高等教育民营化的实现途径及其制度管理——以行政法为视角

韩 榕

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)



高等教育民营化的实现途径及其制度管理
——以行政法为视角

韩 榕

(安徽大学 法学院，安徽 合肥 230601)

公共行政民营化已经成为一种潮流。在教育领域中，我国一直以国家为主体来兴办教育。随着社会文明的不断进步、教育理念的不断更新，传统高校办学模式在面临教育资源分布不均以及教育方式僵化等困境，无法提供多样化、高标准、高质量教学。在教育改革中，民营化作为一种新的办学模式，打破国家作为教育办学主体地位。同时，教育民营化需要在一定程度上符合行政法上法律保留原则的约束和正当行政程序的要求。

高等教育；民营化；行政法；法人化

一、教育民营化的背景

我国传统行政体制沿袭苏联的行政管理模式，国家行政权囊括一切，而不是同西方社会一样分为国家、社会、公民三层组织架构。

在我国政府集权治理模式下，社会公共领域事务一直被政府一揽子承担，包括教育领域事务。在市场经济、有限政府改革的进程中，政府对公共事业不断放宽准入门槛，转向与民间组织合作，打破行政垄断。

在新的社会动向中，国家独占领域逐渐被突破，民间力量也加入到公共行政中来，行政法从控权理念逐渐转向服务理念的给付行政，行政作为一种服务，为公众提供公共物品与服务。这种给付型行政是新行政法理念下的重大转变，对民营化的兴起具有促进作用。从20世纪70年代开始，西方国家都在探索当今民营化的发展之路，公私协力作为一种新型方式，已经成为现代行政行为的重要支撑。

民营化突破了长久以来公私二元分离的局面。公私协力作为新的行政行为的形态，促使原有的行政中心主义理论被公私伙伴关系所代替，丰富了行政主体原有的行政行为的方式。公私协力合作所呈现出的特殊的行为方式对传统国家与社会二元分立的基本模式产生了巨大冲击。它使国家逐渐从社会生活中的唯一给付者形象中退身出来，成为行政给付活动的“合伙人”。[1]在这样的潮流下，我国也开始对民营化进行研究。

二、高等教育民营化的内容分析

(一)民营化概念

民营化是在公共事务复杂化、行政理念的转变中应运而生。美国学者萨瓦斯在其《民营化与公司部门的伙伴关系》中将公共部门与私人部门的关系界定为“公司伙伴关系”，将部分由政府承担的公共服务功能转为私人来实行。民营化是指政府通过委托授权、政府撤资等方式，更多地依靠民间机构满足公众需求的一种政府管理方式。[2]民营化的实行，并不会造成政府责任的懈怠，政府与私人部分建立亲密的合作关系，政府仍然承担政策的制定、评估、监督。由于政府过少的干预，私人部门具有较大的能动性，能提供高品质的公共服务。

(二)教育民营化的概念与意义

教育民营化是政府民营化改革在教育领域的体现。教育民营化目的在于将市场竞争机制引入教育领域，用市场无形的杠杆调节教育资源的合理配置。将政府主导的教育领域中引入市场竞争机制，打破政府作为教育承办的唯一主体，减少政府对教育领域的干涉程度，形成政府与社会机构共同合作为公众提供多样化的教育服务。所以，教育民营化反映的是一种教育社会化的规律，目的是要从根本上改变政府对教育包揽过多的僵化的教育服务提供模式，使教育服务的提供变得更有效率，同时避免由政府包揽教育服务所产生的一些弊端。[3]具体来说，教育民营化具有更深的内涵，包含三个方面，管理理念的多元化、运行机制的多样化、经营方式的灵活化。[4]把私人部门管理中所产生的先进理念引入到公共教育领域中来，打破政府对于教育产品或教育服务进行垄断的局面，转向与私人部门进行合作。

再次，公共部门与私人部门两者的经营理念是不同的。一般来说，公共部门的经营方式以计划、命令与服从为主，具有浓重的行政色彩。而在私人部门中，部门与部门之间是一种以互惠互利为基础的伙伴关系，可以即时平等有效的沟通，能够有效地克服公共部门管理中行政命令灵活性较差的缺陷，更能调动成员的积极性与创造力。而且，还可以把在经济领域与社会领域中所存在教育资源最大程度的发挥，弥补当下教育资源的缺失，更好地满足当下社会民众之于教育服务日益增长的多样化需求。

(三)高等教育民营化现状分析

高等教育属于教育链条的顶端，其发展需要赋予高校更多的自主权。从现行我国高校的状况来看，民营化步伐已经迈入，但是幅度远远不够。

从管理理念来说，高等教育的管理模式，还是类似于科层制的管理模式，虽然高校内有教学与行政两套模式的组合，但是在教学方式上，教师受到的约束还是过多，比如课程的自助安排，研究方向的经费筹集。对于学生来说，学生专业的录取、自由的课程选择、跨院系的学科互换交流，以及成绩的评分核算均不能做到相对自由。

