高职教育“总部—基地”办学模式运行的PPP机制构建

熊惠平



高职教育“总部
—基地”办学模式运行的PPP机制构建

熊惠平

摘要：高职院校推进以高职教育“总部—基地”办学模式为代表的办学机制的改革创新，是在政府购买社会服务和政府购买职业教育服务的政策推力下，以建设—管理“两段式”机制为重要代表的基地“公私合作伙伴关系”（PPP）机制的创新构建为切入点，构建高职教育PPP运行机制，以实现“探索发展股份制、混合所有制职业院校”、“探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制”的政策要求与高职教育运行机制创新的实践对接，从而培育特色竞争力，打造核心竞争力，形成持续竞争力。

关键词：“总部—基地”；办学模式；公私合作伙伴关系（PPP）；机制构建；高职教育

高职院校正在大力推进办学机制的改革创新，其中的重要成果之一就是“总部—基地”办学模式——一种以中心区域的学校总部与非中心区域的教育教学基地空间分离的机制来彰显高职教育区域发展服务本质的办学模式。而在政府购买职业教育服务的政策背景下，为进一步、更好地发挥市场机制在职业教育资源配置中的作用，高职教育领域引入公与私多个主体基于公共产品服务而生成的一种合作机制——PPP机制，逐步成为重要的实践课题。

在高职院校推进高职教育“总部—基地”办学模式及其运行机制创新构建的过程中，基地作为学校总部（高职院校）与区域特别是县域经济社会发展建立良性互动关系的“桥头堡”和更“接地气”的根据地，其运行机制的创新构建更具有先导性、示范性、实验性、安全性（创新风险的可控性）。于是，基地运行的PPP机制构建问题亦具有了现实意义。

一、高职教育“总部—基地”办学模式是以空间分离机制实现区域服务的办学管理模式

在高职教育已总体走出规模扩张阶段而步入质量提升阶段的新时期［1］，一些高职院校进行办学模式改革的研究和实践探索，高职教育“总部—基地”办学模式——以中心区域的学校总部与非中心区域的教育教学基地空间分离的机制来彰显高职教育区域发展服务本质的办学模式，就是其中的重要成果。

（一）高职教育“总部—基地”办学模式建设的内在逻辑和实践效应

总部经济基本原理的具体运营形式是“总部—生产制造基地”模式布局，其“浓缩”或“经典”的形式就是“总部—基地”模式运行总框架。总部经济基本原理和“总部—基地”模式运行机理具有广泛的应用性——可以从经济领域扩展到社会活动的其他领域，当然包括教育领域以及其中的高职教育领域。基于此，高职教育“总部—基地”办学模式的确立就有了基于内在机理的理论逻辑。

不仅如此，这一办学模式的实践“正在进行时”并形成辐射和示范效应，从而正在印证其价值。催生于总部经济发展及其具体表现“总部—产业基地”模式（“总部—产业基地”模式较“总部—生产制造基地”模式更具代表性和包容性，因为产业基地含生产制造型基地和非生产制造型基地）布局建设并为之服务的高职教育“总部—基地”办学模式，目前已在经济发达地区高职院校的探索实践中率先取得样本效应。那么，非经济发达地区即使总部经济发展不成熟甚至没有真正起步，只要高职院校建设已经发展到异地（含同城两地）办学这一步（事实上，目前高职院校的本区域异地办学和跨区域办学，正在持续推进中），都可以模拟、借鉴和采用“总部—基地”模式运行总框架，形成具有自身特色的“总部—基地”办学模式。作为形式上空间分离的办学管理模式，其所含的管理和教育管理“内核”是同一的，即这些学校本质上都是基于“总部—基地”模式运行总框架而建立的一种高职教育区域发展服务型办学模式。

（二）以创新机制构建彰显高职教育“总部—基地”办学模式的竞争力和生命力

高职教育“总部—基地”办学模式建设的内在逻辑和实践效应，彰显着模式内含的普适性价值，而维护和张扬这一价值的唯一路径惟有创新——模式运行机制的创新构建就成为其中的重要内容，由此，也成为该模式以至高职教育焕发和保有竞争力和生命力的重要抓手。

高职院校推进这一办学模式运行机制的创新构建，其中心任务是形成“学校总部—教育教学基地”有效率的“合分”机制，即学校总部统筹有力而教育教学基地充满活力并能够充分获取各自所在地优质、优势资源的机制。由于教育教学基地是学校总部办学管理的输出，是学校总部职能的相对独立式延伸，因此，有必要聚焦教育教学基地运行机制的创新构建问题（为研究和应用的方便，可将“教育教学基地”易名为“职业教育基地”，或简称为“基地”），而PPP机制的创新构建正是推进基地运行机制创新构建的重要切入点和通道。

二、以基地PPP机制为重要代表的高职教育“总部—基地”办学模式运行机制的创新构建

（一）问题的引出——从PPP机制到高职教育PPP机制再到基地PPP机制

在政府购买社会服务的政策框架下，公私合作伙伴关系机制正在全国范围内大力推行。“公私合作伙伴关系”译自英文Public-Private Partnerships（PPP）；尽管其译法多种，但都涵盖伙伴关系、提供公共产品和服务、利益共享、风险共担四大要素［2］，并常以PPP代之，以方便阐述。

