预算救济视域的延展——法律责任的契合

◆谢 捷

预算救济视域的延展
——法律责任的契合

◆谢 捷

预算法律责任在法治国家领域深刻影响着预算编制、执行、调整等运行机制和动态过程，因此预算法律责任的实践运转必须接受理论的检验和制度的考量。预算法律责任由预算违法行为、损害结果、因果关系和主观过错等构成要件组成，还受到归责原则的约束。预算法律责任涵盖违宪责任、行政责任和刑事责任等责任形式区分。追究行政责任实际上是我国现阶段处理预算违法行为和失序行为的主要手段，但预算法律责任不应等同于简单的行政处罚。预算法律责任规制的最终目的是遏制政府收支行为中的铺张浪费和贪污腐败等问题，实现公共财产在中央和地方之间的合理分配，使公共财产真正物尽其用，落到人民迫切需要的实处。为此在实际操作中，须加强预算法的刚性，具体表现为加强预算法律责任的刚性，在落实预算法律责任的同时应维护宪法权威，尊重人大权力，同时须考虑预算的公共性和财产性，审视实体和程序的一体性，配套落实预算法律责任。

预算；法律责任；财税法；领域法

一、预算法律责任创制的逻辑起点

何谓法律责任？法律责任的法理依据是什么？无可否认的是，法律责任是法学范畴体系的重要要素，法理学界不少学者曾对法律责任进行过或深或浅的探讨和研究，提出各自的学说理念，形成了大量的研究成果，为法律责任理论的未来发展奠定了基础。在这些研究中，学者的观点有处罚论、后果论、责任论、义务论、新义务论等法理学说。①张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，第129-130页。这几类学说各自具有不同的特点，整合以上学说，能得出关于法律责任的较为全面完整的论述。在这些学说中，学者的论述主要从以下几个层面展开：第一，研究“法律责任”的指称范畴，划分中心词，以明确法律责任的内部定义范围；第二，研究承担“法律责任”的前提基准，明确承担法律责任的条件和原因是相应行为人所作出的具体行为；第三，探讨“法律责任”的外部范围以及与其他概念的区分，从外部范式入手尝试描述法律责任的独特内涵；第四，探索法律责任的本质，将法律责任置于法的逻辑联系之中，凸显法律责任存在于法律体系中的必要性和重要性。

在这几个方面的研究中，学者们充分描述第一方面的内涵，纷纷以不同中心词作为法律责任概念的核心深入挖掘和探讨法律责任的概念。概括而言，从不同侧面审视法律责任的特点会得出不同的结论。但对同一范畴的不同内涵解析也必然存在一定共通之处。无论是将法律责任定义为处罚、后果，还是将法律责任定义为义务、第二性义务，都从不同角度揭示了“违法行为与法律责任之间的因果关系,即违法行为是产生法律责任的原因和依据，法律责任是违法行为引起的后果。”①张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，第120-121页。综合不同学说的研究，可以得出法律责任内涵的如下特点：法律责任的认定和归结依托于违法行为；法律责任是国家权力机制运作的必然后果和具体表现；责任者违反义务后必须承担不良后果，此不良后果可能具有惩罚性、补偿性和救济性；此责任具有强制性，责任者无法推脱和拒绝。这四个特点相互渗透、相互牵连，强调责任主体在和法律的良性互动中，应以规范化视角衡量自身行为，承担相应义务，以实现社会关系和谐稳定、社会秩序稳健运行的“良治”目标。

在法律责任的研究方面，传统学者一般认为法律责任只有在部门法领域下才能焕发出自身的活力。实际上，对于领域法学科而言，法律责任的界定也是必不可少的。然而在部门法话语体系下，领域法学科的法律责任研究相对单薄和缺失，在实然层面也没有达到特别深入的阶段。伴随着领域法学科的勃然兴起，对法律责任的研究需求方兴未艾，学者们对领域法学科的法律责任譬如预算法律责任进行了一些涉猎，使得领域法学科的法律责任在领域法理论体系中逐渐凸显出自身价值。

预算法律责任对于领域法学科如财税法具有重大意义和价值。将预算法律责任作为突破口，以小见大，以点带面，牵引出财税法律责任的范畴构造。作为财税法律责任的一部分，预算法律责任的理论研究和实践成果对其具有很强的借鉴意义。事实上，财税法层面上的税收法律责任、审计法律责任、国债法律责任等概念在财税法学科已有初步的学科成果，不过由于研究目的和思维的局限性、相应法律条文的零散性和前人法律成果的有限性，导致财税法律责任体系的构建尚未成型。财税法律责任的独立性考察还有待进一步深入，财税法律责任的基础构造还有待进一步磨合。所以，预算法律责任可以在规范构造和体系扩充上给予财税法律责任一定的契机和启示。

