当前艺考制度改革的理论基础探讨

2016-02-26袁蓓

学术论坛 2016年9期

袁蓓

当前艺考制度改革的理论基础探讨

袁蓓

招生与录取的“需求-供给”矛盾刺激了各考试利益主体经由新一轮的制度变革表达和实现自己的利益诉求，这就构成艺考制度改革的利益需求动因。制度变迁与路径依赖理论构成了艺考制度改革的基本视角，而有效的监督评价机制亦不可或缺。因此，艺考制度改革应在坚持渐进式制度变迁基本方式的基础上通过合理下放考试权限，分散考核成本，提高专业考试机构服务水平；按照招生与考试相对分离的基本方向，建立考试多元利益主体交互与利益联结机制，实现艺考制度变迁的多元共治局面，并在此基础上强化招生考试的监督评价与管理。

艺考制度改革；新制度经济学；考试权限；多元共治

探索和逐步实现招生与考试相对分离，提高专业考试机构服务水平，完善高校自主招生的监督评价机制，建立多元录取机制，保障艺考制度正义，维护教育公平，是当前艺考制度改革的基本政策要求和改革方向。当前，“艺考热”所暴露出的一系列问题需要我们在进行深入理论分析的基础上沿着艺考制度发展规律和国家政策关切的方向实现制度变迁。新制度经济学中的“需求-供给”与交易费用理论、制度变迁与路径依赖理论、三方监督理论为我们分析艺考制度改革提供了可资借鉴的工具，对于我们探索艺考制度改革的基本方向有着重要价值。

一、研究综述及问题的提出

（一）艺考制度改革的考试生态

1.良好的高考制度改革政策环境

特定的社会情境（包括一定时期的社会经济、政治、文化背景以及文化传统背景等诸多因素）构成了公共政策形成及其变革的政策环境[1]（P50），也构成了制度变革的生态系统。考试制度是公共政策的意志表达，作为公共政策的考试政策是考试权力机关为了解决考试中已经存在或可能出现的公共问题，以最大可能地实现考试公共利益而制定的行动过程方案[2]（P89）。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出，“探索招生与考试相对分离的办法，政府宏观管理，专业机构组织实施，学校依法自主招生，学生多次选择，逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。加强考试管理，完善专业考试机构功能，提高服务能力和水平”、“深化考试内容和形式改革，着重考查综合素质和能力”以及“完善高等学校招生名额分配方式和招生录取办法，建立健全有利于促进入学机会公平、有利于优秀人才选拔的多元录取机制”的考试招生制度改革发展目标。2015年11月1日起正式实施的《刑法修正案（九）》中提出，“在法律规定的国家考试中，组织作弊的，处三年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；情节严重的，处三年以上七年以下有期徒刑，并处罚金”[3]。2016年，《教育部关于进一步加强高校自主招生信息公开和监督管理工作的意见》中进一步强调了对“严格规范学校考核，健全约束机制，加强信息公开，强化招生监督检查，加大违规违纪查处力度，严肃追责问责”等方面的具体要求。

2.当前艺考制度改革困局的倒逼

当前，艺考制度面临着一些急需解决的问题。如持久不退的“艺考热”引起的教育招考舞弊、盲目扩招、毕业生就业难等现象以及背后的深层制度或教育政策困局。具体来讲：（1）我国艺术普通本科招生人数逐年上升，庞大的赶考大军中，多数考生缺乏艺术学习兴趣；（2）学生“对待艺术态度冷漠”，充斥着功利思想，艺考成为“低分就能上名校”的高考捷径；（3）学生整体素质堪忧；（4）考试录取中的教育公平问题挑战着每个艺考利益相关者的敏感神经，刺激了社会对艺考制度的改革强烈诉求。究其原因，其一，或已存在的“潜规则”造成社会对招考“舞弊或腐败”的强烈担忧与自责，使得艺考制度正义面临巨大的质疑。据调查，有许多人认为艺考面试考核过于主观，并质疑面试考官的水准及公正性[4]。因此，在专业考试过程中加强对考官“自由裁量权”监管尤为迫切[5]。其二，高校自主招生，由于缺乏第三方监督机制，考试录取不规范。比如，“各省、各招生学校艺术类综合分数计算方法各异”[6]使得分数的横向比较和跨省招录缺乏可操作的客观标准。其三，在坚持科学优先、兼顾公平的平衡过程中，考试与招生过程高度统一，教育考试权的高度集中造成各级考试主管部门考试服务职能不健全，高校自主招生权利边界模糊。总之，当前艺考制度亟须解决诸多问题，这要求我们深刻思考艺考制度改革的理论与方向。

