我国乡镇卫生院评审的历史与实践

程艳敏，牟 燕，何有琴

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

•卫生管理•

我国乡镇卫生院评审的历史与实践

程艳敏，牟 燕，何有琴

(山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062)

乡镇卫生院是我国农村三级医疗预防保健网的枢纽，为农村居民提供基本医疗和公共卫生等服务，其评审工作伴随着我国医院等级评审工作一起开始。回顾了乡镇卫生院评审的历史发展和评审规程，重点介绍了新时期乡镇卫生院评审的实践，并提出了新时期乡镇卫生院评审应注意的问题，为新时期乡镇卫生院评审提供参考。

乡镇卫生院；等级评审；历史；评审规程

为健全和巩固三级医疗预防保健网，合理利用卫生资源，充分发挥医疗体系的整体功能，我国从1989年开始实施医院评审。我国的医院评审是和医院分级管理紧密结合的，实行医院分级管理的一个基本目的是加强基层医疗机构，增强和扩大其功能，打破由于基层薄弱，造成医疗系统结构不合理以致削弱整体功能的恶性循环[1]。乡镇卫生院是我国农村三级医疗预防保健网络的枢纽，是我国农村基层医疗卫生机构的主体，为农村居民提供基本医疗和公共卫生等服务，在改善农村卫生环境、提高农村居民健康水平等方面发挥了重要的作用。因此，为了加强农村基层医疗机构建设，夯实农村基层卫生服务体系，在我国医院评审开始之初，符合条件的乡镇卫生院也参与评审。通过评审，乡镇卫生院的硬件设施得到改善，增加了医疗仪器和设施，科室得到了合理化布局，引进了先进技术，服务数量得到增加，服务质量得到提高[2]。本文主要介绍我国乡镇卫生院评审的历史发展，并通过几个省份乡镇卫生院评审实践的介绍，了解目前乡镇卫生院评审的现状。

1 乡镇卫生院评审的历史发展

改革开放以后，由于农村经济体制改革和财政投入的减少，许多乡镇卫生院面临着关闭的困境。为了生存和发展，许多乡镇卫生院也都走上了改革的道路，纷纷采取了承包、租赁或股份合作等企业改革经营模式，使得乡镇卫生院的功能发生了变化，表现在预防保健功能削弱，基本医疗服务追求市场效益，放弃对村卫生室的管理职能[3]。为了加强基层医疗机构，夯实农村三级医疗预防保健网，恢复和巩固乡镇卫生院原有的功能，在我国医院评审工作开始之初，就把乡镇卫生院纳入评审范围。只是当时乡镇卫生院评审是纳入一级医院进行考核，所用标准与一级医院评审的标准相同。后来随着医院管理逐步的科学化和规范化，乡镇卫生院评审逐渐从医院评审中独立出来，进行单独的评审。从评审的历史发展来看，乡镇卫生院评审可以分为三个时期。

1.1 第一周期(1989-1997年)

第一周期时，由于我国医院评审刚刚开始，并且根据《医院分级管理办法(试行)》(卫医字〔89〕第25号)中的规定，乡镇卫生院属于一级医院。评审时，乡镇卫生室是纳入一级医院进行评审的，所用标准与一级医院评审的标准相同，即卫生部制定的《一级医疗机构评审标准》。地方卫生行政管理部门根据各地实际情况，制定评审办法和评审细则，开展评审工作。如江苏省制定了《江苏省城乡卫生院一级医疗卫生机构评审细则》，武汉市制定了《武汉市以及医院评审检查评分办法》、《评审细则》等，便于开展乡镇卫生院评审工作[2，4]。虽然评审使乡镇卫生院的硬件设施得到改善，服务数量和质量得到提高，但此时的乡镇卫生院评审并没有改变其“重医疗轻预防”的现状，乡镇卫生院功能未能得到扭转和恢复。

1.2 第二周期(1997-2011年)

第二周期开始的标志性事件是1997年9月卫生部制定了《乡(镇)卫生院评审标准》。虽然《医院分级管理办法(试行)》规定，“一级医院：是直接向一定人口的社区提供预防、医疗、保健、康复服务的，包括卫生院。”但是实际上一级医院和乡镇卫生院的功能、任务和工作内容不尽一致。此外，从发展的趋势来看，特别是在城市，一级医院将成为社区医疗服务的主体，面临新的发展机遇和挑战。而且，1995年7月颁布的《医疗机构基本标准》已将一级综合医院和乡镇卫生院的基本标准分别设立，制定《乡(镇)卫生院评审标准》，乡镇卫生院评审不再和一级医院使用同一标准评审，体现了实事求是、从实际情况出发的思想和设计医疗机构管理的各项标准前后相符的思路[5]。但是由于这一时期除了个别地区和一些专科的医疗机构小范围内进行评审工作外，全国大部分省、市、自治区的医疗机构评审工作基本暂停[6-7]。乡镇卫生院评审更是未见有相关的报道。