“预算法律责任应是一种对不当预算行为或预算决策的批判、审查、撤销以及纠正等，同时对决策失误者和不当行为者进行惩罚，从而使减损的公共利益得到复归，并消除预算过程中潜藏威胁。”②朱大旗：《迈向公共财政：〈预算法修正案(二次审议稿)>之评议》，《中国法学》，2013年第5期。对预算法而言，预算法律责任是一种预算治理的规范机制。“完整的法律规范包括事实构成、当为规定和法律后果安排。借助于事实构成与法律后果之间具有约束力的连接，法律制度同时也部分地表达了社会理想（也就是处于主导地位的正义观）。立法者这样调整生活领域，因为他们认为这具有实质合理性。”③[德]伯恩·魏德：《法理学》，丁小春、吴越译，北京：法律出版社，2003年版，第72页。作为违反当为规定的一种法律后果，法律责任在规范义务人行为的法律治理过程中有着不可替代的作用。这种规范机制不仅包含了配置在不同主体之间的预算权力运行体系，还包含了预算行为主体和客体之间的持续互动，还涵盖了预算治理过程中的争议化解模式。预算法律责任不等同于单一的行政责任，不等同于简单的后果处罚。它并非以浅层的行政处罚为核心，而是以预算权力配置和预算行为规制为核心；它不仅限于预算编制、批准、执行、调整的过程，而是一种规制观念下人大和政府之间、上下级政府之间、中央和地方之间的思维导向。

因此，对预算法律责任的概念和分类的明确界定是不可或缺的，相比起美国、俄罗斯等国家对预算法律责任的较为充分和成熟的规定，我国现行预算法律责任规定的疏失呈现出较为窘迫的局面。我国现行预算法虽然将预算法律责任列为单独一章，体现出对预算法律责任的相对重视，但是关于预算法律责任的规定还是呈现出粗放的特点。《预算法》第九十二条至第九十六条罗列出作为预算主体的各级政府及有关部门单位的可能违法行为，并分别给予“责令改正”、“降级、撤职、开除”、“警告或者通报批评”等行政处罚，严重的会给予刑事处罚。但是这些法律条文中规定的预算法律责任“仅仅局限在预算编制审查过程等狭义的预算法律关系中，而未拓展到以预算法引领的整个公共财产法的思维框架中，进而产生了《预算法》控制的核心问题——铺张浪费和腐败等政府收支行为方面的问题仅仅用一个与狭义预算过程相关的法条所概括。”①侯 卓，胡瑞琪：《创制与延展——治理语境下预算法实施若干配套制度的思考》，《学术与实践》，2014年第7期。《预算法》作为公共财产法的重要一环，与政府的财政收入和支出息息相关，是对政府处分公共财产的用益行为的重要监管手段和工具。《预算法》对法律责任的规定还有进一步深入和延展的必要性，仅仅在狭义预算过程等较浅层次的规制是远远不够的。伴随着“依法治国”的推进，《预算法》改革还应对政府收支过程中的违法行为进行深层次的探查和监管。

二、预算法律责任的构造模式

在国外，法学家们在研究法律责任本质的过程中形成了三种比较流行的学说，即“道义责任论”。“社会责任论”、“规范责任论”和“社会关系和社会秩序说”。②张文显：《法哲学范畴研究》，北京：中国政法大学出版社，2001年版，第124页。追究法律责任的本质，无论是道义责难，还是对受侵权益的补救责任，抑或是对违反义务的责任者的制裁手段、对社会秩序的恢复方式，都彰显出法律责任作为纠错机制的一面。具有可操作性和可推广性的法律责任机制，必须拥有完整的构造模式，反映出法律责任本身与社会关系和社会秩序之间的协调关系。强调法律责任始终是法律体系中的有机组成部分，与国家法治思路、国家权力以强制力为重心等治理策略是保持一致的。预算法律责任的评价指标体系可以借鉴传统部门法领域的研究模式和方法，以优化评价标准，达到具体领域的协调和平衡。