（二）艺考制度改革的动力机制

从我国高考制度发展的历史逻辑来看，其演变规律在于：招考方式由分散到统一，再到统分结合；考试科目应时而设；录取标准在实践中日益多样[7]。高考招生制度的改革只有解决好统一与多样的问题，才能满足高等教育培养目标的多元化需要，始终贯穿着国家、社会、个人三位一体的价值逻辑。这一方面回应了社会对于艺考制度正义的关注，另一方面也较为圆满的实现了多元化、个性化的人才甄选和培养之国家大计[8]。要建立考生综合评价机制以及灵活多样、科学合理的考试、招生系统，实现招考分离。保障教育公平正义关乎艺考制度存在的合法性基础。因此，艺考制度改革的原则在于实现和保障教育公平正义。从考试社会学的角度来看，艺考制度所处的政治、经济、文化、教育环境等因素是其发生制度变迁的外部环境。外部环境的变化，特别是市场经济条件下，社会对艺术人才及其结构的需求的变化要求艺考制度做出相应调整。从新制度经济学的视角来看，艺考制度改革的动因源自经济环境变革下，艺考制度相关主体基于“成本与收益”权衡与博弈的结果。如果利益主体认为改革的预期收益将超过改革的预期成本，那么制度变迁便会发生，从而实现高考权力的重新分配。反之，制度变迁就不会发生或者进入新一轮的成本与收益调整过程。有鉴于此，艺考制度改革的机制在于：1.考生综合评价机制。这种综合评价机制能够将考生中学阶段的综合知识水平、道德情操和艺术专业素养及其发展过程完整记录，具有可溯源性和跟踪性，记录过程易于监督评价，记录结果有文本可查并适当电子化以易于考试主管部门和高校调阅参考。2.按照招生和考试相对分离的方向，完善高校自主招生监督评价机制，并在此基础上建立多元录取机制，以平衡统一标准与人才及专业个性发展的问题。3.多元利益主体交互联结机制，厘清政府（教育主管部门、各级政府专业考试机构如教育考试院与招生考试办公室）、高校、中学、考生及家长、用人单位以及社会舆论等考试相关利益主体的行为边界，形成多元共治的艺考制度改革格局，确保艺考制度发展的制度正义和教育公平目标。

二、新制度经济学下的艺考制度改革透视

（一）“需求-供给”与交易费用：艺考制度改革的动因分析

“需求-供给”与“交易费用成本（或成本-效益）”是新制度经济学中分析资源供给与资源分配的两个核心理论，它从需求和资源分配的角度为我们分析艺考制度改革的动因提供了借鉴。在既定制度所处外部的政治、经济、文化等因素以及制度结构与政策价值发生变化的时候，制度变迁就要发生。这样一种“经济人”的利益最大化或者“帕累托最优状态”要求社会资源分配的最优化，代表着公平与效率平衡的最佳状态。大学入学考试所分配的机会或者录取名额是有限的，代表了一种稀缺的社会资源，而庞大的艺考大军所表达的入学需求远远超过高校所能分配的名额。况且，事实上存在的地区限制、各地教育资源分配的不平衡，特别是录取地区比例的悬殊更加大了这种“需求-供给”矛盾。在这一矛盾的刺激下，艺考制度各利益主体都希望经由新一轮的制度变革表达和实现自己的利益诉求。这就构成了艺考制度改革的利益需求动因。

