改革户籍附加福利是京津冀协同发展的关键

步淑段　宁金辉

摘 要：户籍附加福利已经成为阻碍京津冀协同发展的最大障碍。在介绍户籍附加福利的种类、紧迫性和剖析户籍福利产生原因的基础上，提出农村居民也存在户籍附加福利，应从河北省中小城镇改革开始，借鉴国外经济社会发展不平衡对策，提高河北省非户籍福利，逐步把京津冀户籍福利转化为非户籍福利，鼓励和吸引农村居民和京津居民向河北省中小城镇转移，实现京津冀三地户籍福利均等化和迁徙自由化，进而促进京津冀人、财、物、技术、管理、信息等各种生产要素的优化配置和经济社会的协同发展。

关键词：改革；户籍福利；京津冀；非户籍福利；协同发展

中图分类号：F127 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2016）01-0009-03

一、户籍附加福利及其改革的紧迫性

2015年5月3日《京津冀协同发展规划纲要》出台，习近平总书记指示，要疏解北京非首都功能。要疏解北京非首都功能，就必然牵涉到人员流动和产业转移，而人员流动和产业转移的最大障碍是户籍福利！为了能够永远享有户籍附加的各种福利，外边的人拼命冲进去，里面的人打死也不出来！京津冀户口附加的各种福利人为地割断了各种不同地方居民的相互进入通道，严格阻碍了人才和人力的自由迁移，资金、技术等要素的优化配置和产业的随心转移，加深了人们享受公共服务的不公平感和被歧视感，从而影响了社会和谐和生产力的协同发展。在当前转移支付效果不佳和生态补偿机制隔靴搔痒的情势下，更加激化了京津冀户籍福利望尘莫及者的心理焦虑。因此，弱化或者剥离或公平化附加在户口上的福利待遇，建成一套便于劳动者自由迁徙的新型户籍制度，才能为京津冀一体化消除心理障碍。

中国新闻周刊网2013年9月报道北京户口有八十多项福利：就业、工资待遇、买房、买车、教育、婚姻、生育、医疗、养老、交通、公园休闲、买便宜飞机票、可以看高水平演出、消息灵通……据测算，有北京户口买房至少省46万元，读书至少省8万元，生孩子省5万元，考入北大的概率比外省高41倍，北京户口黑市价格20万～72万元不等……2013年2月王聘在《济南日报》发表评论说城乡户籍福利有60多种不平等。据何诗昌等学者就城乡劳动力市场户籍福利歧视统计分析，外来劳动力养老保险的享有比例低于本地劳动力60%，失业保险和医疗保险的享有比例比本地劳动力低37%和42%。这些差异除了劳动力个人特征的差异外，可能都来自对外来劳动力的歧视。

居民福利有户籍福利和非户籍福利、农村福利与城市福利之分，也有经济福利、社会福利、生态福利和政治福利之别。户籍福利大多是靠政府财政补贴取得的经济福利（比如购买保障房、五险一金补贴等）、靠政府强制力取得的那部分社会福利（比如教育福利、就业福利等）和政治福利（选举权和被选举权等）。非户籍福利大多是生态环境福利和靠市场调节取得的那部分社会福利。现行户籍制度决定了户籍附加福利有两种不平等：一是农业户口和城镇户口承载的利益不平等，农民进城后难以享受城市居民的福利待遇，城里人到农村难以合法购置土地和房产；二是北京户籍人口与非户籍人口承载利益不平等，非户籍人口虽然也为北京市发展做出了不可替代的巨大贡献，但是往北京迁移，取得户籍都难，更不用提享受与北京市人口同等待遇。而户籍居民却可以排他性地享受着附着在户籍上的诸多福利。最苦的是已经开放户籍的河北省中小城市居民，作为京畿之地，既没有京津的各种优厚待遇，也没有农村人口固有福利，还要承受京津人口蜂拥买房带来的高房价的痛苦。户籍福利既得利益者不愿意离开所在地使户籍福利的优越感越来越强，外部人千方百计冲进去也使户籍福利的诱惑魅力十足。