（一）构成要件

预算法律责任的构成要件，一般可借鉴其他部门法法律责任的构成要件大致分为预算主体、预算违法行为、损害后果、预算违法行为与损害后果间存在因果关系、预算主体存在主观过错等因素，考察这些因素可得出以下结论：(1)预算违法行为。预算违法行为被视作承担预算法律责任的前提条件，只有当预算主体实施了违反预算法的行为时，才能被追责。预算违法行为在预算法等法律法规里被列举出来，主要包括预算编制和执行过程中的行为，涵盖预算收入和预算支出两大方面。(2)损害结果。《预算法》是公共财产收支之法，违反《预算法》的行为可能会导致公共财产的损失。这种损失表现在资金的保有和流动过程中，收入不上缴，支出不核用，都会导致资金流失，不能尽其所用。(3)因果关系。预算违法行为和损害后果之间应该存在因果关系。有时是一因一果，有时是一因多果，还有可能会出现多因一果、多因多果的情况。如何去判定行为与损害之间的关系，从而界定当事方责任，需要细致考察和追究。（4）主观过错。民法上将当事人过错作为民法责任的构成要件，是因为民法以意思表示为核心要素，因此当事人主观心理状况须明确界定。但在公法领域，特别是行政法领域，行政机关不存在是否有过错的问题，因其是一个组织体而非自然人。对于行政系统内部的公职人员可以判断其是否有过错，可能是故意也可能是过失。一般而言，故意相较于过失而言，导致的处罚会更重。

事实上，由于预算法律责任的特殊性，上述构成要件的塑造反映在责任形式层面是作为一般标准而设定。即，通常情况下判定预算违法行为是否应承担预算法律责任的一般标准。至于具体须承担违宪责任、行政责任或刑事责任等不同责任形式时，会依据不同责任形式要求而产生构成要件的变化。预算刑事责任重视对当事人的主观心理状态的判断，强调故意和过失的区别。而预算行政责任则不然，只要求符合法律规定的违法形态便可以认定应承担行政责任，当事人的主观心理如何，不在考虑范围之内。但不论如何，行为——后果的因果关系构造模式是普遍适用的，也是认定责任的基本范式。

（二）归责原则

“预算责任的归责原则是违反《预算法》或预算的行为与预算责任之间的连接点。”③叶 姗：《财政赤字的法律控制》，北京：北京大学出版社，2013年版，第240页。在判定预算行为是否违反《预算法》以及是否应当承担预算责任时，应受到归责原则之约束。公法上特别是行政法上强调依法行政、合理行政，《预算法》领域亦可参照适用之，作为《预算法》领域下的一般判断原则和标准。笔者认为应遵循以下归责原则：首 先，遵循预算责任法定原则，即法无规定不处罚。依法治国要求公法机关必须依法行使职权，同样的，在对公职人员施加行政处分、行政处罚时也应顺法而为，不可逆法而施，甚至无法乱为。预算法定原则蕴含着多层意思，其中最重要的一项是预算的形成及其运作过程受到法律约束，即预算的要素法定、预算的程序法定、预算的责任法定。①陈 治：《迈向实质意义的预算法定》，《中国政法大学学报》，2014年第2期。其次，遵循预算责任合理原则。参照行政合理原则中的比例原则，在认定预算行为是否应追责时应考虑到：(1)预算行为是否拥有合法目的，即是否为了预算立法目的的实现，预决算的编制、执行、调整和公开便利性等正当性目的；(2)预算行为是否具有适当性，即此种行为有没有超出做出该行为的机关的职权范围，并能证明该行为可以取得正当效果；(3)预算行为是否具有必要性，即由该机关做出此行为是最优的选择，包括该预算行为在众多手段中成本最低，或者只能由此种手段予以实现；(4)“手段与目的的适应性，即调整手段和必要的目的之间构成适当的比例，并对利益相关者的诉愿予以充分的考虑。”②P Craig and G de Burca, EU Law (5th edn OUP 2011)，p.526。再次，遵循预算责任效率原则，即考虑预算违法行为所致损害是否与责任相匹配，该种责任形式是否是效率最优的解决违法行为的手段。在追责时，尽可能降低追责成本和耗费，取得最大程度弥补损害的效果。追责机关应提高调查效率，在工作程序的安排上，以便利调动人事物为中心，高效处理违法行为，不能久拖不决。

