中亚哈萨克斯坦超级总统制评析*

苏 萍

（上海师范大学法政学院，上海200234）

不言而喻，中亚哈萨克斯坦超级总统制作为转型社会的一种新型政治制度设计，它以国家宪法为基础，适当扩大总统的权力，把总统权力置身于议会和司法权力之上，使三权分立朝着有利于总统的方向发展。哈萨克斯坦总统制就是这种超级总统制形态驱动下的产物。现阶段，哈萨克斯坦实施超级总统制的时间不长，也无法预知其将来的发展方向，深入研究这一问题十分必要。

一、哈萨克斯坦超级总统制形成的背景

哈萨克斯坦超级总统制的出现，不是哈萨克斯坦政治生活的一次偶然事件，其背后的成因十分复杂，要从该国的政治、经济、社会和文化等多方面探究其根源。

在政治上，苏维埃社会主义共和国联盟（以下简称苏联）时期戈尔巴乔夫的“新思维”对哈萨克斯坦超级总统制影响巨大。1917年，俄国爆发十月革命，以列宁为首的布尔什维克党取得俄国革命的胜利，建立以布尔什维克党为核心的一党制国家，建立世界上第一个社会主义国家——苏联。哈萨克苏维埃社会主义共和国等中亚五个加盟共和国也相继成立，并接受苏联中央的统一领导。

20世纪80年代，由于苏联江河日下，苏共一党制受到挑战。戈尔巴乔夫上台后，便开始大刀阔斧地对苏联进行政治和经济的改革，以图扭转危局。这期间，戈尔巴乔夫一方面通过经济改革，试图来挽救濒临崩溃的苏联经济，但收效甚微。另一方面也积极推行政治体制改革，提出所谓的“新思维”，倡导“公开性”和“民主化”理念，其目的在于“保持略有改变的苏共中央和党在整体上的领导作用的条件下，解决党派政治多元论”[1]。在戈尔巴乔夫“新思维”的影响下，苏联各加盟共和国，社会舆论开禁，形形色色的政治社团层出不穷，这些势力借助“新思维”的“东风”，大肆吹捧西方的意识形态，诋毁十月革命的胜利成果，其结果致使苏共瓦解，这无疑成为苏联解体后哈萨克斯坦超级总统制形成的重要条件。

在经济上，哈萨克斯坦的超级总统制与哈萨克斯坦的多元经济体制联系紧密。独立前，哈萨克斯坦受苏联长期计划经济体制的干预，在资源配置和生产上与苏联经济的总体布局保持高度一致，属于苏联经济模式中的原料供应地，经济严重依赖苏联。独立后，哈萨克斯坦为摆脱苏联模式，积极调整其经济发展战略布局，推行独立自主与开放自由相结合的市场经济模式，彻底解决从计划经济向市场经济的转型。受此影响，哈萨克斯坦有4 500多个经济实体被私有化，其中包括近500个国营农场[2]25。这一经济战略的转变也使其国有经济的主导地位受到严重削弱，个体经济和中小企业呈现活跃态势，哈萨克斯坦经济的多元化格局日趋明显，并衍生出众多的利益群体。由于它们的经济地位和利益诉求存在差异，其政治信仰与和价值理念也各不统属，一时间很难聚合成为统一政治表达共同体，这一局面倒是为哈萨克斯坦的超级总统制的出现提供绝佳契机，客观上有利于哈萨克斯坦超级总统制的生成。

在文化上，哈萨克斯坦超级总统制孕育于传统伊斯兰政治文化当中。众所周知，伊斯兰政治文化是中亚地区自给自足的自然经济与宗法官僚等级社会实践相结合的产物[3]。加之哈萨克斯坦的草原民族属性，“不管是家庭、氏族还是部落，首领都是关键的因素”[4]，这就造成很多人把自己的身家性命托付给家族的族人和部落首领，这客观上导致他们对家族长老和部落酋长有很强的敬畏感、依赖感、服从感等。久而久之，这种政治文化历经各代王朝统治者们的传承和发展，形成哈萨克斯坦的政治文化心理结构。这种文化背景出现的总统权力做大的现象，就很自然地被该国民众认可和接受，成为哈萨克斯坦超级总统制运行的文化基础。

