提高党内法规建设的科学化水平冥冥基于《中国共产党党内法规选编》的研究分析

2016-02-17袁玉梅武汉大学马克思主义学院武汉430071

中共山西省委党校学报 2016年1期

袁玉梅（武汉大学马克思主义学院，武汉　430071）

袁玉梅
（武汉大学马克思主义学院，武汉430071）

〔摘要〕自1996年始，中央相关部门对1978-2012年发布的党内法规和规范性文件进行了认真的整理，先后出版了四本《中国共产党党内法规选编》。从其中收录的486件文件来看，党内法规仍然存在着一些不足，如制定主体混乱、程序法缺位、法规制定缺乏前瞻性等。在全面从严治党的新形势下，要想使党内法规切实发挥好制度保障作用，必须在加强系统性建设、理顺党规党纪与国家法律的关系、完善事后评估机制等方面下工夫，以不断提高党内法规建设的科学化水平。

〔关键词〕党内法规；规范性文件；制度性建设；科学化

2014年12月，习近平总书记在江苏调研时强调指出，要协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党，推动改革开放和社会主义现代化建设迈上新台阶。可以看出，全面从严治党在其中发挥着极为重要的作用。要想实现全面从严治党，必须有完善的党规党纪和国家法律作保障。实际上，自党的十一届三中全会以来，我党依据不同时期党建工作及社会发展的需要，已陆续出台了诸多党内法规，并于2000-2014年精选了部分党内法规和规范性文件予以出版，有力地推动了党的纯洁性和先进性建设。笔者通过对选录的文件进行认真分析后发现，现行党内法规建设虽取得了一定成绩，但仍存在一些不足，如党内法规制定主体混乱、程序法缺位严重、法规制定缺乏前瞻性等。因此，在建设社会主义法治国家的大背景下，需要对党内法规体系进一步完善，为新形势下推进全面从严治党工作提供有效的制度保障。

一、党内法规建设的现状

自1996年开始，中央办公厅法规室、中央纪委法规室和中组部对党的十一届三中全会以来发布的党内法规和各种规范性文件进行了认真的整理，将1978年之后由中共中央、中央纪委、中央办公厅、中央组织部发布的中央级别的党内法规和规范性文件进行了选编，共出版了四部中国共产党党内法规选编（为行文方便，以下简称选编），即《中国共产党党内法规选编》（1978-1996）（法律出版社，2000年出版），《中国共产党党内法规选编》（1996-2000）（法律出版社，2001年出版），《中国共产党党内法规选编》（2001-2007）（法律出版社，2009年出版），《中国共产党党内法规选编》（2007-2012）（法律出版社，2014年出版）。选编共收入486件党内法规和规范性文件，笔者下述研究都是以这四部选编中收录的文件为研究对象而展开的。

从文件名称来看，依据《中国共产党党内法规制定条例》，“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”〔1〕。在486件党内规范性文件中，90件是规范性的党内法规，占18.5%；387件是不合规范的党内法规，占81.5%；279件以“通知”的形式下发，66件以“意见”的形式下发，还有其他文件以“答复”、“决定”等形式下发。依据2012年颁布的《党政机关公文处理工作条例》，“通知”通常“适用于发布、传达要求下级机关执行和有关单位周知或者执行的事项，批转、转发公文”〔2〕606，“意见”一般“适用于对重要问题提出见解和处理办法”〔2〕606。依据《中国共产党党内法规制定条例》第一章第五条：“党内法规的内容应当用条款形式表达，不同于一般不用条款形式表述的决议、决定、意见、通知等规范性文件”〔1〕，从而明确了党内法规名称的规范性。

但在前三部出版的选编中，对于党内法规和规范性文件并未作出明确区分，直至第四部选编（2007-2012）才在“编辑说明”中指出，根据2012年中央发布的《中国共产党党内法规制定条例》，党内规范性文件不属于党内法规，但考虑到规范性文件对于党内法规制度建设具有重要意义，且前三部均予收录，这次也编入选编。实际上，在1990年颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第一章第四条中，就明确指出“党内法规的名称为党章、准则、条例、规则、规定、办法、细则”〔3〕，但在编辑前三部选编时并未给予说明，以至于有学者认为“通知”类的规范性文件也属于党内法规。事实上，无论在效力上还是在严谨性上，党内规范性文件都不及党内法规。

