扬州跨江融合发展综合研究*

◆“扬州跨江融合发展战略研究”课题组

扬州跨江融合发展综合研究*

◆“扬州跨江融合发展战略研究”课题组

扬州在推进跨江融合发展的过程中,抢抓机遇,奋发有为,成效明显，具有市场主导、主动融入、重点突出、协同推进等特点，但也遇到总量差距与融合目标的矛盾、结构雷同与错位发展的差距、市场失灵与引导不力的困境、目标长期性与工作阶段性的矛盾等难题。只有坚持发展优先、创新驱动、深化改革、扩大开放，才能真正实现跨江融合发展的战略目标。

融合发展；跨江；长江经济带；一体化

自江苏省下发《关于推进扬州跨江融合发展综合改革试点的意见》（以下简称为《意见》）以来，扬州市抢抓历史机遇，找准定位、主动融入、奋发有为，取得斐然成绩，但在推进融合发展的过程中也遇到不少难题。只有不断探索跨江融合发展的新路径，不断完善跨江融合发展的新体制，才能取得跨江融合发展的新突破。

一、扬州跨江融合发展的重大意义

江苏省委、省政府把握长三角一体化发展和苏南现代化示范区建设深入实施的新形势，不断挖掘扬州发展潜力，做出了扬州跨江融合发展的战略部署，这对扬州经济社会生活的发展具有十分重要的意义。

第一，指明了扬州经济社会发展的方向。近十多年来，关于扬州发展走向的问题一直是讨论的热门话题之一。扬州经济社会是向东、向西发展，还是向南发展，可谓是仁者见仁、智者见智。不容讳言，向东、向西发展是传统思维的产物，因为东西走向一直是江苏的行政通道，沿袭这一通道发展只能强化行政手段。向南跨江融合发展是市场经济的必然趋势，苏南是我国经济最为发达的地区之一，拥有充沛的资金、技术、人才资源。扬州实施跨江融合发展战略，积极策应苏南现代化示范区建设，是加快扬州经济社会发展的正确选择。

第二，催生出综合改革的各项措施。为了确保跨江融合发展战略真正落到实处，扬州市委、市政府解放思想、敢闯敢试、勇为人先，出台了一系列综合改革的举措，如推动区域规划跨江融合对接、推进重大交通基础设施建设跨江对接、推进产业发展跨江融合、推进生产要素跨江融合、推进公共服务跨江融合等。这些改革措施有力地打破了原有体制对生产力的束缚，为扬州跨江融合发展奠定了体制基础。

第三，开启了重塑江苏经济地理的征程。江苏原有经济格局中，苏南、苏北二元经济结构较为明显。苏南工业基础较好，国际资源配置能力强，是高科技制造业的密集地、国际知名品牌的生产地、高科技研发和高科技人才的聚集地。扬州实施跨江融合战略，可以与苏南实现优势互补，获得苏南产业转移、资金扩散和技术支撑，成为承接苏南、带动苏北的前导阵地和传导区域，成为推动苏南向苏北有效辐射的突破口，从而提高江苏整体经济密度，缩短江苏时空距离，削弱江苏区域分割，开创了重塑江苏经济地理的新征程。

二、扬州跨江融合发展已实施的主要举措及成效

第一，以完善交通设施为先导。交通汇通是扬州实施跨江融合发展的重要基础和先决条件。近年来，扬州泰州国际机场建成通航并实现一类口岸开放、连淮扬镇高铁扬州段全面开工建设、宁启铁路复线电气化改造工程竣工并开通动车等，为扬州跨江融合发展提供了交通基础支撑。

第二，以推进项目合作为抓手。扬州坚持“项目为王”，将抓重大项目放在各项工作的首位，一个个重大项目的落地夯实了扬州产业发展的基石。仪征上海大众、广陵Y-MSD现代服务业、宝应中航产业园等重特大项目已建成投产。2015年，扬州对接上海项目库入库项目66个，落户项目6个，计划投资127.94亿元；加强与省级部门合作，市政府与省经信委共同签署《共建江苏省互联网产业园合作协议》，首个省市共建的互联网产业园正式落户扬州。