在社会上，哈萨克斯坦超级总统制是哈萨克斯坦社会结构分裂的必然结果。哈萨克斯坦是多民族和多宗教共存的国家，长期以来，各民族不断交往融合，“构建以王朝和伊斯兰教为基础的游牧文化及政治的社群形态”[5]。哈萨克斯坦的这种以血缘为纽带的宗族、部族和民族观念的“身份”从未有过本质变化。哈萨克斯坦独立后，伴随着哈萨克斯坦“新的历史性共同体——苏联人民”[6]的身份褪色，哈萨克斯坦社会中的不同民族间、不同阶层间、不同宗教间所形成社会分裂结构日益凸显。各种利益群体从各自的利益诉求出发，相互磨合和聚拢，构建具有不同身份的组织单位，以体现他们的政治身份和话语权[7]。它为哈萨克斯坦超级总统制提供了十分明确的带有地理和阶层分布标识的支持者，以及在这一平台上形成的相对独立的范畴，由此对整合不同利益集团的能力要求更高。这一切都直接影响了哈萨克斯坦超级总统制的产生。

二、哈萨克斯坦超级总统制的演绎逻辑

哈萨克斯坦超级总统制发端于苏联解体前夕，1990年4月，哈萨克斯坦最高苏维埃即通过设立总统职位的决议，4月24日选举纳扎尔巴耶夫为哈萨克苏维埃社会主义共和国第一任总统，哈萨克斯坦总统制正式建立。作为一种全新的政治制度，哈萨克斯坦超级总统制经历从最初完全照搬西方模式的宪法总统，到逐步走向权力集中的大总统小议会制，基本形成具有哈萨克斯坦特色的超级总统制形态。在这一进程中，哈萨克斯坦超级总统制还会呈现出许多不成熟的地方，但哈萨克斯坦超级总统制仍按其内在规律有效运行着。

（一）哈萨克斯坦超级总统制的建构：宪法总统

苏联解体后，哈萨克斯坦于1991年12月1日举行总统选举，纳扎尔巴耶夫获得98.76%的选票当选哈萨克斯坦总统，紧接着在12月10日，哈萨克苏维埃社会主义共和国也正式更名为哈萨克斯坦共和国。同年12月16日哈萨克斯坦共和国宣布独立，12月21日以创始国身份加入独联体。哈萨克斯坦成为总统制主权共和国。1993年1月28日，哈萨克斯坦第十二届最高苏维埃第九次会议通过共和国的第一部新宪法。新宪法规定，总统是共和国的最高首脑，总统根据宪法法律并按普遍、平等和直接选举权的原则以秘密投票方式从共和国成年公民中选举产生，任期五年，能连任两届；总统权力不得侵犯，只有在总统违反宪法和法律的情况下，才能将其免职等。

哈萨克斯坦独立初期，由于没有真正意义上的议会，最高苏维埃是共和国的立法机关，相当于议会，行使立法权。总统是国家元首，同时领导内阁行使行政权力，内阁即是共和国的政府[8]254。1994年3月，由177名议员组成的哈萨克斯坦第一个民选议会成立，其中，支持政府的议员与反对派议员的比例为8：7。虽然支持总统和政府的议员达到多数，但在其后不久，议会与政府在经济改革、国家民族性建设等方面发生分歧。1994年，议会通过对政府的不信任案，要求政府下野。为此，纳扎尔巴耶夫对政府内阁进行改组。在改组过程中，由于频繁的人事调动，加之经济改革方案迟迟不能被议会通过，哈萨克斯坦的政治、经济状况每况愈下，哈萨克斯坦总统的威望也大为削弱。1995年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫借助哈萨克斯坦宪法法院对1994年议会选举违宪的裁定，成功解散议会，把议会权力收归总统和政府所有，哈萨克斯坦总统制逐渐由权力制衡向权力集中过渡。