从发布主体来看，在486件党内法规和规范性文件中，完全由全国人民代表大会、中共中央和中共中央办公厅发布的有121件，如历届全国人民代表大会修改的《中国共产党党章》《中共中央关于加强和改进党的作风建设的决定》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》等；有121件是由中共中央、中共中央办公厅与国务院、国务院办公厅联合发布的，如《中共中央、国务院印发〈关于深化行政管理体制改革的意见〉的通知》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于加强和改进村民委员会选举工作的通知》《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》等；完全由中共中央纪委、中共中央组织部等党中央各部门发布的有160件，如《中共中央纪委、中共中央组织部关于印发〈关于退出现职、接近或者达到退休年龄的党政领导干部在企业兼职、任职有关问题的意见〉的通知》《中共中央纪委、中共中央组织部关于加强和改进省（区、市）巡视工作的若干意见》等；有84件是由中央与国务院相关部门联合发布的，如《中共中央组织部、最高人民法院、最高人民检察院关于印发〈公开选拔初任法官、检察官任职人选暂行办法〉的通知》《中共中央纪委、监察部关于印发〈建立健全惩治和预防腐败体系2008-2012年工作规划〉的通知》等。

从内容来看，486件文件不仅涉及党内事务、党员行为规范，还涉及国家的政治、经济、文化等社会生活。前三部《选编》均是按照《中国共产党章程》的体例编排，具体分类大体相同，主要涉及以下内容：党章及全国人民代表大会通过的政策等，12件；党员和党的干部，81件；党的组织，如党的中央组织和基层组织，36件；党的组织制度，13件；党的纪律，128件；党的纪律检查机关，52件；其他党内法规和规范性文件，47件。第四部选编的编排与前三部不同，按照党的建设总体布局进行分类，主要分为七大类：党章及相关法规制度，3件；党的领导和党的工作，15件；思想建设，5件；组织建设，49件；作风建设，6件；反腐倡廉建设，35件；党的机关工作，4件。由此可以看出，第四部选编将党的各项制度建设放在更加突出的位置。

二、现行党内法规存在的不足

党的十八届四中全会指出，要“运用党内法规把党要管党、从严治党落到实处，促进党员、干部带头遵守国家法律法规”〔4〕。近年来，党内法规在全面从严治党过程中发挥了至关重要的作用，为促进党的作风好转提供了制度保证，但总体来看，现行党内法规仍然存在一些不足，例如党内法规制定主体混乱、程序法缺位、法规制定缺乏前瞻性等，亟待进行修订和完善。

（一）党内法规制定主体混乱

2013年颁布的《中国共产党党内法规制定条例》第一章第二条规定：“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。”〔1〕第三章第十三条又规定：“中央党内法规按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律监察委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草。中央纪律监察委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规，由其自行组织起草。”〔1〕以上两条规定都明确了党内法规的制定主体应当是党的中央组织部以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，但是通过对1978年至2014年出版的选编中收录的486件文件予以考察，发现符合该条例规定的仅有281件文件。

党内法规制度主要用于确保党的各级组织有效运行，严格依照党的纪律约束党员的行为，保障党员在党内生活中的权利和义务，约束的对象主要是党员和党的各级组织、机构等。综合分析以往由党政部门联合下发的文件，其内容并不全是涉及党员干部的培养、选拔和监督工作，往往还涉及国家的政治、经济、文化、社会事务等方面工作，从而使得党内法规制定的主体有时呈现出混乱状态。早在20世纪80年代，邓小平就提出要“党政分开”，时间过去了30多年，至今仍然没有完全实现党政分开。

（二）程序法缺位

党内实体性法规制度与程序性法规制度相辅相成、缺一不可，实体性法规制度是程序性法规制度制定的前提，程序性法规制度是实体性法规制度执行的保障。改革开放以来，实体性党内法规不断完善，但程序性法规却发展缓慢，严重制约了党内法规的执行效力。