同样，在政府购买职业教育服务的政策背景下，为进一步、更好地发挥市场机制在职业教育资源配置中的作用，高职教育领域引入这种公（常指政府及其所辖单位，这里当然包括公立高职院校）私（一般指私企，但基于中国国情，可扩及集体企业、外企、地方政府辖区外的国企甚至非政府的社会组织）主体基于公共产品服务而生成的一种合作机制——PPP机制，理应成为重要议题并逐步付诸实践。

进一步推演表明，在高职院校推进高职教育“总部—基地”办学模式及其运行机制创新构建的过程中，基地作为学校总部（高职院校）与区域特别是县域经济社会发展建立良性互动关系的“桥头堡”和更“接地气”的根据地，其运行机制的创新构建更具有先导性、示范性、实验性、安全性（创新风险的可控性）意义。于是，基地运行的PPP机制构建问题被首先提了出来。

（二）基地的内在机理内生了其运行机制创新构建的需求

基地运行机制的创新构建，不仅顺应了政府购买社会服务和职业教育服务、大力推进PPP机制创新的政策需求，而且，基地本身的内在机理又产生了其运行机制创新的内在需求。

基地运行机制的创新构建，基地建设的载体形式是重要的“基础工程”或“先导性工程”。因而，在此有必要从基地载体建设形式谈开去。基地建设的载体形式，主要有自建分校形式、共建地方学院（学校）形式、共建科研院所（科技服务平台）形式、共建实践（实训实习）中心形式和共建产学研合作基地形式。无论采取哪一种建设形式，都会涉及合作主体甄选以及合作投入分解、合作风险分担、合作效益（因为职教PPP项目是为非经营性项目或准经营性项目，提“效益”较“收益”更为合适）分享四大要素，一言以蔽之，其关键词就是“合作”，这蕴含了高职院校大力推进合作办学、合作育人、合作就业、合作发展“四个合作”的精髓。

不仅如此，高职院校在大力推进基地运行机制创新构建过程中，无论是在同区域的同城的另一地（基地在获取其所在地优质从而优势资源的同时，主要是为城域培养技术技能人才）还是在同区域的非同城的县域（基地在获取其所在地特色从而优势资源的同时，主要是为县域培养技术技能人才）设立基地，抑或跨区域设立基地，其都会面临多校区办学、异地办学或异域办学的管理难题——布点的多样化、复杂化必然催生运行机制创新构建的新课题。在此，引入PPP机制而实现基地运行机制的创新构建是为应时应势应力的智慧选择。

三、推进以建设—管理“两段式”机制为重要代表的基地PPP机制的创新构建

（一）基地PPP建设—管理“两段式”机制是分合结合的整合机制

基地PPP机制的创新构建问题，是基地PPP建设机制创新构建问题与基地PPP管理机制创新构建问题的“集合”，或者说，构建基地PPP创新机制是要基于基地建设创新机制构建和基地管理创新机制构建而形成基地PPP建设创新机制和基地PPP管理创新机制的整合机制，用简单的数学模型描述是：基地PPP创新机制=基地PPP建设创新机制+基地PPP管理创新机制。

因而高职院校推进基地PPP创新机制构建的核心任务，就是通过与各利益方的博弈和合作，将这种简单的数学模型具体化为生动的应用实践，从而构建这样一种整合机制——基地PPP建设创新机制与基地PPP管理创新机制在分而合中形成的既相对独立运行又有序联动的机制，即基地PPP建设—管理“两段式”机制，简称为基地PPP“两段式”机制。

（二）推进基地PPP建设机制的创新构建

引入PPP机制建设基地，其实质是要动用以社会资本为主体的社会资源，通过产学研深度融合、通过政校企协同而实现“四个合作”，进而在完善高职教育“总部—基地”办学模式运行机制中，提高高职院校的办学管理水平、提升其综合实力。

由于基本建设的承载者或投资的附着物一般为项目——如此常有“项目投资”或“投资项目”之称，因而，基地PPP建设机制的创新构建也是附着于基地PPP项目的（以下简称为“PPP项目”）。

PPP项目建设在引入企业等社会资本时，需要考虑和切实解决两大问题：（1）社会资本“愿意进”的问题；（2）社会资本“出得来”的问题，前者用以形成畅通的进入机制，后者用以建立顺畅的退出机制。不过，在政策出台、法律法规制定和具体实践过程中，进入机制和退出机制实际上是密切贯通的，也就是说，在设计如何使社会资本“进去”的时候，一定要同时考虑甚至首先要考虑其“出来”的问题，因为退出机制看似仅关乎“出口”而实际却是事关“进口”的——“进口”不畅则“出口”不振。

“愿意进”问题实际隐含“进得去”问题，即社会资本进入职业教育领域的门槛问题；但由于PPP项目基本不存在进入的垄断性政策限定问题（如果有限定，那通常只是对投资方实力的认定），因而“愿意进”问题实为PPP项目建设及其背后的职业教育领域项目建设的吸引力问题。