三、预算法律责任的形式探讨

在本文开头处论述到，法律责任的认定和归结依托于违法行为。要遏制预算违法行为，单单靠部门自觉是远远不够的，预算法治的触角须延伸至法律责任一环。在实然角度上，预算法律责任的设置可以对预算治理法治化、规范化和民主化带来许多积极作用。从正面上看，它可以使预算管理理念和运行机制由内而外得到改善；从反面上看，它可以消除大众对预算编制和执行的质疑和不安。在面对一些具体的违法行为时，追责机制往往最直接、有效、生机勃勃。责任者违反义务就必须接受惩罚，或进行补救。因而可以解释为何预算法治较为发达的国家一般具有较为完善的预算法律责任机制。但是，相较于其他部门法更偏重于单一的法律责任和明晰划分法部门间的界限的倾向，《预算法》强调的是以结果为导向，探寻治理机制的最优化，即融合多元研究范式于一体的整合性知识体系。预算法律责任糅合传统部门法责任范式，是交叉于部门法研究的有机结合。学者对预算法律责任广泛探讨之时，产生了诸如违宪责任、行政责任、刑事责任的责任形式区分等观点。③事实上，已有不少学者在研究预算法律责任时产生了诸如违宪责任、行政责任、刑事责任的责任形式区分等观点。参见叶姗：《财政赤字的法律控制》，北京：北京大学出版社，2013年版，第240-244页，以及周刚志：《财政转型的宪法原理》，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第152-154页。

（一）违宪责任

在我国，由于预算编制的技术性与专门性，出于提高效率的考虑，政府是享有预算编制权的法律主体。而作为制约政府权力的重要一环，人大则享有预算的决策权和监督权。人大通过行使审查和批准预算的权力，对政府的预算行为进行审视和监督。根据财政民主原则的要求，人大在预算过程中的职能行使颇为重要。实践中，人大每年行使审查批准和通过预算的职能，但若政府预算草案编制粗糙敷衍，人大拒绝审批通过预算的情况应如何处理？现行《预算法》似乎并未考虑人大不予核准通过预算案的情形，设置的法律责任条款中也并未规定此类情形下应如何追责。“政府提请人大审议的预算案被全部或部分否决，或被建议修正，都是人大对政府预算案的否定，其主要原因是财政资金的分配和使用不合理，因此，政府必须为此承担违宪责任。”④叶 姗：《财政赤字的法律控制》，北京：北京大学出版社，2013年版，第241页。实践中我国也鲜见人大否决政府预算的先例。

在实行三权分立制的美国，国会对政府预算案享有否决权，国会与政府分立制衡。国会在接收联邦政府预算建议草案后可以自行举办听证会，亦可要求总统或部门首长对预算做出详细说明，国会还可根据听证和调查的结果对预算做出修改的报告。①搜狐新闻：《美国的联邦预算是怎样产生的：都有哪些步骤？产生预算依赖公开性和透明度》，http://news. sohu.com/s2012/shijieguan-257/，访问日期为2012年3月2日。国会否决政府预算草案甚至会导致联邦政府关门的后果。我国人大和政府的关系更强调同一性和合致性。但作为预算审批权行使的主体，人大在管理公共财产时应强调政府需严格符合预算编制权行使的有关标准，要强调预算编制实践需符合科学性和民主性要求。对于预算编制中出现的问题，人大可以经过法定程序借鉴美国国会拒绝审批通过政府预算草案或以修改报告形式加以干预。

（二）行政责任

除《预算法》外，《财政违法行为处罚处分条例》也规定了一些预算违法行为和相应法律责任。②事实上关于预算法律责任的规定并不仅仅设置在《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》之内，《审计法》、《预算外资金管理实施办法》、《税收违法违纪行为处分规定》等法律、法规和部门规章等均有涉及预算法律责任。因预算法律责任零落散见于这些法律文件中，笔者只选取最有代表性和典型性（预算法律责任体系相对较为完善）的两个法律文本予以考察。纵观《预算法》第九十二条至第九十六条的规定和《财政违法行为处罚处分条例》第三条至第十二条的规定，笔者发现我国预算违法责任以行政责任为主。行政责任是惩戒预算违法行为的重要方式和手段，这与预算法是公法及其涉及公权力在国家机关之间的配置是有紧密联系的。如果行政责任能够在根本上遏制违法行为、规范权力运行，那么行政责任就可以被认为是行之有效的。

通过对《预算法》和《财政违法行为处罚处分条例》的文本分析，笔者从行政责任层面对政府预算权力进行控制的方式主要提出如下思考：

第一，预算法律责任都是依托于各种违法行为而设计。《预算法》规定的预算违法行为（见表1），从性质上看，包括预算编制和执行过程中的各种可能涉及的违法行为，涵盖了预算收支行为中政府及有关部门单位不法纳入和运用预算资金的情状。预算法构建的违法行为体系对违法行为的把握可谓较为全面、具体和深入。2014年修改后的《预算法》比起1994年《预算法》的规定具有跨越式的进步，1994年预算法只规定了三条法律责任，对应三种违法行为。可见法律责任作为法治工具基础的观念在不断深化。应然上，法律责任一直拥有独立的立场和价值，发挥着独特的效能和作用。但实然上，法律责任在法律文本中特别是《预算法》文本中长期居于次要的地位。法律责任观念的进步也与政府逐渐重视治理预算秩序中的违法行为相关。预算治理是一个不断积累认知和经验、在互动中不断发展和修正的过程。《预算法》将违法编制、报送、调整、公开预决算案、违法设立收入项目、违法使用预备费周转金以及违法开设财政专户等等众多失序行为囊括其中加以管制，体现出随着社会现实不断发展，静止的、一成不变的法律会因难以发挥稳定秩序的作用而被摒弃。只有摆脱落后法律体系的藩篱，才能推动建设发展乃至于改革进步。

