山东省会城市群经济圈卫生一体化的SWOT-PEST分析及发展

牟 燕，刘 岩，孙春玲，程艳敏，何有琴

(1.山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062；2.山东省卫生服务与管理创新软科学研究基地，山东 济南 250062；3.山东省医学科学院，山东 济南 250062)

山东省会城市群经济圈卫生一体化的SWOT-PEST分析及发展

牟 燕1，2，刘 岩1，2，孙春玲2，3，程艳敏1，2，何有琴1，2

(1.山东省医药卫生科技信息研究所，山东 济南 250062；2.山东省卫生服务与管理创新软科学研究基地，山东 济南 250062；3.山东省医学科学院，山东 济南 250062)

采用SWOT-PEST分析模型综合分析了山东省会城市群经济圈卫生一体化发展所面临的优劣势、机遇及挑战，根据不同组合态势提出了抓住机遇扩大自身优势、依靠自身优势化解威胁、依靠机遇改进自身劣势以及减少弱点以回避威胁战略等相应发展对策。

山东；省会城市群经济圈；卫生一体化；SWOT-PEST

2013年8月，山东省政府出台《山东省会城市群经济圈发展规划》[1]，省会城市群经济圈一体化发展工作正式启动。《规划》提出着力推进发展规划、基础设施、要素市场、生态建设及公共服务五个一体化。医疗卫生事业作为政府公共服务的重要组成部分之一，是山东省会城市群经济圈一体化发展的基础与保障。相较于京津冀城市群[2]、武汉城市圈[3]等卫生一体化进展较快或趋于成熟的城市群，山东省会城市群经济圈卫生一体化发展程度相对滞后。本文采用SWOT-PEST模型分析了山东省会城市群经济圈卫生一体化发展所面临的优势、劣势、机遇及挑战，以期为决策层认识当前现存问题，修正实现卫生一体化发展的战略及策略提供参考。

1 SWOT-PEST分析模型

SWOT-PEST分析模型[4]是SWOT分析方法和PEST分析方法的综合运用，SWOT-PEST 模型是从一种综合角度出发，系统地分析在政治、经济、社会、技术方面组织所具有的优势和劣势、面对的机会和威胁，形成SWOT-PEST 分析矩阵，使分析更有针对性和更加深入，据此制定应采取的战略及决策方案。

2 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的SWOT-PEST分析

为深入分析了解山东省会城市群经济圈卫生一体化工作的发展现状与存在的问题，本文建立了省会城市群经济圈卫生一体化发展的SWOT-PEST分析矩阵，对影响其发展的关键因素进行分析归纳，见表1。

2.1 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的优势分析

2.1.1 省会城市群经济圈卫生一体化发展基础扎实

山东省是经济大省，卫生服务体系日趋完善，期望寿命、婴儿死亡率、5岁以下儿童死亡率及孕产妇死亡率等主要健康指标居全国前列。职工和居民医保基本实现应保尽保，居民大病保险制度、重特大疾病救助制度、疾病应急救助制度逐步完善[5]。2013年，山东省医疗机构数居全国第二位，床位数和卫生技术人员数均占全国之首；省会城市群经济圈以济南为中心，向周边6地市辐射，所拥有的卫生资源总量均超过了全省(17地市)总量的三分之一，代表优质医疗资源的三级甲等医院更是占到了山东省的一半(见表2)，且拥有众多医药卫生科技创新平台或企业，其卫生一体化发展有坚实的基础。山东省业已出台“三网五库二级平台”的人口健康信息化建设规划[6]，并加快推进居民健康“一卡”通用，这将会为省会城市群经济圈卫生一体化工作的信息协同提供有力保障。

2.1.2 省会城市群经济圈卫生一体化工作已经开展

随着省会城市群经济圈一体化发展正式启动，省会城市群经济圈亦成为医疗卫生事业发展的聚集区。省会城市群经济圈7地市都隶属于山东省政府管理，如果由省政府出面主导协调，对卫生一体化工作将会有强大的助推力。目前济莱协作区(济南市—莱芜市)已正式铺开医疗一体化之路，两市多家医疗机构建立合作伙伴关系，将逐步取消新农合转诊手续，实现即时结报[7]。随着济南—莱芜、济南—聊城[8]等多地医疗机构合作越来越密切，卫生一体化工作即将进入全面提速时期。