从运行机制上来看，从过去政府垄断阶段，现在逐步过渡到市场化。高校与民营机构进行合作，作为高校的独立学院，利用民间资本与高校本来的教育资源，推进教育的发展。但是如何进行学校本土领域改革，民营资本如何进入值得探索。

从经营方式来看，改变原有僵化的行政指令体系，变为类似于私人部门中各个部门更加通力合作的伙伴。例如，现行的苏州大学王建法学院，由王氏基金会进行资助，法学院的运行也会受到基金会一些影响。

三、高等教育民营化的边界

(一)法律层面的边界

高等教育民营化在法律层面上，首先探讨现代行政法的两个概念：法律优先与法律保留。民营化要遵循法律优先的原则，法律若明文规定行政机关法定的职权是不可替代性的，行政机关对此类行为应遵循法律规定不得推行民营化事务。民营化也要受到法律保留原则的约束，在法律保留规定的条款，行政机关不得超越法律保留的事项。其次是依据范围的扩大，即法律保留原则中的“法律”不仅包括议会制定的法律，而且还包括行政机关经过授权所制定的行政法规及规章。[5]

在高等教育领域内，要做到有所区分，不能一概而论，都实行民营化。在教学层面上，国家对高校的管理可以赋予更多的灵活性。对学校人事制度、财权管理也可以适度的放权，做到对高校宏观的管理保障。

(二)教育公共选择上的边界

从教育公共选择理论的角度，教育产品是非垄断性的公共物品，可以通过政府和非营利性机构两种资源配置机制来向社会提供。[6]高等教育具有非垄断性质，教育可以在一定范围内从公共物品转化为与私人物品更接近的准公共物品，进行市场化运作，高等教育可以由消费者来自主选择与市场机制制约，使有限的教育资源可以最大程度的发挥作用。

政府应当根据物品的公共性的程度，来承担其应有的责任。例如，国家对重点学科、重点项目上涉及国家秘密与安全、关系学科传承不适于市场化运作的，不实行民营化。

四、高等教育民营化的实施方式

在当下可以实施的方式中，可以具有两个方面实施：在对外寻求合作伙伴方面，可以通过BOT 学校、特许学校、教育券等方式；在对内方面，重新定位高校的法人地位，利用法人化来促进高校的民营化进程。

(一)对外寻求伙伴方式

1．BOT 模式

BOT的全称为Build-Operate-Transfer，中文意思为建设-运营-转让。民间企业拥有大量的资金，由招标的方式获得兴建公共设施的特许经营权，政府与企业达成协议约定特许经营权的期限，在经营期满后，政府以有偿或无偿的方式与投资方主体办理资产管理转移。BOT模式有效地利用了民间闲置资本，减轻政府的财政负担，并且通过风险和责任分担机制，不仅提升运行效率，政府还可以有更多的资金投入其它的公共项目。

BOT 模式应用于教育上，民间团体和政府签订合同，建设学校工程项目，例如体育场馆、宿舍楼等。建设完毕由民间团体经营学校部分设施，经营合约期满后再将学校部分设施转移给校方管理。

2．特许学校

特许学校这一概念最早在美国兴起，即将国家投入经费的学校交由私人经营。在经州政府通过立法，特别允许教师、家长、教育专业团体或其它非营利机构等私人经营，国家负担学校运营的资金，不受一般的教育行政法律法规的约束，但是私人的经营者必须达到对政府承诺的教育成绩。特许学校与公立学校一样秉持公平、公正、为普通家庭可负担学费的办校理念，又有私立学校重视经营绩效的优点，创新、实施各种不同的培养学生的方式，为一般公立学校提升学校经营及教学质量提供参考。在高等教育中，我国大部分为国家举办的公立大学，将学校交由某个机构经营难以实现，但是我们可以将大学中某些专业交由专门的研究所等科研机构参与教学、管理，改变以往闭门造车的弊端。

3．教育券

国家将一定金额的补助，设置不同的面值代币券发放到学生手中，学生在入学时将代币券交到学校，学校凭借代币券获得国家的教育资金。教育券概念最早是由美国货币经济学派的代表人物米尔顿·费利德曼提出，目的是改变对公立高校直接的资金投入单一的方式。政府直接向学生发放教育券，学生具有自主的择校权，选择办学质量高、学术水平一流的高校就读，那么高校就会获得更多的资金投入，就会起到促进高校不断提升办学质量，吸引优质学生。然而办学质量较差的学校如果不改进教学，必须面对优胜劣汰的结果。

(二)对内的法人化改革

民营化与法人化两者相辅相成，在高校法人地位没有实质上确立状况，法人化是民营化改革到一定程度的必然要求。从行政领域改革中借鉴而来的“法人化”和“民营化”改革有着共同的目的，即都是要使高校真正面向市场办学，提高办学效率。法人化改革通过赋予高校独立法人地位以解除政府对高校的过多管制，使其获得独立面向市场的能力。[7]我国在《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》中将董事会的引入放在扩大社会合作之中，积极推进探索高校董事会的建设。