第二，从主体上看，预算违法责任主体包括各级政府及有关部门和单位，具体而言，包括各级政府、财政部门及有关单位、预算收入征收部门和单位、国库和其他部门单位等。主体和行为之间紧密不可分割，有行为必有主体，行为主体往往也是最终被追责的责任主体。表1可以直观反映出与散发的主体结构的范围是非常广泛的，政府和政府部门是其中最核心的主体。在行使预算权的过程中，不同级次政府之间的分权和分配非常复杂，政府内部系统之间的沟通和运转也无法一目了然。政府决策的复杂性在于，考虑到经济、社会、政治层面的诸多问题和因素，如何治理能实现效率最优化、收益最大化。因此，界定政府行为性质的难度也在实体上和程序上面临着挑战。通过法律控制政府，可以为政府划定明确的权力行使边界。法律为政府的活动范围划定一个圆圈，如何画出最适合政府的圆圈则是一个值得深思的问题，这涉及法律实体规定的精准度和成熟度，也涉及法律程序规定的可操作性和适用性。现行预算法实际上还存在可提升的空间。法律文本在立法之初并不是完美无缺的，需要不断经过实践的检验，通过法律解释去填补法律漏洞。

第三，《预算法》以列举的形式罗列各种违法行为，从系统思维的角度，此举是否能囊括所有违法行为值得考虑。相应的预算法律责任的设置是否能与违法行为程度相适应和协调也是值得关注的对象。《预算法》中关于收入项目的违法行为只有第九十二条第三款“违反规定设立政府性基金项目和其他财政收入项目的”的规定，但是是否意味着对收入项目的范围、标准、对象和期限的改变是否就不构成违法行为呢？毫无疑问的，答案是否定的。此外，《预算法》第九十四条关于举借债务或为他人债务提供担保、挪用重点支出资金以及在预算外或超预算标准建设楼堂馆所的规定，除责令改正以及对相关人员给予撤职、开除处分外，并无追回违法所得的救济性责任和其他惩罚性责任、补偿性责任等规定。对此，《预算法》第九十六条规定对前列违法行为，“若有其他法律对其处理、处罚另有规定的，依照其规定。”若将该条文中的法律作广义理解，则可将国务院所制定的行政法规包含其中。国务院于2004年发布，在2011年修改的《财政违法行为处罚处分条例》中第三条第二款规定“违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限”的行为应承担法律责任。第十条规定对擅自提供担保的国家机关及其工作人员必须没收违法所得，第六条规定对截留、挪用财政资金的行为必须追回有关财政资金、限期退还违法所得。以上规定似乎弥补了《预算法》规定中的不足，并且增加了追究责任的规定。

表1 《预算法》第九十二条至第九十五条

表2 《财政违法行为处罚处分条例（2011年修订版）》第三条至第十二条

调整有关会计账目第四条 违反收入上缴规定的行为第六条 违规使用、骗取财政资金的行为第八条 擅自占有、使用和处置国有资产第九条 违反投资建设项目规定的行为第十一条 擅自在金融机构开立、使用账户第十二条 其他行为追回有关财政资金第六条 违规使用、骗取财政资金的行为第七条 违反预算管理规定的行为第九条 违反投资建设项目规定的行为第十一条 擅自在金融机构开立、使用账户第十二条 其他行为限期调整有关预算科目和级次 第七条 违反预算管理规定的行为没收违法所得第九条 违反投资建设项目规定的行为第十条 擅自提供担保的行为第十一条 擅自在金融机构开立、使用账户第十二条 其他行为依法撤销擅自开立的账户 第十一条 擅自在金融机构开立、使用账户

