南京市城市管理体制探索和改革浅析

林华

南京市城市管理体制探索和改革浅析

林华

城市管理是城市政府永恒的主题。随着我国城镇化的推进，城市规模不断扩大，建设水平逐步提高，保障城市健康运行的任务日益繁重，加强和改善城市管理的需求日益迫切，城市管理工作的地位和作用日益突出，建设任务越来越多地让位于管理任务。管好城市、服务市民，是城市管理面临的重大课题。特别是在城市市政管理、交通运行、人居环境、应急处置、公共秩序等方面，所取得的成绩与社会各界的期望相比仍有差距，在一定程度上制约了城市健康发展和新型城镇化的顺利推进。

党的十八届三中全会提出了对城管体制改革的总要求，即理顺城管执法体制，提高执法和服务水平。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，再一次要求理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平。2015年底，中央城市工作会议和国务院《关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），均对城市管理体制改革提出了更为具体的要求。

广义上讲，城市管理是作为城市管理主体的城市政府，按照特定的目标和管理原则，采用特定的手段和组织形式，对管理对象的运动过程所进行的计划、组织、指挥和控制等各项职能活动的总称。本文讨论的城市管理，是基于《指导意见》所明确的城市管理的主要职责内涵，与城市规划、城市建设相并列的狭义概念，即对城市物化部分的管理，主要是保障城市基础设施健康运行和公共空间良好秩序的政府行政管理行为。

南京市作为江苏省省会、长江三角洲区域中心城市、国内有代表性的特大城市，在构建符合南京经济社会发展、城市发展规律和特色的城市管理体制方面进行了探索和研究，其间伴随机构改革也实施了数次城市管理体制改革。本文旨在通过回顾小结南京市城市管理体制改革探索历程和经验教训，侧重于城市建设、城市管理以及市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面职能配置和机构设置的演进，期望能够对同类城市和其他城市的政府有一定的借鉴意义。

一、南京市在城市管理体制改革方面的探索和改革

南京市城市管理体制改革自2001年开始至今，大致可以分三个阶段。

（一）相对集中行政处罚权阶段（2001年—2009年）

在2001年机构改革后，城市管理领域形成了“建委综合管理，市容、市政公用、园林等专业部门具体负责”的格局。

——市建设委员会：负责综合管理全市建设事业，组织编制城市建设年度计划和城市建设资金收支计划，指导、监督和综合协调全市市政公用设施、市容环卫、园林绿化、风景名胜等方面的建设和管理。

——市市容管理局：主要承担全市市容、环境卫生、爱国卫生工作等职责。

——市市政公用局：主要承担城市道路、排水、道路照明等市政设施以及城市客运、供节水、燃气等公用事业的管理职责。

——市园林局：主要承担风景名胜区、公园行业管理以及城市绿化管理等方面职责。

2002年8月，根据国务院法制办和江苏省政府法制办批复，南京市人民政府出台《南京市城市管理相对集中行政处罚权试点工作方案》，正式启动9个城区的相对集中行政处罚权试点工作，主要做了以下几方面的改革：一是组建执法队伍。改革的目标之一是建立一支廉洁、高效、公正、文明的城市管理行政执法队伍。南京在市、区两级设立了城市管理行政执法局，与原有的市容管理局“两块牌子、一套班子”，作为政府的工作部门，负责城市管理方面集中的相关行政处罚的执法工作。市局下设支队，区局下设大队，全市队伍核定全额拨款事业编制1250名。原有市容管理监察支队、市容管理监察大队、城建监察大队等相应撤销。二是集中执法事项。南京试点集中了122项行政处罚权，主要涉及市容环境卫生管理，以及城市规划、城市绿化、市政、工商、公安交通管理的部分处罚权。

（二）“大城管”和建管分离阶段（2010年—2015年）

在2009年机构改革中，在大部门制和建管分离的思路指导下，南京市组建了大城建部门，加强城乡建设和住房保障的统筹，组建了大城管部门，加强城市管理和综合行政执法的统筹。

——建设统一：组建市住房和城乡建设委员会，将原市建设委员会、原市房产管理局、原市建筑工程局的职责整合划入，将原市政公用局市政公用设施建设和供水、燃气、生活污水处理行业管理职责，原市园林局园林绿化建设职责，原市容管理局环卫基础设施建设职责整合划入。

——城管整合：组建市城市管理局，挂市城市管理行政执法局牌子，为市政府工作部门，承担城市综合管理的协调和执法相关职责，整合了原市容管理局环卫基础设施建设以外的职责，原市政公用局市政设施管理维护和城区防汛职责，原市园林局城市绿化管理职责，原市建设委员会指导、监督和综合协调全市市政设施、市容环卫、城市绿化等方面管理的职责。