（二）制度变迁与路径依赖：艺考制度改革的基本视角

新制度经济学认为：“制度变迁”，是一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程，它在边际上可能是一系列规则、非正式约束、实施的形式及有效性变迁的结果。”[9]（P1）制度变迁理论重视制度环境的变化及其对制度建构的影响。各种正式或非正式的规则，对变革组织的各个方面发挥着这样或那样的作用，甚至最终决定了变革的走向。正式的规则一般由政府主导，如艺考政策的设定、高考权、考试相关法律法规由国家最高教育考试主管部门的制定。地方省、市考试主管部门和招考办在现行法律法规及政策规定的行为边界内负责政策的具体执行。考试文化传统和社会规范主要以非正式的规约方式约束和影响考试各利益主体的行为。而路径依赖是新制度经济学中用来分析制度变迁的具体概念。路径依赖表明，制度变迁或制度创新与既有制度体系及其变迁规律之间存在一定程度的依赖关系，受制度环境的影响。路径依赖对制度变迁的影响具有两面性。良好的路径依赖所指向的变迁逻辑及其价值应该与制度环境的变化相一致或者说与预期的边际效益相一致。

（三）三方监督：艺考制度改革的监管与惩罚机制

道格拉斯·诺斯提出了三方监督理论，即制度实施效果可从第三方承担（法律执行、社会流放），或第二方承担（报复、多元主体协同参与、利益相关者的相互牵制），或由第一方承担（行为自律）得到保障[10]（P10）。具体来讲，第一方监督，即利益相关者的道德自律及其自律机制。艺考制度改革的利益相关者包括政府（各级教育考试主管部门）、教育机构（大学、中学和中介组织等）、考生和家长、用人单位。第二方监督，即利益相关各方之间相互的监督和惩罚机制（分散政府教育考试职能部门权力，实现权力制衡；规范和监督高校自主招生权力行使；畅通考生和家长信息接收通道和利益表达渠道）。第三方监督，即利益无关者（研究机构、专家学者、中介组织和媒体等）对契约各方的监督和对违约行为的惩罚机制[11]。

三、艺考制度改革的基本方向

（一）适时创新：坚持渐进式的艺考制度改革以制度所具有的适应性或制度活力出发，制度变迁包括渐进式变迁和激进式变迁两种方式。渐进式变迁是一种较为舒缓的方式，即当现行制度的适应性仍然起作用的情况下，通过制度微调或制度创新的形式实现制度革新。这种制度变迁方式能够有效地协调各方的利益要求，因此能够将变革阻力控制在一定范围，实现利益矛盾的调和，确保制度改革的可控性和稳健性，改革的交易成本较低。激进式变迁往往发生在原有制度及其价值远远偏离现实利益诉求或者政策执行及制度合法性基础基本丧失的情境之下，容易造成制度鸿沟，利益各方具有不可调和的矛盾，改革的交易成本十分昂贵。从我国高考制度变迁的历史轨迹不难看出，我国艺考制度改革的方式属于渐进式变迁，与制度面临的政治、经济、文化以及教育环境息息相关，并伴随环境的变化做出相应的调整。渐进式制度变迁存在制度微调、制度转移、制度衰竭三种具体形式[12]。其中，制度微调是指为应对制度运行过程中出现的非预期后果，通过制度的自我调适或自我创新来确保制度的存续（属于制度的内部环境）；制度转移主要是指为应对外部环境变革的压力，制度相关利益主体通过利益博弈或协商来寻找制度的适应性机制（如高中毕业会考、高校自主招生、异地高考等制度）；制度衰竭是指替代制度的自我消耗，这只能消耗通常发生在制度设计存在巨大缺陷，缺乏自我调适性不能适应环境的变化，或者与设想的价值观念发生偏离等情况之下。比如，我国高考历史上存在的推荐制、预科（预选）制等由于与高考制度教育公平正义的核心价值相违背慢慢走向衰竭。我们应该应政治、经济、社会、文化以及考试科学整个考试生态环境的变化和时代要求适时创新，坚持艺考制度改革走渐进式变迁方式。