表1 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的SWOT-PEST矩阵

表2 2013年度全国、山东省、省会城市群经济圈卫生事业发展情况对比

注：表中数据来源于中国卫生和计划生育统计年鉴2014与山东省卫生统计年鉴2014，标*的数据由计算得出。

2.2 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的劣势分析

2.2.1 组织协调机制尚未建立健全

从宏观环境来看，卫生一体化工作涉及政府、卫生计生行政部门及医疗机构等多个单位，行政隶属关系不同，且我国医疗机构实行行政分级管理与属地化管理[9]，加上现行的财税分配体制，导致医疗机构的资产、经费、人事等自成体系，卫生资源条块分割现象严重，卫生一体化工作上层的监管主体尚不明确。从微观环境来看，医疗机构间的合作还处于起步阶段，联合关系简单、经济相对独立，运行模式还在探索之中，涉及到利益分配、人力资源、就医报销问题时势必会受到分级办医、分级财政及医保政策的制约，阻碍一体化工作的开展。卫生一体化工作相关的组织协调机制有待建立健全。

2.2.2 医疗卫生资源配置不均，医疗服务水平有差异

医疗卫生资源配置不均首先表现在地区差异上，山东省会城市群经济圈7地市的医疗卫生事业发展并不均衡，尤其是济南与莱芜、德州及聊城等市差距是十分明显的。三级甲等医院集中在济南市，其他城市拥有的三甲医院数量有限，见表3。另外，城市的卫生资源过度集中，农村地区相对缺乏，大医院与基层医疗机构间基础设施建设、人才队伍建设等差距较大。这种医疗卫生资源配置方式将严重影响卫生一体化工作的开展。

表3 2013年度山东省会城市群经济圈各城市卫生事业发展情况对比

注：表中数据来源于山东省卫生统计年鉴2014。

医疗服务水平的差异主要体现在不同等级的医疗机构间，在服务标准、管理理念、医疗水平等方面有着较大差异，且医保信息平台、医院间管理信息系统及电子病历等信息平台未实现互联互通，医学临床检验、影像结果互认工作尚不完善等，造成重复检查、重复建档等现象严重，医疗连续性得不到保障。即便是已经建立合作关系的医疗机构之间，单纯通过派驻人员、培训等方式，虽能够缓解但也无法从根本上弥补医疗服务水平的差距，这都将会对卫生一体化工作的管理及协同造成一定困难。

2.2.3 可能会导致竞争加剧

卫生一体化中医疗机构的合作，有异地之间的强弱联合，也有可能出现强强联合，这种强强联合的合作模式一方面会吸引更多患者前来就医，另一方面可能会造成医疗机构间的竞争加剧，影响医疗服务的质量和价格。竞争带来的另一个威胁就是卫生人才的流失，主要表现在基层医疗机构“引不来人才、留不住人才”，卫生技术人员易被上级医疗机构“虹吸”，不利于基层医疗机构的生存与发展。

2.3 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的机遇分析

2.3.1 国家及省政府相关规划与政策的支持

《全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015-2020年)》中提出在京津冀等具备一体化发展条件的区域，可以探索打破行政区划的限制，跨区域统筹设置医疗卫生机构，推动资源优化调整，实现大区域范围内资源共享，提高配置效率[10]。《山东省会城市群经济圈发展规划》公共服务一体化发展中也对医疗一体化提出了具体的实施要求，如鼓励组建区域医疗服务集团，同级医院医学检验和影像检查结果互认等。这些政策文件充分体现了国家及省政府部门对区域卫生一体化的高度重视，并从宏观规划层面提出了卫生一体化工作的发展目标与要求，政策引导力不断增强。