为此，“联动”或“贯通”之举为解决之道，而从“出得来”一端出发而倒着解决“愿意进”一端的问题，不失为一种顺捷的路径。如此，有供选择的两种方式让社会资本退出：（1）“移交”的方式；（2）“资产证券化”的方式。“移交”的方式具体有BOT（建设—运营—移交）、BT（建设—移交）、BOOT（建设—拥有—运营—移交）、BLT（建设—租赁—移交）、BOOST（建设—拥有—运营—补贴—移交）及BTO（建设—移交—运营）等几种。这些方式各有利弊、优劣，需要结合制度环境，借鉴国内成熟案例，在各利益方的博弈中，达成其中的智慧选择。以“资产证券化”的方式操作的核心，是要进行PPP项目的载体设计，即要有一个科学合理的的载体来承载这个PPP项目，通常特殊目的载体公司SPV（Special Purpose Vehicle）是一种较优的设计选择。通过这个SPV，可以将高职院校、政府及其有关部门、企业等社会资本、金融组织等利益方有机连接起来。之所以进行资产证券化和SPV操作设计，主要是考虑到PPP项目等社会事业性项目的投资、运营和回报周期均偏长，需要以正当、便捷、合法的途径让社会资本适时退出。由于“资产证券化”的方式是一种更高级而更复杂的方式，因而，需要完善的政策、法律制度环境，特别是金融市场环境、财政政策环境和相应技术手段等配套跟进。如何吸引社会资本以及如何确认项目对于PPP模式的适用性［3］，成为关注的重点。

目前，在PPP项目运作中，无论是“移交”的方式还是“资产证券化”的方式，其应用在教育领域和职业教育领域还是一个崭新的事情，很多问题尚待研究和突破。

（三）推进基地PPP管理机制的创新构建

在基地PPP建设任务完成或总体完成之后，基地PPP运行就进入后建设阶段，即基地PPP管理阶段。

如果说基地PPP建设机制的创新构建，引入的“私”方主体是企业等社会资本——因为建设需要大量投资，那么，基地PPP管理机制的创新构建，引入的“私”方主体则是较社会资本所指更加宽泛的社会力量。换句话说，在PPP项目的后建设阶段即管理阶段，逐利或以逐利为主的社会资本不应再是引入的重点对象，否则，会扭曲高职院校作为教育组织的育人本性，而本质上具有“第三部门”特性的社会力量应成为引入的重点对象。这也是高职院校在推进PPP机制构建中践行《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》关于“探索发展股份制、混合所有制职业院校”、“探索公办和社会力量举办的职业院校相互委托管理和购买服务的机制”要求的生动体现。由此可见，基地PPP管理机制的创新构建、基地PPP建设机制的创新构建，其引入的“私”方主体分别以社会力量为主、以社会资本为主，这种差异性的背后是PPP项目管理阶段、建设阶段中“管理”与“建设”本身的差异性——前者是回归高职教育培养技术技能人才的本位，而后者是为服务于这种本位做“基本建设”式的准备。鉴于此，有如下的基本操作思路。

高职院校推进基地PPP管理机制的创新构建，应将基地的学历教育和非学历教育明确分开。这就是说，两者是否实施PPP模式管理机制视具体情况而定。（1）原则上，学历教育中的高等职业教育由高职院校自身来管理，而其中的中等（甚至初等）职业教育或外包管理（外包模式也可视为PPP模式的一种特殊形式，这里讲两者分开），或实施PPP模式管理。其原因在于：①高职院校要坚持自己在基地所在地（县域居多）“做”高职，是为了在拓展其生存和发展的空间，彰显其核心竞争力；②高职院校“外包”（重点瞄准基地所在地的“接盘者”）中职或初职，正是为了充分获取当地的特色资源而又不至于由于“战线拉长”而耗费办学的主要精力；③高职院校实施中职或初职的PPP模式管理，正可通过引入“私”方社会主体而激活基地所在地的社会活力。（2）原则上，高职院校对非学历教育实施PPP模式管理。这也是出于高职院校要将“非主营业务”剥离而专注“主营业务”（高职）的考虑。

参考文献：

[1]石中英.提高质量是教育改革发展的核心任务[N].中国教育报,2012-11-06(2).

[2]贾康,孙洁.公私合作伙伴关系理论与实践[M].北京：经济科学出版社,2014.

[3]松壑.PPP模式疾行：“正面清单”管理或与资产证券化结合[N].21世纪经济报道,2014-10-31(2)．

[责任编辑金莲顺]

基金项目：浙江省社会科学界联合会研究课题“浙江省地方普通本科高校应用技术型转型比较性研究”（项目编号：2014N109）；宁波市哲学社会科学规划课题“宁波推进公私合作伙伴关系（PPP）模式机制建设研究”（项目编号：G15-ZX04）

作者简介：熊惠平，男，浙江工商职业技术学院教授，高职教育与区域发展研究中心负责人，主要研究方向为教育经济学。

中图分类号：G715

文献标识码：A

文章编号：1674-7747（2016）04-0062-04