公共服务，谁的负担？

聂日明 上海金融与法律研究院研究员

公共服务，谁的负担？

聂日明 上海金融与法律研究院研究员

对于绝大多数人口净流入的城市来说，非户籍人口市民化的直接收益远大于成本

城市化是过去十几年中国经济增长的动力源泉。农民进城为城市带来GDP的同时，也要生活，需要城市为其提供基本公共服务。但提供服务是有成本的，在中国区域间提供公共服务水平差异较大的情况下，如果不限制提供服务的对象，可能会加速人口向发达地区流入，增加财政支出的压力，这成为一些城市拒绝向流入人口提供公共服务的理由。

向非户籍人口提供公共服务需要多少成本？一般来说，公共服务的成本包括随迁子女的教育、医疗保障、养老保障、社会管理费用（证件办理）与住房保障等。自2005年以来，据中科院、原建设部、中国发展研究基金会、国务院发展研究中心和中国社科院的测算，非户籍人口市民化的人均成本从1.5万元到13万元不等。

一些学者及政府官员因此指出，要求政府提供公共服务的前提是公共服务的筹资渠道要清晰，要么是中央统一提供，要么要求服务对象缴纳直接税（费），如学区费、缴纳个税的下限等。总之提供的公共服务和购买者要匹配，否则都是黑板理论，无法用于实践。

但上述农民工市民化成本与筹资机制的表述都有欠考虑。首先，大多数公共服务的成本都是由非户籍人口自己承担的，不需要政府额外支出，非户籍人口也很少会主张政府补贴，如医疗、养老，参保缴费是享受待遇的前提。将养老等支出列入市民化成本是错误的。

对非户籍人口来说，真正需要政府提供的只有义务教育，按2014年上海普通小学的标准，一个儿童在上海读完小学初中，需要政府补贴20余万元。正常的逻辑是，如果政府担忧财政力、不愿意承担非户籍人口随迁子女的义务教育成本，也没有关系，只要允许市场主体提供义务教育服务、由随迁子女自费入学即可。

但义务教育的特色之处在于市场准入严格限制，绝大多数学位是由政府直接提供的，民办学校不仅少，招生也受政府指导，无法自由招生，非户籍人口无法像医疗、养老那样自费获得。政府自己不愿意提供义务教育，也不允许市场提供，这才是问题的症结。

其次，以直接税来衡量市民对城市的贡献是非常严重的错误。中国税制以流转税为主，直接税占比很少，营改增以后，仅增值税一项就占全国税收总额的50%。具体到上海，2014年上海的个税占财政收入8.9%，是第四大税种，前三项为增值税、营业税和企业所得税，合计占财政收入的64%。这些税收的创造者有户籍人口，也有非户籍人口，一个人在城市里衣行住食都会产生税收，没有近千万的外来人口，上海怎么可能有这么庞大的税收？

非户籍人口除了贡献税收，还挽救了多数城市的社保。上海职工养老有969万人参保职工（2014），其中农民工为347万人，按最低缴费标准，这些人及其单位也缴纳了364亿元保险费，扣除了这些缴费，上海2014年基本养老收支从盈余184亿元变成亏空180亿元。而同期上海为随迁子女义务教育（小学+初中）的财政支出不过125亿元(2014年，笔者估算)，非户籍人口对城市的贡献要远远大于城市为他们提供公共服务的成本。

非户籍人口市民化并不只会带来成本，同时还有直接收益，对于绝大多数人口净流入的城市来说，直接收益就远大于成本，更不用说间接税、基建的使用效率等隐性收益了。向非户籍人口提供公共服务并不是城市的负担，而是让他们留下来为城市创造更大价值的必要措施。

(责任编辑：孙一元)