从已出版的四部选编来看，党的十一届三中全会以来，党内法规和规范性文件不断出台，对党员的管理和要求越来越严格，但仔细分析不难发现，不少法规虽然对党员的行为作了严格规定，但执行力却较弱，导致党内民主政治生活难以有效开展，党的决策难以得到有效实施。究其原因，一方面，惩罚性措施制定得越来越详细，对不履行或不执行党内法规者给予党纪处罚，严重的交由司法机关处理；另一方面，惩罚性规定的执行比较困难，可操作性不强。如2009年出台的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈国有企业领导人员廉洁从业若干规定〉的通知》中指出：“国有企业领导人员应当按照年度向履行国有资产出资人职责的机构报告兼职、投资入股、国（境）外存款和购置不动产情况，配偶、子女从业和出国（境）定居及有关情况，以及本人认为应当报告的其他事项，并以适当方式在一定范围内公开。”〔5〕这一规定本身就存在很大的漏洞，“适当方式”是什么方式，口头说一说算不算？私下里对领导、书记汇报算不算？“一定范围”是在科级以上干部中还是在科员以上干部中？由于没有具体详细的标准，对国有企业领导人员的惩罚处于模棱两可之间。因此，党内法规建设需要“既注重党的中央组织、地方组织、基层组织的实体法，又注重党内选举、党内协商、党内决策、党内监督的程序法”〔6〕，以确保完善的实体法在程序法的保驾护航下得到有效实施。

（三）法规制定缺乏前瞻性

对四部选编进行统计可以看出，在486件文件中，党内法规有90件，“通知”有279件，“意见”有66件，“决定”有19件，党内规范性文件数量远远多于党内法规的数量。党内规范性文件主要是应对当时当地的突发状况或者是当时一个时期表现比较严重的情况而采取的应对措施，具有即时即用性。如改革开放之后，不少党政机关领导干部的子女、配偶，利用他们自己的特殊身份和社会关系，参与社会经济活动，谋取不正当利益。为此，中共中央、国务院于1985年出台了《关于禁止领导干部的子女、配偶经商的决定》，2001年又出台了《关于省、地两级党委、政府主要领导干部配偶、子女个人经商办企业的具体规定（试行）》。但此类现象并未因诸多规定的出台而销声匿迹，相反有愈演愈烈之势。如近年来查处的前中共中央政治局常委周永康，在其多项违纪行为中，就包括滥用职权帮助亲属、朋友从事经营活动获取巨额利润，造成国有资产重大损失，并且严重违反廉洁自律规定，本人及亲属收受他人大量财物。要想有效制止此类现象发生，从顶层上设计党内法规就极为重要，急需出台一部细则严谨、规范缜密、有效监督的党内法规。即时即用的法规，具有头痛医头、脚痛医脚的救急性质，往往缺乏前瞻性，缺乏前期的调查研究，很容易导致与党内其他法规的不协调，使党内法规呈现出零星化、碎片化状态，既不利于党内法规的有效执行，也影响了党内法规的权威性。目前，我国的改革已进入深水区和攻坚期，不能总是“摸着石头过河”，“而是要从问题导向向目标导向与问题导向并重转变”〔7〕。这就要求在党内法规制定过程中，既要考虑解决现实中存在的突出问题，又要加强党内法规理论研究，使制定的法规具有预见性和长期性。

三、完善党内法规建设的思路

党的十八届四中全会指出：“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。”〔4〕建设完备的党内法规是落实全面从严治党的依据和制度保障，根据全面从严治党的要求和社会主义现代化建设的需要，党内法规建设需要在加强系统性建设、理顺党规党纪与国家法律的关系、完善党内法规事后评估机制等方面下工夫。

（一）加强党内法规系统性建设

辩证唯物主义认为，任何事物都是以系统的方式存在的，系统的性质和功能不是其构成要素的性质和功能的简单相加，而是要素之间通过相互联系相互作用使系统发挥最大效应。党内法规体系是一个以党章为核心，以准则、条例、规则、规定、办法、细则等元素为支撑的系统，加强党内法规系统性建设，既需要清理不合时宜的法规，也需要消除在不同时期对同一问题出台的法规“打架”现象，以促进法规内部的协调一致。