南京市从2012年开始实施了多个领域的综合改革，其中在城市管理领域也进行了改革。一是对城市绿化管理体制进行调整，设立市园林局，为市政府副局级部门管理机构，城市管理局承担的城市绿化管理相关职责划入市园林局。二是城市管理相关事权下放，主要涉及户外广告设置、临时性（季节性）摊点、道路河道占用和挖掘及排水、城市绿化、城市建筑垃圾处置等审批、核准，停车场管理、洗车点及“牛皮癣”治理、垃圾收费管理事项，市政设施管养、绿化设施管养、城市道路保洁与垃圾清运中转、路灯管养等城管设施养护。三是进一步集中执法事项，综合执法事项在原先的122项的基础上，集中了规划、城市道路停车等诸多领域的行政处罚事权，执法事项总数增至226项。

（三）强化专业部门管理和建管合一阶段（2015年至今）

2015年政府机构改革在城市建设和管理领域，对相关机构和职能配置进行了调整，主要强化了专业部门的管理，强调“一件事由一个部门承担”及规划、建设、管理有机融合的指导思想，推进了水务一体化、交通一体化改革。

——更名后的市城乡建设委员会：不再承担市政、环卫、园林绿化等设施建设的职责，转而强化了统筹协调、综合平衡、衔接指导城建领域各专业部门工作的职能。

——市城市管理局：挂城市管理行政执法局牌子，划出了涉路涉水相关职能，强化了城市治理领域组织协调、指导监督和综合考评职责，以及市容管理、城市管理综合行政执法职责，环卫基础设施建设和垃圾分类统筹管理职责。

——重新组建市交通运输局：在原交通运输局职能的基础上，划入了原城管局城市道路、人行道等设施建设和日常管养维修，城市道路挖掘、临时占用审批等职责。

——组建市水务局：在原水利局职能基础上，划入了市政排水设施建设和管理维护，占用、挖掘城市河道审批，城市排水许可，河道引水系统的调度和管理，城区排水防涝、防汛指挥调度和应急处置等职责。

——组建市绿化园林局：挂市林业局牌子，承担城市绿化园林建设和管理、林业管理职责。

本轮改革涉及城市管理领域调整较大，2015年年底相关部门的“三定”方案和优化调整方案印发，目前改革的成效尚不清晰。

二、南京市推进和加强城市管理的机制和策略

——引入城市治理理念，颁布《城市治理条例》。“城市治理”是“城市管理”的发展和超越，具体表现在加强和推动公众对城市管理公共事务的参与，以及实现政府管理行为与公众参与行为的统一上。《条例》是城市管理的制度创新，它建立了城市治理委员会制度，城市治理委员会负责组织、指导、监督考核城市治理工作，协调城市管理相关部门之间以及它们与其他政府部门的关系，并且依据市人民政府的授权，依法对城市治理重要事项作出决议，从而实现公众从影响决策到直接参与决策的转变，使公众参与城市治理达到一定的深度。市城市治理委员会下设了由政府职能部门负责人组成的公务委员会，由市民公众代表、专家学者代表、社会人士组成的公众委员会。市城市治理委员会办公室的日常事务由市城市管理局承担。

——完善地方立法立规。近年来，南京市一直通过推动地方立法，不断完善和加强城市管理，陆续颁布或修订了《南京市环境卫生管理条例》、《南京市市容管理条例》（2012年修订）、《南京市城市绿化条例》（2012年颁布）、《南京市古树名木保护和管理办法》（2011年颁布）、《南京市店招牌设置管理办法》（2014年颁布）等。

——构建两级政府、三级管理、四级网络。在纵向上，南京市不断推进管理重心下移，完善“两级政府、三级管理、四级网络”，按照“权、责、事、人、财、物”相统一原则，明晰事权，明确责任，稳定资金渠道，形成市、区、街、居分工科学、责权明确、务实高效、运行有序的城市建设和管理体制。

——着力构建市区联动重心下移的属地管理机制。明确市、区两级城市管理职责。按照简政强区、事权下放的改革要求，科学界定和划分市区街三级城市管理的职责和权限。市级城市管理职责主要是：政策制定、规划编制、组织指导、综合协调、监督检查、综合考评城市管理工作，负责全市环境卫生、市容景观、市政设施、爱国卫生、城管执法等方面的行业管理，承担全市性重大城市管理突发事件的应急处置，协调解决城市管理重大问题；承担户外广告设置、拆除环境卫生设施、渣土弃置场设置、城市建筑垃圾处置、占用挖掘城市道路和城市河道的行政许可。负责全市性、跨区域、系统性的垃圾处理场、大型高架、隧道、路灯设施、快速干道、主要景观路等的管理和维护。