（二）合理下放考试权限：分散考核成本提高考试服务水平

交易费用理论表明制度变迁的动因在于经济环境变革下，制度相关主体基于“成本与收益”权衡与博弈的结果。如果利益主体认为改革的预期收益将超过改革的预期成本，那么制度变迁便会发生，从而实现高考权力的重新分配。反之，制度变迁就不会发生或者进入新一轮的成本与收益调整过程。有鉴于此，我们应该尝试通过考试权的下放，把分散考核成本作为艺考制度改革的一个思路。在高校自主招生内部监督管理机制以及国家教育考试专门法律尚未健全的背景下，考试产品的提供及服务应由政府教育行政主管部门提供，在进一步厘清考试权限和下放考试权的基础上逐步将考试的组织管理及其各个环节交由考试专业机构（如教育考试院、招生考试办公室等）执行。在市场和法治完善到一定程度的时候采取服务外包的形式将考试的主体实施、管理交由市场专业化机构（具有独立法人资格的专业化考试服务公司或者现有教育考试主管机构逐步成为市场化的专业第三方组织）提供产品服务。发展考试机构在考试理论研究、考试数据分析、考试评价服务以及试题命制等方面提供专业服务。招生权回归高校，完善高校自主招生制度，强化第三方监督管理。

（三）多元主体交互：艺考制度改革的多元共治

艺考制度改革的利益主体包括政府、教育机构、考生和家长、用人单位、研究机构、专家学者和媒体。高考政策参与主体的有限性及其交互结构的封闭性是当前高考制度问题产生以及政府相关改革措施效果有限的深层原因。因此，开放的艺考政策制定网络有助于各利益主体能够拥有更多的政策参与机会，进一步回应社会参与政策制定的要求，提高政策制定的合法性基础，保障考试政策的公平正义；有利于调动社会各方面的积极性，减少和分散政府艺考政策制定的交易成本，通过考试权限分散下放促进考试机构的专业化发展以及高校自主招生管理以及我国考试服务和研究的科学化，保障考试组织实施的科学性，提高招考效率；有助于形成多元参与，内外兼顾的监督管理体系，实现阳光招考。同时，通过合理界定各级政府以及高校自主招生的考试权限，探索各网络主体的行为边界有利于我国教育招生考试专门法律的制定。按照招生与考试相对分离的思路，笔者认为：发挥政府在艺考制度改革中主导作用，包括政策制定、考试命题、试卷评定、违规违法处罚等方面，并逐渐朝着宏观管理的方向发展。在法律体系不断健全的前提下，通过培育和鼓励私营专业考试机构发展或者探寻现行参公教育考试机构逐步向市场化发展的方式，减少艺考制度改革和政策制定的交易成本，进一步完善高校招生名额分配办法，保障教育公共正义；专业机构接受政府授权或者高校委托提供专业化、个性化的考试（组织、考试评价分析、咨询等）服务；高校完善考试监督管理组织体系，依法自主招生；广泛的社会监督促进招生考试过程的信息公开，实现阳光招考。

总之，当前艺考制度改革面临良好的政策环境，从新制度经济学理论的视角出发，有助于我们透视改革的基本动因、价值或动力，也有助于我们从多元参与、实现第三方监督的角度来分析艺考制度分散考核成本和实现多元共治的改革方向。通过考试权限的合理下放，能够将统一而昂贵的考试改革成本分散，有利于提高考试机构的专业化服务水平，逐步实现考试与招生相对分离，并通过多元利益主体的共同参与来回答考试改革的社会关注以及监督，这也许将成为考试制度正义或者考试制度民主的一个方向。当然，我们也应该从艺考制度的公共产品属性和政策交互网络出发探究改革的可能方向。

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