四部选编共收入486件自党的十一届三中全会以来的党内法规和规范性文件，这些法规有的已经过时，无法满足时代发展的要求；有的已经失效但是并没有清理。而这486件文件还仅仅是被选编收入的，其实党的十一届三中全会以来党内出台的各种法规和规范性文件远不止这个数。如此大量冗杂的党内法规和规范性文件，一方面不利于维护党内法规的权威性，另一方面实际操作起来，容易发生法规之间“打架”的现象。

2012年5月，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》，要求党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理。2012年6月，中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，党内法规和规范性文件集中清理工作启动。2012年7月至2013年9月，中共中央办公厅会同有关部门将1978年至2012年6月期间发布的旨在规范党组织工作、活动及党员行为的767件党内法规纳入清理范围，在逐件研究、论证和审核并充分征求有关方面意见的基础上，共有162件文件被废止。被废止的文件主要可分为以下几类：一是部分文件的内容同党章和党的理论路线方针政策相抵触，如1984年出台的《中共中央、国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》规定，党政机关在职干部在不保留原来职务的前提下可以保留公职经商办企业，这与2010年中央印发的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》及其他文件的规定明显相冲突，因此中央废止了该《决定》。二是有的党内法规已被新的规定涵盖或者替代，如中央在1989年、1994年、1999年先后出台了3部规范党政机关汽车配备和使用管理的党内法规，这3部法规的内容与2011年出台的关于公务用车配备和使用管理的新法规的内容不一致，于是中央废止了这3部旧法规。三是138件文件被宣布失效，部分文件的调整对象或规范内容已消失，有的文件试用期已过或者文件规定的阶段性任务已经完成，文件事实上已不再执行。如中央2000年批准印发的《深化干部人事制度改革纲要》，是对2001-2010年期间干部人事制度改革进行阶段性部署的文件，由于该文件的适用期已过，实践中已不再执行，故中央决定宣布其失效。总的来看，这是中央第一次对党内法规进行清理，由于很多党内法规和规范性文件是由党政多个部门联合下发的，集中清理时由于时间紧、工作量大等原因，不可避免地会导致工作过粗过快，因此需要进一步将党内法规的清理工作常态化，建立完善的党内法规清理机制，适时将部分有效期短、调整对象已经发生变化的党内法规和规范性文件清理出去。

《中国共产党党内法规制定条例》第十八条规定：“对同一事项，如果需要作出与现行党内法规不一致的规定，应当在草案中作出废止或者如何适用现行党内法规的规定，并在报送草案时说明情况和理由。”〔1〕但在实际操作过程中，仍然存在法规之间相互“打架”的现象，主要表现为以下两方面：一方面，下位法规与上位法规相抵触；最新颁布的党内法规与之前颁布的党内法规相冲突。另一方面，地方党内法规、部门法规与中央法规不一致，不同部门对同一事项作出的规定不同。法规之间相互“打架”，既不利于法规的执行和规范党内行为，也不利于维护法规的权威性。因此，在出台党内法规前，要完善党内法规备案审查制度，重点审查与即将出台的法规具有相关性的法规，逐步增强党内法规的系统性和协调性。

（二）协调党内法规与法律的关系

党内法规的制定不能与法律相冲突。党的十八届四中全会指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”〔4〕《中华人民共和国宪法》具有最高的权威性，党内法规的制定必须遵守其框架。《中华人民共和国宪法》规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，都必须遵守宪法和法律。”〔8〕党内法规的制定自然也不能超出宪法和法律的范围。《中华人民共和国立法法》第八条对法律保留的具体范围作了规定：“党内法规的制定不得涉及应由国家最高权力机关制定法律的事项。”〔9〕《中国共产党党内法规制定条例》第七条对党内法规制定需要遵循的原则中，也指出“遵守党必须在宪法和法律范围内活动的规定”〔1〕。