2.3.2 医疗卫生服务业转型升级带来的机遇

随着经济、社会发展以及人口结构的变化，居民的医疗健康需求迅速增加，山东省的医疗卫生服务业面临转型升级。在明确政府对群众医疗保障负责的基础上，山东省出台了卫生资源配置、人才队伍建设、卫生事业投入、信息技术应用、社会力量办医、融资渠道的多元化等规划与政策，为引导山东省卫生服务业资源布局、服务能力提升、人才队伍建设提供了良好的政策环境，也为省会城市群经济圈卫生一体化工作明确了发展方向与空间。山东省会城市群经济圈发展规划出台受到了各级政府高度重视，在基础设施尤其在交通设施建设方面，除已有的高铁、高速线路，济聊城际铁路、济莱城际铁路、济泰城际铁路、济滨高速等城铁、高速都已投入建设或已规划即将建设。随着交通越来越便利，卫生一体化工作拥有乘势发展的优势。国内其他城市群医疗卫生协同发展的经验以及济莱协作区卫生一体化工作的开展，也对省会城市群经济圈卫生一体化工作有重要的参考与推广价值。

2.4 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展面临的威胁

2.4.1 政策及制度环境支持力度不够

省会城市群经济圈地区间的经济水平发展不均衡，在属地化的管理体制下，经济基础直接决定政府对卫生的财政投入、医疗服务价格等一系列不均衡。卫生一体化发展离不开相关政策的指导和保障，目前，山东省会城市群卫生一体化发展的相关规划及配套的政策尚未出台，政府层面的合作也只有济莱协作区卫生一体化工作有所突破。受属地意识等影响，其他地区关于卫生一体化工作步伐较缓慢，合作动力不强，在发展中定位不明晰，政府层面合作鲜有动作。

2.4.2 群众就医选择不可控

省会城市群经济圈卫生一体化处于起步阶段，除了济南—莱芜、济南—聊城等城市医疗机构间有所合作，其余地区卫生一体化工作进展较慢，宣传力度也不够，居民对省会城市群经济圈卫生一体化工作的认知度、接受度尚不可知。卫生一体化工作离不开一系列信息技术、通讯技术的支持，新型医疗模式的应用及推广还需探索。随着交通等基础设施建设及医保制度等的不断完善以及卫生一体化带来的一系列利好政策，异地就医门槛降低，群众的就医观念也将有所转变，可能出现到拥有优质的医疗资源、医疗技术服务水平较高的地区或机构的就诊趋向，这种就医观念及医疗卫生需求的提升，会加剧医疗机构间的发展差距。

3 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展对策思考

3.1 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的SO战略

SO战略是增长型战略，即抓住机遇，充分发挥自身优势。省会城市群经济圈卫生一体化工作有扎实的经济发展基础和卫生发展基础，有人才培养优势及组织协同优势，应充分利用山东省会城市群经济圈卫生一体化发展及山东省医疗卫生服务转型升级的大好机遇，充分利用国家及政府规划政策的导向与扶持，针对区域内人民群众的健康需求，借鉴京津冀、珠三角地区及武汉城市圈等城市群卫生一体化发展的经验[11]，统筹谋划卫生资源配置，优化卫生资源布局，有序推动建立卫生一体化的合作模式和合作机制，以区域创新带动省会城市群经济圈卫生服务体系建设与完善，满足区域内人民群众的健康需求。

3.2 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的ST战略

ST战略即依靠自身优势，化解威胁。省会城市群经济圈卫生一体化工作应向上级政府争取支持，促进相关规划与政策文件早日出台，省会城市群经济圈卫生一体化规划应有全局意识，在融入山东省医疗卫生资源配置及发展大格局的基础上，从顶层设计层面合理制定可操作性强的发展规划和执行方案，以促进卫生一体化长远发展。省会城市群经济圈卫生一体化工作可以以济莱协作区卫生一体化为试验田，充分利用现有条件与技术，在实践中完善政府间、医疗机构间的合作方式与合作机制，形成可推广的模式，从而辐射带动其他地市之间的交流协同。省会城市群经济圈卫生一体化还应夯实基础，切实加强内部医疗机构的建设，充分利用各种新兴医疗模式，提升卫生服务能力，尤其是加强对基层医疗机构的建设与合作帮扶，积极引导居民的就医选择，在圈内建立基层首诊、双向转诊、急慢分治及上下联动的分级诊疗模式。

3.3 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的WO战略

WO战略是改进型战略，即抓住机遇，改进自身劣势。省会城市群经济圈发展规划中已提出对卫生一体化的工作要求，但是目前卫生一体化中政府、医疗机构间的合作机制尚未明确，存在各自为政的特点，当务之急是完善省会城市群经济圈卫生一体化发展的组织架构。加强组织领导，可由山东省卫计委牵头，联合7地市的卫生计生负责人、医疗机构负责人、相关卫生领域专家，建立卫生一体化的跨区域协调机构，从协同机制、运行模式入手，扎实推进卫生一体化工作。各个城市应该清楚认识到自身卫生事业发展现况和资源特征，合理定位，明确职责，寻求一体化发展方向和模式。