（二）哈萨克斯坦超级总统制的发展：大总统小议会制

1995年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫解散议会后，开始总统的权力集中过程。纳扎尔巴耶夫亲自领导成立哈萨克斯坦人民大会，通过要求举行全民公决延长总统任期的建议，并在议会缺失的情况下，对法律法规进行创设和现有法律的再审核。他还频繁调整军队的高层人员，先后更换国防部长、内务部长、内卫部队司令、边防军司令，逮捕前国家银行行长拜纳扎罗夫、现任国家银行行长的两名副手、海关的两名负责人等一批高官，使总统的权力得到集中和扩大。1995年4月29日，哈萨克斯坦就关于延长总统任期至2000年举行全民公决。参加投票的人中有95.4%赞成延长纳扎尔巴耶夫的任期。同年8月30日，哈萨克斯坦全民公决通过第二部新宪法。新宪法规定总统由直接选举产生，总统是决定国家对内对外政策的最高代表。议会权限仅限于立法权，总统有权解散议会。政府成员向总统宣誓就职，对总统负责等[8]156，大总统小议会格局愈加明显。至此，哈萨克斯坦进入总统集权制时代。1998年10月，哈萨克斯坦议会又通过修宪决议，将总统任期由原来的5年延长到7年，议会上院、下院任期由4年和5年延至5年和7年，提前进行总统大选。1999年1月，纳扎尔巴耶夫获连任。2000年6月22日，纳扎尔巴耶夫借总统权限法案，被议会赋予“终身特殊权力”，其享有领导人民议会、对未来总统和政府要员的人选提出建议的权利等，总统权力进一步集中。2005年，纳扎尔巴耶夫再次以91.15%的支持率连任总统成功。

（三）哈萨克斯坦超级总统制的确立

2007年5月18日，哈萨克斯坦议会通过一项宪法修正案，规定自2012年起总统任期从7年缩至5年，并正式授予总统纳扎尔巴耶夫无限期总统的权力。同时，哈萨克斯坦议会提议提前举行哈萨克斯坦议会选举，把哈萨克斯坦议会的上院和下院的议员总数在原有116席的基础上，增加了38席，使议会的议员总数到达154席。为防止议员席位的过度集中，2007年宪法还对议席进行重新调整。例如，在哈萨克斯坦下院议员议席名额中的98名议席名额须按照各政党的比例代表制、分配给在大选中获得超过7%选票率的政党，由这些政党选举产生，其余的议席名额则由民族大会举荐代表出任，体现出议员构成的多元化。同时，该宪法还特别强调，议会下院的多数政党有权组阁政府。这表明，2007年宪法在总统权力和议会权力制衡问题有向议会倾斜的意味，以限制总统权力的过度膨胀，可以说是哈萨克斯坦民主政治的一大进步。

然而好景不长，时隔三年，哈萨克斯坦又对宪法进行修正，在2010年宪法修正案中，哈萨克斯坦议会一反常态地打破了总统和议会之间权力平衡，给予纳扎尔巴耶夫总统“民族领袖”的称号，并规定纳扎尔巴耶夫作为“民族领袖”的几项特殊权利，如他在任期间的各项活动不承担一切行政和刑事责任，其本人和其家庭成员的财产受到法律保护等。

不仅如此，哈萨克斯坦总统还经常运用法律程序，提前举行总统选举，以显示其权力的超强性。2011年1月31日，纳扎尔巴耶夫总统突然宣布提前举行总统选举，并向全国发表电视讲话，他解释说，提前举行总统选举是根据哈萨克斯坦的国内外情势需要进行的，符合哈萨克斯坦宪法的精神，尽管他本人缩短了两年的总统任期，但出于国家大局的需要，也必须这样做，以体现民主的精神。