第四，责令改正被视作是责任者必须承担的法律后果，无论是《预算法》第九十二条至第九十五条规定的所有违法行为还是《财政违法行为处罚处分条例》的第三条至第十二条规定，都将责令改正定位为法律救济的必然手段。关于责令改正的性质，在行政法部门法领域，责令改正可谓是非常常见的法律名词。行政机关在执法实践活动中也常下达责令改正的命令，命令一旦发出，便会对特定的相对人产生权利义务上的影响，形成一定利害关系。可见，责令改正是一种行政行为，就传统行政法理论而言，责令改正应被归类为具体行政行为中。《预算法》中的责令改正亦是如此，改正意味着对于相对方停止违法行为、恢复原状的期待，带有救济属性。所以责令改正是一种事后救济，同时又是一种对违法行为的纠正和惩戒。因此预算法中的责令改正应被视作行政处罚，带有制裁性和纠偏性。但责令改正的指令应由谁下达？改正的限度应达到何种标准？若拒不改正又会承担什么样的后果？这些都没有明确的答案，还需追索和探究。

第五，《预算法》规定的责任形式较为单一和笼统，第九十二条规定“追究行政责任”，却并未阐明何种行政责任，是行政处罚？抑或行政强制？处罚和强制内部又有具体规范，应采取哪种？这都是预算法未提及的内容。至于“降级、撤职、开除的处分”，应与《公务员法》规定的行政处分内涵一致，针对违法失职的公务员，属内部行政行为；“对单位给予警告或通报批评”应属行政处罚中的申诫罚；“追回资金”、“没收违法所得”应属行政处罚中的财产罚，其中“追回资金”更偏向补救，而“没收违法所得”偏向惩罚。《财政违法行为处罚处分条例》中规定的责任形式除上述之外，还包括警告、记过、记大过的行政处分、收缴应当收取的财政收入、限期退还违法所得、调整有关会计账目、追回有关财政资金、限期调整有关预算科目和级次、依法撤销擅自开立的账户等。除第一项应为行政处分，后面所列应都为行政处罚。相比而言，《财政违法行为处罚处分条例》的责任形式似乎更为多样化，行政处罚和行政处分都有涉及。但应注意，收缴应当收取的财政收入、限期退还违法所得等责任形式从立法目的上推敲，都是以扭转失序状态、恢复正常情状为目标的救济责任，进一步说，其实和责令改正并无区别，甚至可以说是责令改正的具体化。如限期调整有关预算科目和级次和依法撤销擅自开立的账户，都是对责任者增改预算科目级次和私自开立账户行为的纠偏和改正。私法中，损害赔偿责任可分为补偿性损害赔偿和惩罚性损害赔偿。补偿性损害赔偿以弥补当事人损失为原则，惩罚性损害赔偿则是在弥补损失之外以惩罚为目的的手段。也许在预算法律责任之内，除弥补和救济损失之外，还应加上对责任者的赔偿责任，加大惩戒和处罚力度。预算违法行为侵犯的是公共财产，属国家利益的范畴，为体现出国家公共财产权的公法属性，更应对违法行为人进行严厉惩罚，同时这也能起到遏制和预防的效果。

（三）刑事责任

《预算法》第九十六条规定：“违反本法规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。《财政违法行为处罚处分条例》第二十条规定：“单位和个人有本条例规定的财政违法行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。”笔者认为，预算法中的刑事责任具体应为《刑法》中规定的贪污贿赂罪和渎职罪两章中的贪污罪、巨额财产来源不明罪、私分国有资产罪、私分罚没财物罪、滥用职权罪等罪名。“凡符合财政预算之支出目的、支出程序等相关规范者，均得构成违法及犯罪之阻却事由，自不得科加以之相关罪名；相反，如果此类行为违背财政预算支出目的、支出程序等合法要件，则难逃合法性之追问。”①周刚志：《财政转型的宪法原理》，北京：中国人民大学出版社，2014年版，第152页。刑事责任由司法机关严格依照《刑法》规定追责，法无明文规定不为罪，在追究刑事责任时，应严格遵循罪刑法定原则，刑事责任相比行政责任而言更为严厉，制裁性更强。刑罚种类包括管制、拘役、有期徒刑、无期徒刑和死刑等等，涉及对犯罪分子人身自由的剥夺。预算违法行为若严重至上升到犯罪的程度，必然应以刑事处罚予以制裁。