1.3 第三周期(2011年至今)

2011年开始，为适应深化医药卫生体制改革，以《三级综合医院评审标准》的下发为标志，我国医院评审工作进入新的时期。借医院评审工作重新开始之际，为了农村卫生发展的需要，乡镇卫生院评审工作在部分省份也开始重启。如甘肃、四川、黑龙江、浙江等省制定了乡镇卫生院评审标准，开始进行乡镇卫生院等级评审工作(甘肃省从2009年开始乡镇卫生院评审工作，但各地普遍开展乡镇卫生院评审工作是在2011年医院评审工作开始之后。因此，本文也将2011年作为乡镇卫生院评审第三周期的开始)。虽然目前还没有全国性的乡镇卫生院评审标准，但国家卫计委(原卫生部)也多次召开研讨会，研究讨论《乡镇卫生院评审标准》，相信不久的将来，全国性的《乡镇卫生院评审标准》会统一印发，以指导乡镇卫生院的建设与发展。

2 评审规程

虽然乡镇卫生院前两个周期依据的评审标准不同，但是也存在一些相同之处。本节主要讲述前两个周期时乡镇卫生院评审的评审条件、评审权限、评审周期以及评审结论等内容，第三周期的相关内容会在后面详细介绍。

2.1 评审条件

根据《卫生部关于实施“医院分级管理办法(试行)”的通知》要求，具备参加医院评审基本条件的中心卫生院或规模较大的乡镇卫生院，方可参加评审。

2.2 评审权限

我国医疗机构开始评审之初，根据《医院分级管理办法(试行)》规定，乡镇卫生院评审由地(市)卫生局部组织的地(市)级评审委员会负责组织评审。后来根据《医疗机构评审办法》(卫医发〔1995〕第30号)的规定，乡镇卫生院的评审权限改为县级卫生行政部门组织和领导，同级医疗机构评审委员会负责具体实施。

2.3 评审周期与办法

无论《医院分级管理办法(试行)》，还是后来《医疗机构评审办法》，都规定乡镇卫生院的评审周期为三年。无论是1989年的《一级医疗机构评审标准》，还是1997年制定的《乡(镇)卫生院评审标准》，乡镇卫生院评审都是采取千分制的评审办法。

2.4 评审结论

根据《医疗机构评审办法》的规定，床位在20张以上的乡镇卫生院分为甲等、乙等、合格。根据《卫生部关于实施“医院分级管理办法(试行)”的通知》中的规定，“实行医院分级管理后，乡镇卫生院的名称、性质、任务不变”。因此，乡镇卫生院的评审结论为一级甲等乡镇卫生院和一级乙等乡镇卫生院。

3 新时期四省份乡镇卫生院评审的比较

目前，多个省份开始了乡镇卫生院的等级评审工作，制定了评审标准。现对甘肃、四川、黑龙江和浙江4个省份乡镇卫生院评审办法和评审标准进行梳理比较，分析新时期乡镇卫生院评审的实践。

4省份中，甘肃省最早开始进行乡镇卫生院评审，于2009年2月印发了《甘肃省乡镇卫生院等级评审标准(试行)》，又于2010年6月印发了《甘肃省乡镇卫生院等级评审标准》。四川省于2012年印发了《四川省乡镇卫生院评审标准(试行)》，开始对乡镇卫生院进行等级评审。黑龙江省和浙江省则是于2013年开始实施乡镇卫生院评审工作，并且制定出台了相应的评审办法和评审标准(见表1)。

4省份中，评审周期和评审等级存在不同。评审周期中，甘肃省和黑龙江省的评审周期是4年，四川和浙江省的评审周期为3年。甘肃省和四川省的评审等级为甲、乙、丙三等，黑龙江省和浙江省的评审等级则为甲、乙二等，其中甘肃省的评审等级明确表示乡镇卫生院为一级。

4个省份的评审办法都是采取千分制，和第二周期卫生部制定的《乡(镇)卫生院评审标准》的评审办法一样。与《乡(镇)卫生院评审标准》不同的是，四省份的评审标准中都有否决条件，6～9项不等。否决条件中，虽然根据各自的评审重点，有所侧重，但也存在有共性内容，如依法执业、重大事件等。评审指标中，虽然指标数量和指标等级存在不同，但基本内容大体一样，包括基本建设、基础设施、科室设置、人员配备、基本医疗、公共卫生服务、机构管理等内容。其中，基本医疗和公共卫生是评审指标中的重要内容。

