治理监督机构监督懈怠的路径和对策

□　张建明



治理监督机构监督懈怠的路径和对策

□张建明

摘要：监督机构出现监督懈怠的主要表现为监督行动明显滞后而被动，官员腐败潜伏期持续加长和一定程度的公开化趋势，“小官巨贪”案件频发等现象。监督机构滋生监督懈怠的原因可以归结为监督机构缺乏监督动力和监督机构缺乏相对独立性两个方面。在现阶段，监督懈怠的有效治理在于健全和完善监督动力机制，强化对监督机构的规范和约束，构建与执行权相对独立而平衡的监督权。

关键词：监督机构；监督懈怠；原因分析；治理对策

所谓监督懈怠指的是监督主体由于种种原因对腐败现象和腐败行为缺少监督动力和监督效能的状态，包括监督不作为、不及时、不到位等各种情况。在我国的政治监督体系中，监督主体由执政党、人大、行政机关、政协、民主党派、司法机关、人民群众和新闻媒体等组成。在我国的政治架构中，执政党的党内监督是最重要的监督。*中共中央纪律检查委员会向党的第十七次全国代表大会的工作报告：《坚持惩防并举更加注重预防 深入推进党风廉政建设和反腐败斗争》，新华社2007年10月26日电。而在执政党的党内监督中，纪委的监督又处于核心地位。正如邓小平同志所说：“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查。”*《邓小平文选》(第2卷)，人民出版社1994年版，第332页。之所以“最重要的是要有专门的机构进行铁面无私的监督检查”，是因为体制外的权力监督最终需要通过体制内的权力监督才能发挥作用，其它监督主体的监督都需专门监督机构才能发挥监督的强制力(如无特别说明，本文所指监督机构主要是指党的纪律检查机关)。

一、监督机构出现监督懈怠的主要表现

任何国家、任何体制下的监督机构都有可能出现监督懈怠现象，但当腐败现象较为普遍且公众习以为常的时候，意味着监督机构已经出现了较为明显的监督懈怠现象。监督懈怠现象成因复杂，有着多种表现形式。

(一)监督行动明显滞后而被动

这些年来，通过个人举报和网络媒体揭发出来的官员腐败案件越来越多。很多官员腐败案件通过网络等传播媒介的揭露浮出水面。从监督行为的主动性来看，这些腐败案件一般都不是由监督机构主动监督而发现，而是呈现出被动性和滞后性的特点，即使当一些腐败新闻已经被社会热议，大家都期待监督机构给予回应时，仍然可以看到个别监督机构的慢作为甚至不作为。极个别监督机构甚至置自己的基本监督职能于不顾，对出现的问题消极对待，或者民不告官不究，直到问题爆发或矛盾激化时才被动处理。如陕西省政协原副主席庞家钰自担任宝鸡市市长、市委书记后，举报一直不断，直到其11名情妇组成“情妇告状团”进京告状惊动中央才案发。

(二)官员腐败的潜伏期持续加长

从现有领导干部特别是高级领导干部违法犯罪的案情看，绝大多数都经历了一个比较长的潜伏期。有研究指出，在改革开放以来的1978至1992年、1993至2002年、2003年至2012年的三个时段里被查处的136名省部级领导干部中，从初期平均两年就被发现，到第二个时期平均五六年才被查处，近期的平均发案周期达到了八年以上，最长达18年之久。*杜曼：《改革开放以来省部级腐败大案的实证分析》，《现代商业》，2013年第33期。更为严重的是，一些有腐败问题的领导干部是一路腐败一路升迁。据对改革开放以来查处的142位地市党政“一把手”腐败案例的统计：“一把手”上任前有近40%存在问题，有腐败问题的市长有近30%提拔为市委书记，有腐败问题的市委书记又有30%多被提拔为省级干部。*乔德福：《改革开放以来市“一把手”腐败案例研究报告——基于142个市“一把手”腐败案例分析》，《理论与改革》，2013年第5期。原上海市委书记陈良宇的腐败行为追溯至其1988年任黄浦区区长之时，到2006年案发长达近20年。官员腐败的潜伏期持续加长，一方面说明官员腐败的隐蔽性越来越强，另一方面也说明监督机构已经存在比较严重的监督懈怠现象。