第三，以推动园区合作为载体。目前，扬州8个省级以上开发区分别与上海张江高新技术产业开发区、苏州高新区等苏南高新技术开发区成为结对园区，共同开发光伏、电子和储能等高新技术产业。2015年，波司登（高邮）工业园获批，并获奖励资金1500万元；江苏莘庄工业区（宝应）工业园已通过省级部门的审核，有望获批；张江（扬州）国际医学园区即将开工建设。

第四，以科技成果合作为支撑。扬州市政府与江南大学签署了全面合作协议；市产研院、广陵区、食品产业园和江南大学也签订了合作协议。中科院上海硅盐所、清华大学等高校院所的17项重大科技成果在扬州企业转化实施，项目总投资10.8亿元，并获得省重大科技成果转化专项资金1.66亿元支持。从2012年至2015年，连续四年每年争取到的该项资金超过1亿元。

第五，以社会领域合作为平台。扬州图书馆与上海图书馆、南京图书馆实现了资源共享；扬州市牵头设立了长三角经济协调会健康服务业专业委员会；扬州3家医院与上海、南京5家医疗机构开展合作共建；开展旅游业交流合作，加强机动车监管区域合作，实现检测结果在省内互认和异地检测；环境治理协同推进，签署《宁镇扬区域空气污染联防联控合作协议》，在汽车尾气污染治理、主要污染物减排等方面同步规划，同步实施；推进区域性数据共享，扬州综合征信平台与省平台实现全面对接。

三、扬州跨江融合发展的主要特点

第一，市场主导。与京津冀一体化、“两带一路”发展战略等国家层面的区域一体化战略相比，扬州跨江融合发展的层面较低，扶持力度不强，这就倒逼扬州在推进跨江融合发展中坚持以市场为主导，充分发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分发挥企业在跨江融合发展中的主体作用，充分发挥社会中介组织在跨江融合发展中的有力助手作用，向市场放权，为企业松绑，真正用政府权力的“减法”换来市场与民间活力的“加法”。

第二，主动融合。扬州跨江融合发展是在苏南与扬州经济总量差距明显的基础上开展的竞争合作，要想取得突破性进展，必须大胆地试、大胆地闯、主动出击、主动作为。市委、市政府领导多次率党政代表团到上海、苏南拜访，各部门负责人也纷纷到上海、苏南对口单位学习交流，商讨跨江融合发展事宜。在具体项目谈判时，扬州坚持干大事、算大账，充分考虑苏南、上海等地各种有形或无形资产的投资收益，充分考虑苏南、上海等地因产业转移而带来的损失，实现互惠互利、合作共赢、优势互补、共同发展。

第三，重点突出。扬州从推进跨江融合发展的现状出发，抓住两个关键性重点，确保跨江融合发展取得实效。一是宁镇扬同城化。2004年，扬州率先提出“宁镇扬经济板块”的战略构想，2014年8月，江苏省政府下发了《宁镇扬同城化发展规划》。近年来，扬州围绕“政策互融、道路相融、物流速融、产业通融”大力推进跨江融合发展，在政策的协调与引导、道路的交汇与通联、物流的运行效率与效益、产业的合作与互补等方面都取得了富有成效的突破。二是主动与上海对接。以大众汽车项目为抓手，促进汽车产业上水平上台阶；以扬州在上海同乡会为纽带，促进上海人才、信息互动；以争取在上海自贸区建设中受惠为目标，提高扬州对外开放水平；以扬州港“百万标箱、亿吨大港”为目标，加强与上海洋山港的合作；以科技协作为平台，与上海高校共建一批重大科技创新载体，联合实施一批科技重大专项。