评审权限方面，4省份主要是以县级评审为主，但也存在不同。甘肃省由县级卫生计生行政部门负责乡镇卫生院评审，省、市(州)卫生计生行政部门组织复核。浙江省则是由县级卫生计生行政部门负责乙等乡镇卫生院评审和甲等乡镇卫生院初评，市级卫生计生行政部门负责甲等乡镇卫生院评审。虽然四川和和黑龙江省的乡镇卫生院评审按中心乡镇卫生院和一般乡镇卫生院2个类别进行评审，但评审权限方面也不相同。四川省规定：中心卫生院由县级卫生计生行政部门进行资格审查、市级卫生行政部门组织评审、省级卫生行政部门抽查确认；一般乡镇卫生院由县级卫生行政部门进行资格审查并组织评审、市级级卫生行政部门复检确认。黑龙江省则规定，无论是中心乡镇卫生院，还是一般乡镇卫生院，都由县级卫生计生部门资格审查并评审，但中心乡镇卫生院评审工作，需由市级卫生计生行政部门抽查复检确认，而一般乡镇卫生院评审后报市级卫生计生乡镇部门备案即可。

表1 4省份乡镇卫生院等级评审比较

注：甘肃省乡镇卫生院评审比较内容以2010年正式实施的评审标准为依据。

4 小结

4.1 乡镇卫生院评审要与其功能定位相结合

乡镇卫生院评审第一周期时，符合评审条件的乡镇卫生院是列入医院评审系列，按综合医院要求进行评审的，忽视了两者之间在功能上的区别[8]。2011年新一轮医院评审工作开始之初，出现了部分乡镇卫生院评上“三甲”的情况。乡镇卫生院作为农村基层医疗卫生服务体系的重点，虽然不同时期国家对其功能定位的表述有所差异，但大的方向没有改变，即医疗、预防保健和卫生管理。但是不同时期乡镇卫生院实际功能发挥却有所不同。改革开放以后新医改之前，乡镇卫生院重医疗轻预防；新医改后，由于公共卫生服务项目的投入增加和卫生行政管理部门的硬性要求，公共卫生服务发展迅速，出现医疗服务功能萎缩、科室减少、设备搁置的现象。基本药物制度和药品零差率销售也使乡镇卫生院不愿意提供医疗服务[9]。因此，乡镇卫生院评审中，应与其功能定位相结合，通过评审实现功能定位，避免出现功能偏颇的现象。

4.2 乡镇卫生院评审切记盲目扩大

目前我国乡镇卫生院人力资源不足、结构不合理、医疗设备不足，影响了乡镇卫生院医疗服务质量。乡镇卫生院通过评审可以引起政府部门的重视和投入，改善乡镇卫生院的人力资源和硬件设施，但评审切记搞成评大评优。作为基层医疗机构，乡镇卫生院主要是为广大农村居民提供公共卫生服务和常见病、多发病的诊疗等综合服务，并且根据《乡镇卫生院建设标准》的规定，乡镇卫生院规模不宜扩大。因此，乡镇卫生院评审中应避免出现盲目扩张。

[1] 卫生部.关于实施“医院分级管理办法(试行)”的通知[EB/OL].(1989-11-29).http：//www.law-lib.com/lawhtm/1989/6144.htm.

[2] 许昌华，姚章雷.创建一级甲等医院 提高医院总体水平——谈谈创建“一级甲等”医院体会[J].中国乡村医药，1996，3(11)：44-45.

[3] 孙淑云.试论乡镇卫生院的功能与改革[J].中国农村经济，2005，(11)：40-46.

[4] 梁盛民，陈行甫.武汉市实施一级医院分级管理与医院评审的做法与体会[J].中国医院管理，1996，16(4)：21-23.

[5] 王 华，史自强，王 羽.论我国医院分级管理与评审的特色[J].医学与社会，1998，11(5)：44-48.

[6] 刘亚民，何有琴，刘 岩，等.我国医院等级评审的历史、问题及对策思考[J].卫生软科学，2008，22(6)：215-217.

[7] 若 谷.北京恢复医院评审[J].医院管理论坛，2004，21(11)：22-27.

[8] 赵怀峰，陈普崇，郭长根，等.医院评审标准等次设置的探讨[J].中国医院管理，2002，22(2)：14-15.

[9] 李 慧，徐 玲，孙晓杰，等.2010年我国基层卫生机构服务功能现状分析[J].中国卫生信息管理杂志，2012，9(1)：17-22.

(本文编辑：张永光)

The history and practice of township health center accreditation in China

CHENG Yan-min，MU yan，HE You-qin

(ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China)

Township health centers(THCs)are the hinge of the three tier health care network in rural areas of China，providing basic medical and public health services for rural residents. Accreditation of THC has developed in tandem with the development of the hospital accreditation. This paper summarizes the history and procedure of Accreditation of THC，and introduces the practice of THC accreditation at present. It puts forward problems that be noticed，and provides references for the accreditation of THC during new period.

township health center，accreditation，history accreditation procedure

2016-01-08

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.05.008

山东省医药卫生科技发展计划项目(2014WS0057)；山东省医学科学院(2014-20)

程艳敏(1980-)，女，河南禹州人，硕士，助理研究员，主要从事基层卫生方面的研究。

R197.3

A

1003-2800(2016)05-0278-03