——建设实施数字化城管。南京市是开展数字化城管系统试点较早的城市之一，2007年启动建设，2008年建成运行。2011年，南京推进“智慧城市”建设，按照住建部数字城管信息系统技术规范9个标准子系统的要求，共享公安视频和城建地理信息数据，系统由城管局负责运行管理，依托南京市城市治理委员会进行考核。

——推行网格化管理。积极探索和推行“市容市貌、环卫保洁、市政养护、停车秩序”四位一体的网格化管理新模式，整合城管执法力量，将协调统筹、巡查督考、联动执法、具体实施有机结合起来；同时加强网格化巡查，将网格化管理从主城区向城郊接合部延伸和覆盖。

——推进城市管理机制市场化。全面推进建管分开、管养分离，实施政府购买公共服务，实行招投标制度，全面推进市政园林、河道养护、道路保洁、垃圾收运、公厕管理、户外广告等市场化改革。

三、对南京市城市管理体制改革的思考

（一）对比若干大城市城市管理体制现状

为对国内大城市管理体制现状有一个基本的认识，选取了国内19个标本城市（4个直辖市和15个副省级城市）的城市管理机构职能配置进行梳理，主要从城管综合协调、监督、考核，市容环卫管理，园林绿化管理，城市道路管理，供水及设施管理，排水及设施管理，生活污水处理，城市排涝，城管综合执法等9项职能的配置情况来分析，可以看出以下几方面情况：

一是以北京和上海为代表的直辖市和特大型城市的城市管理机构职能相对分散，更加强调专业部门的专业化管理。以北京为例，城市管理职能分布在市政市容管理委员会、交通委员会、水务局、园林绿化局、城市管理综合行政执法局等五个部门。上海情况与北京比较相似，也是由五个部门共同管理。

二是除重庆和天津，其余17个城市均设立了城市管理行政执法局，承担城市管理综合执法职能。在机构的设置形式上，大部分是在城市管理局挂牌或与其合署办公，北京、上海、沈阳、大连等城市则单独设置了城市管理行政执法局。

三是大部分城市的城市管理职能目前是由二至三个职能部门共同承担。宁波、青岛两市则将城市管理9大职能全部整合由一个部门承担，宁波设置了城市管理局（城市管理行政执法局挂城市管理行政执法支队牌子，与其合署），青岛设置了城市管理局（城市管理行政执法局）。

（二）对南京市城市管理体制改革的初步思考

参考上述城市的做法，对照中央和国务院关于城市管理体制改革的要求，从南京市2001年以来的城市管理体制改革历程看，影响改革决策的客观问题主要在于：一是规、建、管衔接不畅，重建轻管。南京市承办了2014年青奥会，城市建设提档加速，以效率优先，难免出现规划、建设环节不到位的问题，部分城市建设项目建成，又建管脱节，无法纳入城管养护体系进行精细化管理和维护。二是雨污分流工程的负面效应。雨污分流工程本应带来正面效应，却变为负面效应。其原因之一是：市城管局作为城市排水主管部门，市住建委作为生活污水处理行业主管部门，两部门就污水管网归属排水系统还是生活污水处理系统有较大争议，导致雨污分流工程分阶段分区域建成后，无法验收交付使用。三是市政设施养护市场化培育不足。市政设施养护企业多为改制转企事业单位，养护功能单一，能够承担保洁、道路养护、绿化带养护等综合养护的公司较少，再加上市政设施维修更新资金投入不足，导致市政设施养护整体化水平不高。

对策建议的思考：在积极贯彻落实《指导意见》的同时，一是重点理顺建设和管理的关系。以服务、管理为先，兼顾效率，调整城市建设、城市管理资金投入比率，加大城市管理投入。城市规划、建设、管理机制有机融合，相关各部门既分工明确又共同参与，有效解决各环节衔接问题，各司其职、各尽其能。二是进一步完善城市治理机制。优化完善城市治理委员会议事决策机制，进一步发挥其科学、民主决策功能，加强城市规划、建设、管理的统筹，协调部门之间职责争议，明晰部门职责分工，强化城市治理合力。三是加大市政设施综合养护市场培育力度。进一步推进市政设施养护综合化、标准化、社会化，培育综合养护市场，完善市政设施综合养护招投标机制，优化和完善市政设施养护评估和监督体系。四是提升大城管部门履职能力。通过整合队伍、选调人员、业务培训，优化大城管部门人员结构和履职能力，培养造就一批有激情、能奉献、有创新、能战斗的城市管理干部。

（作者系南京市编办主任）

责任编辑张继梅