第四，协同推进。扬州跨江融合发展是一项复杂的系统工程。为此，相关各方加强统筹联动，发挥事半功倍的协同效应。一是加强省、市的协同。依赖长三角经济圈和江苏省政府的统筹协调，在财政、金融、投资、土地、人才等方面给予政策支持。二是加强相关部门的协调。加强各部门的紧密衔接，通过产业、科技、财税等部门的相互配合与合力推进，来实施重大体制改革，解决综合性问题。三是加强市（县、区）的协调。扬州发布了《关于全面深化改革推进跨江融合发展的意见》，对扬州跨江融合发展做出了总体布置，同时鼓励各市（县、区）根据自身实际，充分发挥主动性和积极性，因地制宜推进跨江融合发展，创造出鲜活的融合发展的经验和做法。

四、扬州跨江融合发展的主要难点

近三年来，扬州在交通、项目、园区、社会事业等多个领域与苏南开展了合作对接，取得了显著成效。但在推进过程中也遇到重重困难，主要表现在：

第一，总量差距与融合目标的矛盾。近十年来，扬州经济发展速度明显加快，年均增长超过10%，高于苏南各市平均增长速度。从2006年到2015年，扬州与苏州差距由4.36倍缩小到3.61倍；与无锡的差距由2.94倍缩小到2.12倍；与南京的差距由2.51倍缩小到2.41倍。但由于基础较弱，总量差距有扩大趋势。2006年，扬州与苏南“领头羊”苏州的总量差距不到4000千亿元，2015年，扩大到超万亿元。《意见》要求扬州经过5至10年的努力，经济社会发展水平力争达到苏南平均水平，要实现这一目标压力较大、难度不小（见下表）。

2006、2015年扬州与苏南地区GDP比较表 单位：亿元

第二，结构雷同与错位发展的差距。扬州与苏南同属于资源、市场两头在外的地区。扬州经济发展刚进入后工业化初期，苏南在21世纪初进入后工业化阶段，产业结构同质化现象十分严重。如苏州的主导产业是电子、钢铁、通用设备、化工、纺织等；无锡的主导产业是电子、电力电缆、钢铁、化工、纺织服装等；南京的主导产业是化工、通信设备、交通运输设备、黑色金属冶炼、电力设备等；扬州的主导产业是电气机械、交通运输设备、化工、通用设备、纺织服装等，产业同构容易引起恶性竞争，也会出现新项目投资趋同、生产过剩等弊端。扬州跨江融合发展要从本地资源、环境等优势出发，加大产业结构调整的步伐，错位发展。但结构调整绝非一朝一夕就能完成，错位发展尚未找到最佳路径。

第三，市场失灵与引导不力的困境。区域融合发展最根本的动力应当是市场，但在地方政府政绩考核制度、政府机构庞大与地方财政困境、原有的工业布局等因素的制约下，地方保护主义必然会成为融合发展的体制性障碍，造成市场失灵。新制度经济学认为：“对于一个有着长期集权且市场不发达的国家来说，供给主导型的制度变迁将起主要作用”，①卢现祥：《西方新制度经济学》，北京：中国发展出版社，1996年版，第122页。京津冀协同发展战略有力推进就是佐证。《意见》颁布后，跨江融合发展出现了扬州热、苏南冷的现象，既有地方保护主义导致市场失灵的因素，也有协调机制不健全、引导不力的因素。

第四，融合发展目标长期性与政府工作阶段性的矛盾。实现跨江融合发展是一项长期的、复杂的系统工程，绝不能一蹴而就，而政府的中心工作会随着经济社会发展环境的变化呈现出阶段性特征。如2016年10月，省委、省政府在扬州召开全省沿长江经济带开发会议后，沿长江经济带开发将成为扬州市政府工作的重点。尽管跨江融合发展与沿长江经济带开发本质是一致的，前者指明扬州发展的方向，后者明确了扬州发展的抓手，但侧重点略有不同，如何协调两者关系，做到相互促进、相得益彰，有待人们深入研究。