二、户籍附加福利不平等的原因

京津城市与农村、河北省中小城市户籍附加福利的不平等感产生的原因主要是社会经济发展存在的巨大差距、历史上政策倾斜的习惯性依赖和户籍附加福利既得利益者的特殊地位。京津社会经济发展水平高，户籍含金量高，享有更大决策自主权、更多社会资源、更多发展空间、更高的收入水平和消费水平、获取更多就业机会和外部信息、更多的出行便利度和国家重大活动参与度等。京津户籍具有的极高特权价值和福利价值，自然诱导人们崇拜和蜂涌而至，京津自然拿户籍待价而沽。而京津这种特权价值和福利价值并不是由京津居民勤劳所创造，而是历史原因和政府强制力限制而形成，因而就不能被京津户籍人口所独占，应该与所有在京津工作并纳税的人公平分享。京津存量人口及其福利刚性决定了财政支出的惯性增长，政府难以甩掉低素质的存量人口包袱，只能在增量人口上做文章，把大量外来人口挡在户籍福利之外。由于担心各种福利外流和财政资金吃紧，严格控制人口，因此京津户籍改革举步维艰。

建国以来，我国一直实行农业户口和非农业户口制度，户籍附加福利差距较大且各具特色，农民享有土地承包权、宅基地使用权的转让出租、分享征地补偿金、集体收入分红、宽房大院、各种惠农补贴和免缴农业畜牧税以及随时随地到城乡打工挣钱的自由。城里人难以到农村取得宅基地和盖房权。因此在经济比较发达的京津石唐等大城市周围农村出现了“农民公务员”、考上大学、参军、农民工等不再迁出户口等“逆城市化”现象。京津人不愿意外来人口分享他们固有的户籍福利就像富裕的农村人不愿意让城里人来落户分享他们土地收益一样。法律对城市人到农村买房买地的约束，一方面保护了农民农田的承包权利和宅基地的内部低价转让权，也让农民失去了土地在城乡自由流动中的高溢价收入。

三、改革户籍附加福利不平等的对策

户籍制度改革最根本要解决城乡居民福利均等化和宪法赋予城乡双向迁徙权力的自由化。户籍附加福利的平等解决既可以是拉平也可以是取消。取消户籍附着的各种福利不太现实。如果大城市居民户籍福利逐渐靠市场靠社会化途径实现而非靠政府财政补贴和强权解决，如果福利具有可携带性、如果福利现在放弃以后可以轻松获得，如果农村和中小城镇的非户籍福利远远大于户籍福利的吸引力，那么附加于户籍上的特权式福利将自然不会有交易价值。

1. 改革从中小城镇开始。改革的大方向应该是实现户口一元化，拉平城乡居民各种福利待遇，实现福利供给的普惠制。由于京津户籍福利的粘附性和改革阻力较大，隐型政策是在脏乱差工作上吸纳外来人口，在高大上社会福利上排斥外来人口。京津的集聚经济效应越来越小于拥挤效应，学者研究发现最优城市规模应该在100万人到400万人，未达到或超过这一区间都将陷入低效率。我国100万人至400万人这一经济效益最优区间的城市数量明显不足。所以改革顺序应该从改革河北省中小城镇开始，再逐步过渡到河北省大城市和北京天津等特大城市。

2. 提高各种非户籍福利。城市人才、资金和技术不能有效进入农村，农村想集约化、现代化、城镇化、信息化是不可能实现的，也不能真正解决京津的城市病。一位国家领导人说过，国家财政资金向农村投入多少都不过分！通过国家层面的发展规划和财政支持，加大京津周围的河北省中小城镇和美丽乡村的“七通一平”等基础设施投资，实现公共设施的全覆盖，丰富中小城市文体娱乐活动内容，提高博物馆、图书馆档次，建设更多免费公园、水系、绿色走廊等活动场所，改善中小城市生态环境，在空气质量、饮水食品安全和宜居宜业上下大力气，鼓励各类事业单位和中介机构尤其是大学、医院、养老机构、科研院所、金融机构、剧院、大型购物中心和网店到中小城镇安营扎寨，提高中小城镇居民的政治地位、选举更多中小城镇村民当人大代表和政协委员，用青山绿水蓝天、交通便利快捷、物美价廉丰富等非户籍福利吸引人财物信息和“三高六新”企业聚集，减少城市户籍吸引力，降低京津居民的天然优越感，吸引京津居民和农村居民到河北省中小城镇安居乐业，构建京津和河北省中小城市产品要素的双向流动机制，居民在京津冀任何地方购房居住，都可以享受当地所有福利。京津出现城市病，河北省中小城镇郊区相对发达后就会出现真正的“逆城市化”，进而带动人才、资金、技术、市场、信息主动转移河北省和京津再城市化。