邓小平曾经指出：“国要有国法，党要有党规党法。”〔10〕这形象地说明了国法与党规的调整对象不同。依据《条例》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要》，党内法规的调整对象主要是党组织的工作、活动和党员行为，目的是为了全面提高党的建设科学化水平、加强和改善党的领导、确保党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。而国家法律则是由国家制定或认可、以国家强制力保证实施、以规定当事人权利和义务为主要内容，它的调整对象是在国内生活的所有公民。但国家法律和党内法规的调整对象都不可避免地涉及党员干部，如果不能协调好党内法规与国家法律的有效衔接，就会出现对同一调整对象的同一行为作出不同规定，甚至出现矛盾和混乱。习近平总书记在党的十八届四中全会上作出的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中指出：“法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方对法律的要求更严格。”〔11〕中国共产党既是无产阶级的先锋队，也是中华民族的先锋队，党员干部首先要遵守国家法律，更要遵守党规党纪。党员违反了党规党纪，未必触犯法律，但必然要受到党规党纪的惩罚；党员违反了法律，必然违反党规党纪，此时其不仅要受到党规党纪的惩罚，更要受到法律的制裁，绝不能因为其受到了党规党纪的惩罚而免于法律的制裁。

在选编收录的486件党内法规和规范性文件中，党内法规有90件，规范性文件有387件。在今后的工作中，一方面应适时地对比较成熟的规范性文件进行整理、评估，而后上升为比较稳定的党内法规，作为长久性的规范党员行为和组织的制度；另一方面应将对党的建设具有重要作用和意义的党内法规，适时通过法定程序上升为国家法律法规，用国家法律来约束党员行为、规范组织秩序。通过以上举措，将党的意志通过法定程序上升为国家意志，可以更好地调整党务与政务、社会事务的关系，有利于推进党的领导、人民当家作主和依法治国相统一的进程，加快推进国家治理体系现代化建设。

（三）完善党内法规事后评估机制

党内法规的制定与出台，不仅需要“深入调查研究，全面掌握实际情况，认真总结历史经验和新的实践经验，充分了解各级党组织和广大党员的意见和建议”〔1〕，更需要进一步完善党内法规制定后的评估机制。

党内法规的制定，事前未必能够对法规在党内生活中发挥的作用作出完全无误的判断和考虑，法规颁布后总会有意想不到的情况出现，这就需要进一步完善党内法规的事后评估机制。《中国共产党党内法规制定条例》第三十二条指出：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”〔1〕以上虽然指出了要对党内法规的实施效果开展评估，但使用的是“可以”一词，也就是说事后评估是否开展，不是必须的环节，而是具有选择性，这样一来，就弱化了事后评估的重要性。实际上，对党内法规进行事后评估十分重要，它不仅可以有效检测党内法规在规范党员行为、调节组织秩序方面的实际效力，而且可以根据实际效果进一步完善党内法规制度，尤其是一些由党政部门联合下发的文件，往往涉及社会事务的方方面面，更需要作事后评估。通过实践的检验，可以发现党内法规存在的问题和不足，从而为党内法规的立、改、废提供现实依据。

〔参考文献〕

〔1〕中国共产党党内法规制定条例中国共产党党内法规和规范性文件备案规定〔N〕.人民日报，2013-05-27（6）.

〔2〕中共中央办公厅法规室，中共中央纪委法规室，中共中央组织部办公厅.中国共产党党内法规选编（2007-2012）〔G〕.北京：法律出版社，2013.

〔3〕中国共产党党内法规制定程序暂行条例〔Z〕.1990-07-31.

〔4〕中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〔N〕.人民日报，2014-10-29（1）.

〔5〕国有企业领导人员廉洁从业若干规定〔N〕.人民日报，2009-07-13（2）.

〔6〕肖立辉.党内法规制度体系的结构〔N〕.学习时报，2014-12-08（5）.

〔7〕夏行.依法治党：加强党内法规建设的辩证视角〔J〕.领导科学，2012（10）：10-13.

〔8〕中华人民共和国宪法〔L〕.北京：法律出版社，2015：2.

〔9〕中华人民共和国立法法（含草案说明）〔L〕.北京：法律出版社，2015：3.

〔10〕邓小平文选：第2卷〔M〕.北京：人民出版社，1993：147.

〔11〕习近平.关于《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的说明〔N〕.人民日报，2014-10-29（2）.