五、深入推进扬州跨江融合发展的对策建议

（一）坚持发展优先，夯实跨江融合发展的基础

扬州与苏南的差距首先是经济发展水平上的差距。当前，世界经济正处于深度调整期，我国经济发展进入新常态，经济下行压力加大。扬州要把握大势，保持定力，坚持以经济建设为中心不动摇，坚持好中求快，突出项目建设，推动经济中高速增长，为跨江融合发展夯实牢固的基础。

持续扩大有效投资。近年来，扬州坚持“项目为王”，从重大项目突破年、提升年到升级年、建设优化年，一年一主题，一年一重点，持之以恒，效果显著。要继续坚持“项目为王、效益优先”，推动实现沿江地区100亿元、沿河地区50亿元重大项目新一轮全覆盖。注重优质项目链式发展，力争在关联度高、增长性强、贡献度大的重大项目上求突破，保持投资对经济的适度拉动作用。

构建现代产业高地。扬州要抓住长三角尤其是苏南地区转型升级的机遇，主动承接上海和苏南产业转移，立足现有产业基础，重点在汽车、机械、化工、船舶、新能源和新光源等产业领域与上海、苏南地区开展合作，共同建设先进制造业基地。充分发挥扬州服务业的比较优势，加强与苏南服务业优势互补、功能衔接、联动发展，优先发展休闲度假旅游、软件与信息服务业、文化创意产业、现代物流业等契合名城特质的产业。扬州要全力以赴抓好先进制造业和现代服务业两大主导产业，加大核心技术攻关力度，支持行业龙头企业牵头组建国际标准化专业技术委员会，掌握标准制定权、市场话语权，加快实现由有影响力的产业集群向有竞争力的创新集群迈进。充分发挥两大主导产业对区域发展的带动作用，拉长产业链，通过产业链与供应链、资金链、人才链、创新链、价值链的协同发展，引领经济社会迈向更高层次、更高水平。

注重内外需协调拉动。充分利用扬州历史、人文、科技、自然等资源，大力发展健康养老、教育文化、休闲旅游、信息智能等产业，形成新的消费热点，使扬州成为上海、苏南等地的后花园，推进标准、质量、品牌、信誉“四位一体”建设，增加有效供给，释放消费潜力。用足促进外贸回稳向好政策，推广跨境电子商务、外贸综合服务等贸易方式，发展服务外包产业，确保进出口稳步增长。

推动企业融合发展。重点支持扬州企业与苏南企业“抱团”发展，鼓励扬州企业与苏南企业整合、兼并、重组，运用黎明汽车零资产出售引来上汽投资经验，学会算大账。着力改善企业经营环境，规范市场竞争秩序，营造公平竞争的市场环境；培育要素市场，构建资源高效配置的市场机制，降低商务成本，助力企业减员增效；用好工业存量资产交易、公共资源交易平台，加快企业上市步伐；营造全社会重视企业和尊重企业家的良好氛围，激励企业家坚守实业、专注创新、永续发展。

（二）坚持创新驱动，增强跨江融合发展的动力

缩小扬州与苏南的差距，根本出路在创新。要把创新作为扬州发展的主引擎、城市发展的主动力，突出科技创新，鼓励生态创新、规模创新，加快形成以创新为引领的发展方式。

增强创新主体。大力推进全国小微企业创业创新基地城市示范建设，实施“千企技术改造提升工程”、创新型企业培育计划和科技企业“小升高”计划，推动创新资源、要素等向重点产业和企业集聚。充分发挥企业的创新主体作用，支持企业加大研发投入和成果转化，鼓励原始创新、集成创新，强化重点企业创新转型试点示范，扶持创新型小微企业发展，逐步形成由领军型企业、高新技术企业和科技型中小企业组成的创新梯队。

构筑创新板块。推动江广融合区软件和互联网产业板块提升发展，打造新产业、新人才、新城市互动并进的样板区；推动国家级开发区、国家级高新区、扬子津科教园区高端装备制造业板块融合发展，加快创建国家级大学科技园，打造“扬州制造”的领军板块、江苏“一中心一基地”的示范板块；推动国家农业科技园区农业和食品加工业板块加快发展，在安全、绿色、高效农产品和食品产业发展上形成扬州特色，打造国内领先、国际一流的现代农业科技园区。