3. 依靠市场化改革把户籍福利逐步转化为非户籍福利。政府应该按照外来人口对户籍福利的迫切程度分批分期逐渐把户籍福利转变为非户籍福利。比如，只要外来人口有固定住所和稳定工作收入，就应该赋予他们的子女从幼儿园到大学教育与城市原著居民子女同等的机会和权力，部属高校不要再按照地区分配招生名额，改为按照人口或者高考人数分配，实现分数面前人人平等。尽快将那些需要付费才能获得的五险一金福利与户籍脱钩，不管有无城市户口，只要参加各种社会保险系统、符合相关缴费和年限要求，就应该享受相同的福利保障，把大统筹的医疗与养老保险改为新加坡式的个人账户积累模式。在招生就业、购买保障房、公共卫生等方面，对存量居民和增量居民提供基本相同的资格和机会，保障房只搞公租房，只保居住，不给产权，取消反市场的限购政策。逐步向外来人口开放城市各种社会资源和公共服务。比如中央转移支付不要再按照户籍所在地拨付而要按照流动人口常住地和工作地拨付，以解决支付投向和人口流向不一致问题。政府改变补贴教育的方式，由补贴学校与老师改为通过学券的方式补贴学生，可以向流动人口发放义务教育券和公共卫生服务券，带到流向地政府。也可以实行京津冀三地流动人口积分入学、积分高考、积分医保等过度措施，最后实现京津冀三地积分互认。

4. 农村就近城镇化，以土地出让换取城市福利不可取。土地制度不改革，其他制度都是表象。重庆农村居民的21项户籍福利政策中，最具含金量的9项均与土地直接相关。有的学者建议农民出让土地及其指标，换取城市户口和各种福利，笔者认为这是不可取的。因为在农业用地转化为非农建设用地过程中，不是一个平等的协商的产权交易过程，它并没有解决由于历史原因给农民造成的权利限制、福利剥夺以及给城镇户籍形成的福利溢价问题，反而是对农民的第二次剥夺，制造第二次不公平。二是行政说了算，村干部越俎代庖，它只是实现了地方政府利益的最大化。各级政府要继续加大对农村的免税和补贴政策的同时，农民转市民享受城镇居民保障待遇和城镇居民权力，是不以放弃农村土地使用权力挂钩的。政府要依靠市场力量规划实施覆盖城乡的地下管网设施，尤其是污水处理系统和垃圾处理系统的城乡统筹建设。建立土地公平交易机制和土地承包权、宅基地、林地、草地弹性退出机制。条件成熟后再实行农村人口对城市保障房和城市人口对承包地、宅基地的购买权力。

5. 国外社会经济发展不平等的对策借鉴。英国在1903年前后建立完整的城乡规划体系，1946年通过《新城法》，在伦敦市中心50公里的半径内，建立8座卫星城、田园城市、乡村城市，缩小了城乡差距。美国20世纪20-30年代，大力发展农业规模化经营、加大对农业直补力度，高度重视农民科技教育和职业培训、加大农村基础设施建设投资力度、出台鼓励企业和居民前往农村、郊区的税收优惠政策，助推城乡统筹发展。德国在19世纪80年代逐步推行城乡社会保障一体化制度。法国20世纪60年代在巴黎市中心开证“拥挤税”，对搬迁至郊区的企业给与60%的搬迁补偿费。另外日本的立法推进战略、韩国新村运动举措等经验都值得京津冀借鉴。

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责任编辑：高钟庭

Abstract： Household register additional welfare has become the biggest obstacle to hinder the coordinative development of Beijing-Tianjin-Hebei. Based on the introduction to the the types， urgency and analysis of the cause of the household registration benefits，this article first proposes the rural residents also have household register additional welfare， and starts from the reform of middle and small towns in Hebei province， we can learn from the measures of unbalanced economic and social development abroad， put forward to improve the non-household registration welfare in Hebei， turn the household registration welfare of Beijing-Tianjin-Hebei into the non-household registration welfare gradually， encourage and attract rural residents and Beijing and Tianjin residents to move into small towns in Hebei， to make the welfare equalization and migration liberalization of three locations come true and then promote the optimal allocation of productive factors such as manpower， property and management information of Beijing-Tianjin-Hebei and realize the coordinative development of economy and society.

Key words： Reform； Household registration welfare； Beijing-Tianjin-Hebei； Non-household welfare； Coordinative development