1．我国高校法人的制度现状

《高等教育法》明文规定了高等学校法人资格，构建了我国高等学校内部较为完整的权利架构体系。在我国高校现行架构中，实行党委领导下的校长负责制。校长具有较大的职权，对学校的行政、学术、教学等工作有决定权。学术委员会主要涉及学术事务，对学校的教学、科研进行管理。职工代表大会作为对教职工发表建议、进行监督等作用而存在。在这样的一个行政等级固化的结构中，不利于民营化在高校的发展。

2．对现行高校法人制度的改革

民营化需要高校内部制度的改革，大量的高校事物才能更好的外包出去，民间资本也能参与高校的建设。在当下，山东大学、武汉大学、苏州大学等都建立了学校内部的董事会制度。不过我国现在的董事会对高校的办学事项并无管理的权限，大多的功能是给予资金的支持。这样的董事会制度与美国实行的董事会有巨大的差别。在美国，无论公立或私立高等院校，管理形式都有一个共同的特点，即校董会或校监委员会、管理委员会在学校的特许状及州有关法律许可的范围内，全权管理学校。[8]在我国高校董事会建设中，注意避免董事会成为门面工程，赋予董事会决策、监督的权力，完善高校内部权力的分配。

五、行政法对高等教育民营化的保障

(一)高等教育法对高校民营化规定

我国高等教育法虽然确立了高校的法人地位，但是对高校与民间资本合作没有细致的规定。在《高等教育法》第六条第二款中规定：“ 国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和公民等社会力量依法举办高等学校，参与和支持高等教育事业的改革和发展。”在教育政策层面，教育部发布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要 (2010-2020年) 》在扩大社会合作中，强调引入与民间资本、机构进行合作。教育民营化还是个新兴事物，教育法目前对其只停留在宏观层面。现阶段推进教育领域民营化，着重以部门规章为主的高校民营化具体事务。

(二)政府对高等教育民营化责任

第一，宏观上转变政府在教育领域的职能，理清政府、学校、社会之间的界限，合理分配职权。政府对教育事务进行政策上的指导，给予高校较大的自主办学权。政府在对高等教育社会责任承担、教育公平环境维护、全民素质提高、教育制度和教育法规健全等方面进行宏观调控。对于大学自身可以决定教育安排，如学科的设置，政府不能干预太多并且退出教育活动的微观领域，例如，校董事会对学校管理理念的转变，对教师选拔制度的改革。

第二，在微观上落实具体的管理、监督职责。政府一方面要为学校提供公平的市场竞争环境，对教育市场进行有效的规制，建立开放、公平的学校准入和退出机制。同时，也要注重对学生、教师权利的保障。

结语

在进入90年代后，中国的高等教育得到了迅速的发展。如今在新的历史条件下，大学的治理改革进入一个新的阶段。民营化作为现代大学制度中一个重要组成部分，必将发挥其重要的作用。

[1]章志远,胡磊.公私协力的兴起与行政行为理论的变迁[J].山东警察学院学报,2010,(6).

[2]章志远,杨阳.行政法视阈中的民营化：现状述评与研究展望[J].河南司法警官职业学院学报,2009,(3) .

[3]余雅风.教育民营化的法律环境分析[J].教育学报,2007,(4) .

[4]苏君阳.教育民营化的含义基础及其有限性[J].外国教育研究,2007,(9).

[5]章志远.行政法学视野中的民营化[J].江苏社会科学,2005,(4).

[6]劳凯声.社会转型与教育的重新定位[J].教育研究.2002,(2).

[7]罗丹.法人化与民营化——公立高等教育改革的两种方式研究[J].民办高等教育研究,2006,(3) .

[8]邓光平.美国大学董事会的制度特点[J].高等工程教育研究,2005,(5).

(责任编辑：胡安波)

The privatization of public administration has become a trend. In the field of education, our country has always been the subject to run schools. With the continuous progress of social civilization, constant renewal of educational philosophy, the traditional school systems are faced with uneven distribution of educational resources and rigidity of educational mode, and are unable to provide diverse, high standard and high quality teaching. In educational reform, privatization, as a new school system, breaks the state’s dominant role in education. In the meantime, the privatization of education must to a certain extent be in line with the principles of administrative law and the requirements of proper administrative procedures.

higher education; privatization; administrative law; corporatization

2016-03-09

韩榕(1992-)，女，安徽池州人，安徽大学法学院2014级法学硕士，主要从事宪法与行政法研究。

高等教育研究

G646

A

(2016)03-0039-04

注：本文为安徽大学廉政法治协同创新中心研究生创新项目“教育纠纷多元化化解机制研究”[ADLZFZ15YC11]的阶段性研究成果。