汇聚创业人才。坚持“兴城先兴人”，以更加精准、专业、开明的政策和方法聚才育才。加大对上海、苏南科技领军人才、创新创业人才的引进力度，变招商引资为招商引“智”，全方位做好高端人才引进和服务工作，进一步提高引进人才的各种待遇和服务，确保愿意来、留得住、出成果。积极引导上海、南京等地的高等院校、科研机构来扬合作兴办分校或分支机构，组织扬州高新技术企业人才赴上海、苏南等地的高等院校、研究机构、创新企业进行学术交流。邀请上海、苏南地区专家人才来扬访问交流，与相关高等院校、专家人才达成合作协议。

营造创新环境。加快科技资源共享平台建设，打造“服务扬州、辐射苏北、承南启北”的技术交易市场。促进科技与金融紧密结合，构建多元化科技投入体系。加大对科技成果应用和产业化的扶持，加快改革科技成果产权制度、收益分配制度和转化制度，加大知识产权保持力度，让科研人员取得更多股权、期权等合法权益，着力营造尊重知识、尊重人才、尊重创造、鼓励创新、宽容失败的文化和社会氛围。

（三）坚持深化改革，激发跨江融合发展的活力

当前，跨江融合发展之所以出现扬州热、苏南冷的状况，究其原因主要是经济发展差距和体制机制障碍，前者依靠扩大投资和创新驱动加以解决，后者则依靠深化改革和扩大开放加以破除。因此，必须坚持问题导向，突出重点领域，狠抓关键环节，全面深化改革。

创新融合发展机制。一是建立协调管理机构。建议省政府设立跨江融合发展协调管理办公室，该机构由省政府办公厅、发改委、经信委、财政厅等有关部门领导组成。其主要职能是：编制跨江融合发展规划并监督实施；协调并约束地方政府行为；组织实施跨区域重大项目等。二是制订地方法规。建议扬州市人大抓紧着手制订《扬州市跨江融合发展促进法》，该法规包括总则、促进主体、特别措施规定、法律责任、附则等主要内容，将跨江融合发展从政策层面上升到法律层面，使政府各阶段的中心工作服从于、服务于跨江融合发展这一总体目标，不因形势变化而变化；不因政府换届而改变；不因领导人变更而变更。三是加强向上对接。争取省级各部门的大力支持，协调扬州与苏南城市融合发展事宜，为扬州搭建与苏南城市的合作平台。四是主动向南对接。市、县（区）党政领导以及各部门负责人定期到上海和苏南各市开展拜访调研活动，加强与苏南政府的情感交流，探索建立扬州与苏南城市的互访机制。通过对口部门协作，互派干部挂职等多层次交流，促进与苏南发展理念的融合，推进合作的广泛性和有效性。五是发挥协会、商会的作用。充分发挥行业协会和商会的平台作用，促进扬州企业与苏南企业交流，在结合各自优势的基础上，与苏南各地寻找共同的产业链，在产业链上进行分工合作。

加强政府职能转变。每年制定服务企业的“2号文件”，坚持“围墙内的事帮办到底，围墙外的事包办到位”，提高服务企业效能，“让数据多走路，企业少跑路”，营造有利于企业成长的政务生态，着力营造统一开放的市场环境，坚决打破“中梗阻”、拆除“旋转门”、削掉“高门槛”，消除市场壁垒，提高资源配置效率，促进市场各类要素实现最佳配置、自由流动和充分竞争。着力营造诚实守信的信用环境，加强“诚信扬州”建设，夯实社会信用基础，完善失信惩戒机制，以政府带头诚信带动社会诚信建设。着力营造公平公正的财产保护法治环境，依法保护物权、债权、股权、知识产权和其他各种无形资产权，使苏南等地资本放心投资、安心经营、舒心获益。

