人员编制可能予以调整，不愿从部门“小圈子”中跳出来，不愿削减权力事项，简政放权的力度不大。

（二）修法跟进不到位。2013年以来，国务院和省先后多次公布取消下放行政权力事项，其中涉及的一些法律法规和地方性规章尚未修订完善，部门在行使行政权力过程中，难以界定主体，存在推诿扯皮现象。同时，权责清单公布后，只停留在公民查阅和知晓行政机构权力的层面上，没有从顶层设计来考虑权责清单如何运行，且清单执行没有法律效力，存在执行难的问题。

（三）权力流程需优化。在行政权力清理过程中，虽取消了一些不必要报批文件和申报材料，削减了办事环节，但老百姓还是感到环节多、手续繁、时间长，仍存在互为前置、循环审批、流程不顺畅等问题。权责清单流程没有统一的标准和业务操作程序，需要进一步简化程序，加强权力运行的标准化、规范化管理。

（四）监督管理有缺失。部门习惯于传统的事前审批管理模式，重审批轻监管，对事中事后监管制度和行政权力监管体系缺乏深入研究，存在监管办法不多、手段单一等问题。对权责清单的监督检查少，行政问责的程序性和可操作性不强，缺少行政不作为、乱作为追责的制度保障，对滥用权力行为的震慑力不大。

三、进一步健全完善权责清单制度的对策建议

（一）提高思想认识，筑牢“慎权”的底线思维。利用报纸、电视、简报、网络等途径，广泛宣传权责清单制度的目的意义、方法途径及具体内容，及时发布权威改革信息和政策法规解读，扩大权责清单制度的社会知晓度。深入开展权责清单制度宣传教育，促进领导干部和公职人员树立“法无授权不可为、法定职责必须为”的意识，把依照权责清单处理公务作为用权的思维习惯，筑牢“慎权”的底线思维。引导部门单位按照能放则放、重心下移的原则，将法律没有明确规定层级、县区能接住管好的职权放开放到位，该管的事情管住管好，促进简政放权政策的有效落实。

（二）修订完善法律，扎紧“控权”的法治“笼子”。从国家层面和顶层设计入手，梳理法律法规和地方性规章，对有漏洞、有争议、有抵触的及时清理规范，对国务院和省政府已经取消下放尚未修改的事项，加快修订完善进程，明确界定责任主体，减少推诿扯皮，形成较为完备的“控权”法律体系。加强权责清单运行方面的调查研究，探索建立依法支撑权责清单的制度，赋予清单法律效力，解决执行难的问题。建立权责清单动态管理制度，根据执法依据变化和政府职能职责调整等，按规定程序确认公布，确保权责清单科学有效。

（三）优化权力流程，集成“管权”的标准体系。按照规范运行和便民高效的原则，探索实行政府部门权力运行流程标准化管理，对列入权责清单的每一项权力绘制运行流程图，固化权力运行和业务操作程序，建立过程可控、流程可查、责任可追的行政职权流程标准体系。着力在优化审批流程、减少办理要件、压缩办理时限上下功夫，对要求企业、公民和社会组织提供的不必要报批文件、申报材料、证明材料等予以取消，将不必要的看现场、论证等环节予以削减，在原规定时限的基础上再次压缩办理时限，方便群众办事。

（四）加强监督管理，彰显对“滥权”的有效威慑。完善监管制度，增强治理能力，加快实现政府管理方式从注重事前审批向注重事中、事后监管转变。积极推进网上行权，建立有效的权力运行和制约监督机制，落实日常监管、定期抽查、危险隐患排查、重大案件查处等方面的具体措施，避免管理缺位。严格按照权责清单行使职权，对不按权责清单履行职权的单位和人员，依纪依法追究责任，让违纪违法付出代价，使行使权力的工作人员对“滥权”后果有预判、有警醒，切实维护权责清单的严肃性、规范性和权威性。

（作者单位：甘肃省张掖市编办）

责任编辑刘旭