在这一背景下，哈萨克斯坦于2011年4月3日举行第四届总统选举。为保证大选的正常进行，纳扎尔巴耶夫除了加强国内安全秩序外，几乎开动了所有舆论宣传工具为其造势，一时间，全国上下支持纳扎尔巴耶夫的支持率大幅攀升。在这次选举中，除纳扎尔巴耶夫参加竞选外，还有共产主义人民党中央委员会书记艾哈迈德别科夫、爱国者党领袖卡西莫夫和独立候选人、生态学家叶列乌西佐夫等3人也参加了选举，创历届总统选举之最。其结果，纳扎尔巴耶夫以95.5%的支持率的绝对优势当选哈萨克斯坦第四届总统。这其中也出现一些杂音，少数反对派领袖认为本次选举违宪，号召选民抵制大选，但收效甚微。统计显示，这次总统选举的投票率高达89.9%，远远超过上次选举。2011年4月8日，纳扎尔巴耶夫又第四次当选总统，任期至2016年。从1991年至今，纳扎尔巴耶夫已经连续22年担任哈萨克斯坦总统一职，超长的任期和独大的权力，标志着哈萨克斯坦超级总统制最终确立。

三、哈萨克斯坦超级总统制的特性

哈萨克斯坦超级总统制是哈萨克斯坦的制度设计者们，在传承哈萨克游牧民族的政治文化传统和中央集权制的基础上，运用西方的政治制度理念设计而成。现阶段，哈萨克斯坦超级总统制呈现出总统制权力根基的广泛性、总统制权力属性的非对称性等特质。

一方面，哈萨克斯坦超级总统制的权力基础具有广泛性。众所周知，哈萨克斯坦的民族成分是以部族和部落为纽带组织的游牧社会，客观上形成一种传统的开放精神。在哈萨克斯坦，受封建专制统治的影响，以血缘关系为基础的传统社会十分讲究尊卑观念，等级森严。苏联的中央集权统治的惯性思维，又集中塑造哈萨克斯坦的崇拜权威、集中、顺从的民族心理，使哈萨克斯坦民众从内心深处不排斥独立后领导人的身份转换。由此一来，哈萨克斯坦总统身上被寄托太多的民众期待，仿佛成为解决哈萨克斯坦社会一切问题的救星。纳扎尔巴耶夫在非常困难的情况下使哈萨克斯坦获得了独立，并在没有疏远俄罗斯的情况下尽量得到西方支持。哈萨克斯坦的大多数精英希望哈萨克斯坦将来会拥有一个开放而竞争的政治体制，拥有一个正常运作的立法机构，一个至少半独立的新闻制度，一个政党制度，或者其他有效的制度，从而使具有实力的政治精英走上政治舞台[9]162-163。当然，独立后哈萨克斯坦也确实面临着社会稳定和经济发展的客观诉求，需要强势人物出来扭转危局。在这种情势下，哈萨克斯坦总统理所当然地会利用各种机会，借助一切合法手段，通过诸如争取独立、稳定政局、发展经济等途径，构筑起有利于总统权力的制度体系。久而久之，强人统治融入哈萨克斯坦的总统权力体系当中，被民众所接受。超级总统制自然也就成为哈萨克斯坦政治社会的一种常态化。

另一方面，哈萨克斯坦超级总统制的权力属性又呈现出非对称性。非对称性总统制权力属性是哈萨克斯坦超级总统制的显著特征。在哈萨克斯坦，总统制设置的初衷是保证行政、立法、司法三权之间的相互制衡，体现哈萨克斯坦的民主政治现代性。然而，由于受苏联高度集权思想的影响，其总统制结构存在明显的强人色彩，总统权力过度放大，议会权力大量流失，沦为总统权力的御用工具，形成大总统小议会的非对称性权力结构。