3.4 山东省会城市群经济圈卫生一体化发展的WT战略

WT战略即减少弱点，回避威胁。就省会城市群经济圈卫生一体化工作政策保障不到位的发展现状而言，目前较为易行的合作方式为医疗机构间的合作，可以最大程度降低行政层面的影响。其次，应积极推动医疗卫生服务的一体化，利用卫生信息化建设，实现居民医疗一卡通，落实医疗机构间的互认制度，提高医疗资源的利用率。第三，通过建立医生多点执业制度、实施人才联合培养等方法，建立有效的激励机制以促进省会城市群经济圈内卫生人才流动，缩小医疗技术水平差距，实现区域内医疗服务的同质化发展。参考文献：

[1] 山东省人民政府.关于印发省会城市群经济圈发展规划的通知[S].2013.

[2] 中国卫生.京津冀医疗卫生合作之路[J].中国卫生，2015，(4)：26-27.

[3] 聚焦武汉城市圈卫生一体化[EB/OL].[2010-08-19](2015-10-11).http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201401/t20140108_9489387.htm.

[4] 姚 望.基于SWOT-PEST分析范式的中国“走出去”战略环境研究[J].经济论坛，2006，(22)：69-74.

[5] 山东省人民政府办公厅.关于印发山东省医疗卫生服务业转型升级实施方案的通知[S].2015.

[6] 山东省卫生和计划生育委员会.山东省卫生和计划生育委员会关于加快推进人口健康信息化建设的意见[S].2014.

[7] 尹海洋.济莱启动医疗一体化，两市新农合将即时结报[EB/OL].[2014-01-08](2015-10-11).http：//www.dzwww.com/shandong/sdnews/201401/t20140108_948 9387.htm.

[8] 市儿童医院与聊城市东昌府区妇幼保健院建立全面合作伙伴关系[EB/OL].[2015-09-28](2015-10-11).http：//www.jnhfpc.gov.cn/jcdt/ShowArticle.aspx?id=99394.[9] 李方军.实行医疗机构全行业属地管理的相关政策研究[J].中国卫生经济，2007，26(9)：8-9.

[10] 国务院办公厅.关于印发全国医疗卫生服务体系规划纲要(2015—2020年)的通知[S].2015.

[11] 牟 燕，何有琴，程艳敏，等.城市群医疗卫生协同发展现状及主要措施研究[J].中国卫生事业管理，2015，33(12)：887-889，910.

(本文编辑：谢碧钰)

Strategy research on development of health integration on urban economic circle of Shandong capital city cluster based on the SWOT-PEST analysis

MU Yan1，2，LIU Yan1，2，SUN Chun-ling2，3，CHENG Yan-min1，2，HE You-qin1，2

(1.ShandongInstituteofMedicineandHealthInformation，JinanShandong250062，China；2.ShandongSoftScienceBaseofHealthServicesandManagementInnovation，JinanShandong250062，China；3.ShandongAcademyofMedicalSciences，JinanShandong250062，China)

By adopting SWOT-PEST analysis mode，the paper analyzes the strengths，weaknesses，opportunities and challenges which health integration faced in the economic circle of Shandong capital city cluster. It puts forward relevant development strategies of that seize the opportunities to expand strengths，solute the threaten depend on self advantage，improve self disadvantage and reduce weakness depend on opportunities according to various combinations，all that to avoid threats.

Shandong，urban economic circle of capital city cluster，health integration，SWOT-PEST

2016-01-25

10.3969/j.issn.1003-2800.2016.05.006

山东省软科学研究计划项目(2015RKC03010)；山东省医学科学院年青年基金项目(2015-42)

牟 燕(1985-)，女，山东日照人，硕士，助理研究员，主要从事卫生政策与医学信息分析方面的研究。

孙春玲(1963-)，女，山东莱州人，博士，研究员，硕士生导师，主要从事卫生软科学方面的研究。

R197.32

A

1003-2800(2016)05-0270-04