推进要素资源全面对接。本着共赢、共享的原则，探索扬州与苏南城市间产业、项目的有偿转让、税收分成、按要素分配等利益协调机制，并在招商引资、市场准入、公共服务等方面制定统一的政策，以产业项目合作为重点，开展技术、人才、资本等方面的战略合作。着力推动企业上市和兼并重组，引导企业在新三板、省股权交易中心等场外市场挂牌融资。推动各类要素资源、资产和产权在上海联合交易所和北京产权交易所交易和融资。

（四）坚持扩大开放，拓展跨江融合发展的空间

推进跨江融合发展和沿江经济带开发，是省委、省政府统筹江苏省全局做出的重要决策与部署。扬州襟长江、控运河，是跨江融合发展和沿长江经济带开发的重要节点，应抢抓历史机遇、坚持高水平开放、高起点开发，实现开放、开发新跨越，拓展开放、开发新空间。

放大上海自贸试验区的溢出效应。上海自贸区是新时期我国改革的领跑者、开放的新标杆，也是长江经济带经济一体化发展和对外开放的发送机。扬州作为长三角一体化成员，要深度对接上海自贸区建设，主动接受上海的辐射带动，复制推广上海自贸区的制度创新，在产业接轨中分享溢出效应，在制度接轨中分享先发效应，在资源要素接轨中分享扩散效应，争当融入苏南、接轨上海的先行区。

扎实推进扬州港建设。借助长江经济带海关区域通关一体化改革实施的契机，提升扬州港口岸的核心竞争力。以建设宁镇扬江河海联动枢纽港为目标，积极推动沿岸港口资源的整合，共同打造江河海合作重要支点，推动与上海港口的“国际中转集拼”业务合作，努力成为上海国际航运中心配套枢纽港。

推动长江经济带均衡发展。坚持共抓大保护，不搞大开发，加强跨区域合作，深度对接上海、融入苏南，优化沿江生态，提升沿江发展质态。用好江苏支持沿江发展的政策，把保护环境作为重中之重，坚持生态优先、绿色发展，让良好的生态环境成为核心竞争力。加大沿江区域基础设施建设，推动沿江低端低效产业有序转移，加快建设一批先进制造业研发基地和现代服务业基地，使沿长江经济带成为跨江融合发展的桥头堡。

推动开发园区共建。完善园区基础设施，提升综合配套和服务功能，发挥好园区产业集聚、特色发展的主阵地作用，引进高端产业项目，加大产业转型升级力度，打造规模化的产业集群。加快省级以上开发区与上海、苏南园区的共建，明确共建园区的产业定位、功能布局，探索园区共建的新模式新机制。借鉴苏州工业园区“园内事园内办结”模式，推进扬州经济技术开发区行政审批制度改革，并逐步推广至省级开发区。

[1] 赫寿义，程 栋.长江经济带战略背景的区域合作机制重构[J].改革,2015,(3).

[2]中共江苏省委、省政府关于推进扬州跨江融合发展综合改革试点的意见[N].新华日报,2013-12-17.

[3]中共扬州市委关于全面深化改革推进跨江融合发展的意见[N].扬州日报,2013-12-26.

[4]丁 纯.扬州经济社会发展报告[M].北京：社会科学文献出版社，2015.

[5]董姝娜,武向平.区域经济一体化进程中政府间的合作模式[J].经济纵横，2013,(6).

[6]陈剩勇，马 斌.区域间政府合作：区域经济一体化的路径选择[J].政治学研究，2014,(1).

（责任编辑：东方源）

F120.4

A

2095-1280(2016)06-0090-06

*本文系2014年江苏省社会科学基金项目“扬州跨江融合发展战略研究”（项目编号：14XZB012）的阶段性研究成果。

课题负责人：钱存林，男，中共扬州市委党校教授。

课题组成员：范天恩、黄俊华、薛 峰、蒋伏虎、孙凤娟、林祖华等。