哈萨克斯坦1995年宪法明确规定，哈萨克斯坦总统具有干涉立法、行政、司法部门的权力，可通过举行全民公决进行修宪或延长总统任期的权力，这标志着哈萨克斯坦总统已成为超越三权之上可以进行权力协调的仲裁者。不仅如此，哈萨克斯坦总统还通过合法修宪途径，先后四次对总统任期进行修改。1995年，哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫解散哈议会后，亲自领导成立“哈萨克斯坦各族人民大会”，成功利用该组织就延长总统任期提出举行全民公决，顺利把总统任期延至2000年。1998年，纳扎尔巴耶夫又要求哈萨克斯坦议会通过修宪决议，把总统任期由5年延至7年。2000年，纳扎尔巴耶夫借总统权限法案，被议会赋予“终身特殊权力”。2007年，哈萨克斯坦议会通过授予纳扎尔巴耶夫无限期总统权力的宪法修正案。哈萨克斯坦的这一系列举措，使其总统权力从三权分立中分离出来，进而推升到巅峰状态。俄罗斯学者尼古拉·米古诺夫一针见血地指出：“总统权力的‘超党派’的态度实际上标志着总统权力拒绝仅仅依靠民主的和自由的政党派别”[10]，极大助长总统权力的泛滥。这无疑造成哈萨克斯坦总统权力无限扩张，议会权力肆意践踏，超级总统制权力属性的非对称性结构严重失衡。

由此看来，哈萨克斯坦超级总统制强化权力基础的广泛性和权力属性的非对称性的意识，其真实目的不是要在哈萨克斯坦建立一个真正的而非口头上的民主政治，而是要通过超级总统制，严肃对待哈萨克斯坦民众对政治自由的诉求，防范因本国民主政治的成熟而被赶下台的危险。

四、哈萨克斯坦超级总统制的困境

作为哈萨克斯坦政治民主化的重要内容，哈萨克斯坦超级总统制经过多年的实践，成效显著。但由于该国的政治民主化进程起步较晚，加之其经济基础较薄弱和过度放大的社会结构裂变等，严重阻碍该国超级总统制的顺利发展。具体表现为：

第一，哈萨克斯坦的民主化进程起步晚，导致其超级总统制进展迟缓。

一方面，哈萨克斯坦推行政治民主的时间仓促，政治民主化属于被动式发展模式。独立前，哈萨克斯坦深受苏联政治体制的影响，完全属于“共产化”的游牧式宗族社会，缺乏对国家的认同。苏联解体后，哈萨克斯坦成为独立主权国家，相继颁布宪法实施了总统制等，基本确立政治民主化的框架体制，但哈萨克斯坦走民主化道路的时间毕竟只有20多年，民主政治的经验不足。对哈萨克斯坦来说，要在这么短暂的时间内，完成西方国家数百年才能完成的总统制建设任务，实现哈萨克斯坦的民主政治夙愿，确实还没有在思想认识和物质保障上做好充分准备。

另一方面，哈萨克斯坦修改宪法的频率太高，无法保证其超级总统制的平稳运行。我们发现，独立以来，哈萨克斯坦的修宪运动就一直没有停歇过，且每次修宪都与总统制有关。以哈萨克斯坦1995年宪法和1998年宪法为例，这两次宪法修订都在总统任期问题作了较大调整，在1998年宪法中规定，总统任期可由5年延长到7年，可连任。同时还增加总统诸如解散议会的权利、议会作为立法机关不得无端干涉行政机关的事务等多项权利。哈萨克斯坦这种声势浩大的修宪运动，不仅违背哈萨克斯坦宪法的神圣性，而且也使哈萨克斯坦超级总统制在其民主化运动中过度膨胀。