（四）反思和升华

在探讨预算法律责任的形式时，需注意将预算法律责任区分为预算违宪责任、预算行政责任、预算刑事责任，指的是在预算关系中，运用违宪责任、行政责任和刑事责任的责任方式，并不意味着预算法律关系演变为宪法关系、行政法律关系或刑事法律关系。②侯 卓，吴 凯：《论税务机关税收民事责任的归责原则》，《鸡西大学学报》，2012年第8期。在此篇文章中，作者认为税收法律关系中存在民事责任、行政责任、刑事责任等形态，但只是运用此几种责任方式便于规制，而并不意味着税收法律关系的本质发生了改变。在法律规范的基本逻辑结构中，责任模式必不可少，这是行为——后果——责任的结构所决定的。作为保障法律强有力实施的必要手段，一个科学有效的预算法律责任制度强力维护和保障预算秩序的稳健运行。从以上研究可以看出，追究行政责任实际上是我国现阶段针对预算违法行为和失序行为的主要手段，违宪责任作为未来发展方向的可能在应然上得到学者们的承认，刑事责任作为比行政责任的惩罚性更强的手段，是对预算违法主体的最严厉惩治。那么，预算法律责任本身有何特殊之处？溯源至“预算”本身的性质，我们可以发现，预算法律责任不等同于简单的行政处罚或刑事处罚。换句话说，它并非以浅层的处罚为核心，而是以预算权力配置和预算行为规制为核心。而预算权力配置和预算行为规制又涉及人大和政府之间、上下级政府之间、中央和地方之间的关系等。权力制约和行为规制的最终目的是遏制政府收支行为中的铺张浪费和贪污腐败等问题，实现公共财产在中央和地方之间的合理分配，以及使公共财产真正物尽其用，落到人民迫切需要的实处。公共资金的流向是民众最关心的问题，也是政府最敏感的问题。设置预算法律责任的目的应首要保障公共资金的完整性和流动性，所以在《预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》中的法律责任都反映出资金管理的经济性特征，如追回有关财政资金，没收违法所得，收缴应当收取的财政收入，调整有关会计账目，撤销擅自开立的金融账户，调整有关预算资金的科目和级次等。对于违法机关的警告或通报批评和对违法人员的警告、记过、降级、撤职、开除等行政处分，实际上并不能反映出预算法律责任对预算资金合理流动秩序的弥补，上述行政处分很大程度上也只是起到精神上的惩罚作用。对于理想的预算资金运转链条由于违法行为而产生的断裂，对于贪污腐败、铺张浪费等政府收支中的乱象，对于公共财产的完全合法的处分和用益，预算法律责任有进一步向科学的资金管理体制和监测体制进一步延伸和发展的必要。只有这样，《预算法》才能作为公共财产法的真正核心，《预算法》才能真正成为管好国家“钱袋子”的法。

四、预算法律责任的发展路径

综合前述预算法律责任的构造模式和责任形式，可以对当前我国的预算法律责任模式进行评价。总体来看，我国预算法律责任一般由《预算法》等法律法规以成文法的形式确定，散见于法律法规等规范性文件之中。法律责任形式较为单一和笼统，理论上存在解释和提升的空间，实践中操作和执行弹性较大。法律责任的意义在于落实。目前部门单位对预算法的认识不够深刻，对预算违法行为的重视和认识程度不够。预算编制缺乏制约，编制项目宽泛冗余，立项随意性大。预算执行率低下，且对不执行或执行进度缓慢的项目很少采取追究责任的措施。诸如此类种种行为严重损害了《预算法》的严肃性和权威性，进一步损害了国家公共财产，导致政府贪腐浪费等乱象时有发生。因此，预算法律责任的落实对公共财产的治理便显得尤为重要。只有将责任落到实处，构建科学可行的责任模式和问责体系，实行严格的约束和监督，才能限制预算违法行为，最终减少预算运行的阻滞和障碍，实现公共财产法治化。为此，在预算法治化、规范化、严格化的视角下，强化预算法律责任还应在如下方面做出重点检视。

第一，须加强预算法的刚性，具体表现为加强预算法律责任的刚性，强化对部门单位预算编制和执行的过程监管，及时处罚违法行为，处分相关人员，让利害关系人感受到制裁之苦，才能促其遵守法定义务、合理行使权限。预算法律责任机制绝不是孤岛，而须在合法性要求下经过多方主体多方利益协调合作的检验。因此，完善预算法律法规，细化对预算法律责任的规定，以法律作为准绳，以强制作为后盾，督促相关人员严格遵法、守法、执法。预决算的编制、执行、调整和公开等预算行为应在法律规范下严格执行，不可越过法律和法律授权而为。预算行为不可超出机关的职权范围，预算权力不可超出法律规定和法律授权。在职权范围下，预算行为应具有必要性和适应性。在认定预算责任时，应遵循预算责任效率原则，即考虑预算违法行为所致损害是否与责任相匹配，该种责任形式是否是效率最优的解决违法行为的手段。