第二，哈萨克斯坦的经济基础薄弱，导致哈萨克斯坦超级总统制的根基不稳。

现阶段，哈萨克斯坦的GDP增速有所放缓，统计资料显示，哈萨克斯坦2012年GDP增长5%。哈萨克斯坦经济滞涨客观上造成贫困人口上升，民众生活艰辛。据统计，在哈萨克斯坦，1996—1997年，约有45%的贫困人口，2011年人均GDP尽管达到1.12万美元，仍有11%的人口生活在贫困线以下[11]，失业人数也已接近50万人[2]179。这在很大程度上弱化了哈萨克斯坦民众参与政治的积极性，一些民众甚至对民主政治产生政治冷漠情绪。这势必会严重阻碍中亚可控民主的发展。美国学者奥卡特指出：中亚大量低层民众的存在，已形成一股真正的政治力量。这有助于解释一个问题，即除了在可控的方式之外，哈萨克斯坦等中亚国家领导人一直在拒绝扩大民众政治参与度的根本原因[9]110。因此，能否从根本上解决哈萨克斯坦的政治参与问题、筑牢其政治民主化的堤坝，还有赖于能否实现其经济社会的可持续发展。不可否认，在现有条件下，哈萨克斯坦实施的总统制容易引起社会不稳定，而选择超级总统制无疑有利于社会秩序的稳定和经济可持续发展。

第三，哈萨克斯坦过度放大的社会结构裂变会加剧超级总统制的剧烈波动。

不言而喻，在哈萨克斯坦的社会结构中，仍然存在着部族、民族和宗教等利益集团的分裂带，这些分裂带的不断分化和对抗，对哈萨克斯坦超级总统制来说是生死攸关的抉择。

一方面，在部族结构上，哈萨克斯坦一直以来潜藏着大、中、小三个玉兹部族的认同断裂带。在哈萨克斯坦社会中，人们的部族认同感和地域认同感十分强烈，这些冲突性的认同，一般与某一特定的族群或宗教集团关联性不大，倒是与其所处部族和地区的亲缘性所带来的情感和网络联系紧密，最具代表性的就是围绕这一地区较为显赫的家族和部落的部族认同，逐渐扩展到其他地区，构成形形色色的部族认同。尽管哈萨克斯坦国内哈萨克族内部各玉兹具有较强的凝聚力，但各玉兹之间仍存在一些摩擦和矛盾。这种争权夺利的斗争在哈萨克斯坦政府职位分配中表现的尤为明显，大玉兹分到23个政府职位，中玉兹分到13个职位，小玉兹分到6个职位。而哈萨克斯坦的总统、下院主席、国防部长、外交部长、国安会主席等职位均出自大玉兹，中玉兹的代表很少，小玉兹则处于政治边缘，大玉兹部族势力在哈萨克斯坦政治权力中超越了部族和地区势力。

另一方面，在民族和宗教结构上，哈萨克斯坦也长期存在着哈萨克族与俄罗斯族等民族间的矛盾。苏联时期，为社会主义建设的需要，大量俄罗斯族等民族移居哈萨克斯坦，矛盾由此产生。独立后，随着哈萨克族地位的上升，双方的矛盾不断升级。为此，哈萨克斯坦政府还出台诸如承认俄罗斯语的官方语地位、保留俄罗斯人的双重国籍等政策，以缓解日趋紧张的关系，但效果也不甚明显。

五、小 结

哈萨克斯坦总统制从独立初宪法总统创建至今，基本形成具有哈萨克斯坦特色的超级总统制形态，这对哈萨克斯坦未来政治民主化道路的发展具有重大现实意义，也有助于哈萨克斯坦的社会经济的繁荣发展。

现阶段，哈萨克斯坦超级总统制基本呈现出总统制权力根基的广泛性、总统制权力属性的非对称性等特质。当然，我们也要清醒认识到，民主化在哈萨克斯坦毕竟是新生事物，对其认识还需要一个较为漫长的认同过程，加之哈萨克斯坦还存在经济转轨和社会转型等一系列紧迫问题，哈萨克斯坦超级总统制的可持续性仍待观察。但哈萨克斯坦走民主化道路的大方向已基本确立，不可逆转，这在一定程度上有益于哈萨克斯坦超级总统制的发展。