第二，在落实预算法律责任的同时维护宪法权威，尊重人大权力。当前我国国家权力体系框架中，人民代表大会代表国家行使权力，反映人民意志、代表人民利益。依法追究违宪责任是维护宪法权威的根本保障。①王三秀，杨 芹：《违宪责任追究与宪法权威的维护》，《当代法学》，2003年第12期。权力机关和行政机关的关系是宪法中的重要内容。过去的“夜警国家”观已被彻底扬弃，代之而起的是由国家提供种种给付，以确保国民安定生活的“福利国家”观；以及由国家就环境保护、社会安全等领域积极进行管制，以保障市民生活之安全与品质的“管制国家”思潮。国家机能的扩张，可说已经及于国民社会生活之各个层面，使得国民对行政之依赖程度大幅提高，驯至现代国家有了“行政国家”之目，在极端情况下，甚至可谓“无行政即无现代之社会生活”。②蔡茂寅：《财政作用之权力性与公共性——兼论建立财政法学之必要性》，《台大法学论丛》，1996年第4期。进入所谓的“行政国家”后，如何限制和规范行政机关的权力使其服务于公众福祉和利益？从宪法层面考虑，发挥人大的机能是确保政权民主化和公共福利可持续性的宝贵思路。人大在实现公共需要最大化和拓宽制度化的公民参与上具有绝对的优先性和先进性。发挥人大及其常委会在预算编制、执行和调整的决策作用，对政府违反人大有关预决算决策的行为予以追究违宪责任；在人大及其常委会审查预决算时，举行直接深入民众、听取民众呼声的听证会，扩大民主有序参与；对于政府制定的粗化和模糊的预算草案人大予以否决，提出修正案，并对草草行事的部门单位追究责任。“建立宪政体制下的财政权力制约制度，关键就在于通过权力主体的正确定位、权力内容的合理分工与权力运行程序的理性设置，确保政府在预算上向立法机关负责，立法机关向人民负责。这种相互衔接、相互配合的预算制度，是宪政体制下财政权力制约的核心与关键。”③文炳勋：《公共财政的宪政基础：人大财政监督制度的改进与完善》，《财政研究》，2006年第4期。深化预算改革的过程中，人大的角色永远是值得聚焦的亮点。

第三，考虑预算的公共性和财产性，审视实体和程序的一体性，配套落实预算法律责任。“具体言之，公共性之法基准包含两大要素，其一为“人权尊重主义”，此乃公共性之“实体的、价值的”面向；其二为“民主主义”，此乃公共性之“程序的、制度的（技术的）”面向。此两者之间虽然一般而言，存在有目的与手段之关系（亦即程序的、制度的公共性乃为实现实体的、价值的公共性而存在），两者亦相对具有各自不同之价值；然其关系乃属密不可分，则应先予指明。易言之，实体的公共性若未伴随程序的公共性，则其实现将是戛戛乎甚难；而若将程序的公共性自实体的公共性切离，必将不免于空洞化、形骸化之虞。”①《预算法》作为协调公共财产收益、使用和监管贯穿始终的法律，不能割裂实体价值和程序机制进行片面地观察。公共财产法的实体价值在于协调公共财产和私人财产间的关系。公共财产取之于民，也应用之于民。在取之于民时，应划定私人财产征收的限度，防止公权力侵吞合法的私人财产权益。在用之于民时，须保障公共财产的安全，防止公共资金被挪用、侵吞、浪费。②《预算法》作为财税法的核心，需要满足公共财产治理的回应性和流动性。回应性从实体价值出发，强调对公共资金使用路径的追踪，充分吸纳民意，优化解惑机制，表达公共利益。流动性从程序价值着手，强调协调治理预算系统内部部门单位，重视部门单位之间权力配置和运转中的互动，让可能存在的机体关联平衡发展。实践中，预算法律责任落实的价值取向和程序机制必须联动运转。

预算法律责任是一个长期被忽视的领域，需要在当今不断加速的预算改革步伐中加以透视。学理上的预算法律责任考察和实践文本中的预算法律责任具有二元偏差性，这是由应然和实然的不同趋向而诱发的。预算法律责任未来的发展方向必将从构造模式、责任形式等层面予以入手。在衡量预算法律责任之时，切不可单方、片面地判断，而应基于对预算法律体系的正确塑造、对预算权配置的清晰理解和对预算行为的外部性考察等视域综合进行。法治框架中的预算决策运行的有效性和预算受益主体的权利需要预算法律责任加以保护。

（责任编辑：远山）

①蔡茂寅：《财政作用之权力性与公共性——兼论建立财政法学之必要性》,《台大法学论丛》,1996年第4期。

②刘剑文，侯 卓，耿 颖，陈立诚：《财税法总论》，北京：北京大学出版社，2016年版，第142-144页。

F812.3

A

2095-1280(2016)06-0080-10

谢 捷，女，北京大学法学院财税法专业硕士研究生。