(三)腐败呈现一定程度的公开化趋势

在个别地方、部门和行业，腐败越来越公开化，甚至成为某些人“共同进退的利益链条和一般性的行为准则”。之所以形成“群体腐败”和“公开腐败”，是他们认为“法不责众，大家都腐败等于无所谓腐败”。“群体腐败”和“公开腐败”的危害性极大，它所具有示范效应会导致腐败的迅速蔓延，甚至形成一种对腐败现象“见惯不惯”和“习以为常”的非正常现象。在“公开腐败”中，国有企业的领导干部是一个案例高发的群体。有学者指出，一些国有企业中大吃大喝、养情妇包二奶的生活腐败、招聘腐败、用人腐败和福利腐败，几乎成为公开的秘密。*田宝会：《国有企业腐败防治对策研究》，《湖湘论坛》，2013年第2期。中国石油化工股份有限公司原董事长陈同海日均挥霍超过4万元。他说：“每月交际一二百万算什么，公司一年上缴税款二百多亿。不会花钱，就不会赚钱。”因个人爱好，陈同海决定由公司出资8亿元赞助上海F1大奖赛。*萃岚、景珂：《大型国企腐败的浑水到底有多深？》，人民论坛网，2015年6月24日。腐败一旦公开进行，就意味着已经被监督机构所容忍，监督懈怠不可避免。

(四)“小官巨贪”案件频发

以古代的标准，县令只能算“七品芝麻官”，乡科级以下只能算“吏”。一般情况下，官小就意味着权力小、油水也少，但目前出现了“小官巨贪”现象。最为典型的是河北省秦皇岛市北戴河供水总公司总经理马超群腐败案。2014年11月12日，河北省纪委宣布马超群因涉嫌贪污、受贿、挪用公款被逮捕，家中搜出1.2亿元现金、37公斤黄金、68套房产。马超群之所以能长期作恶，最主要的原因还是因为自来水公司的供水权完全掌握在他一个人手中，向谁供水、什么时候供水都凭他个人喜好，完全没有规则，更谈不上对权力的监督制约。相对于省部级高官而言，“小官”权力小，监督起来难度应该相对也小。但事实并非如此，一些“小官”贪腐数量巨大，作恶持久，其中原因虽然复杂，但监督懈怠是重要原因。

二、监督机构滋生监督懈怠的原因分析

监督机构产生监督懈怠的原因是多方面的，归纳起来主要是两个方面：一是监督机构是否有监督的动力。如果监督机构比较消极，不主动进行监督，监督机制就难以发挥作用，监督失效不可避免；二是监督机构能不能有效监督，还取决于监督权在权力结构中的合理配置。监督机构滋生监督懈怠既有监督机构不主动履行监督职责、主观上不愿监督的因素，也有监督权配置不合理导致监督机构难以有效监督的问题，更有监督权本身的贫困及权力本身难以监督的深层次原因。

(一)责任的视角：监督责任的模糊和监督绩效评估的困难

现阶段，监督机构的监督责任总体上还不够明确具体。监督责任的模糊与监督绩效难以评估有着直接的关系。监督绩效评估是整个监督过程非常重要的一个环节，但对监督机构监督绩效的评价始终是一个难题，并成为监督机构滋生监督懈怠现象的重要原因。在我国的权力架构中，决策权、执行权和监督权构成了公共权力一个完整的链条。不同于执行权，监督权主要是一种评价性和否定性的权力，与目标或产出只有间接的联系，很难依照指标体系来检验其绩效。监督权存在“效果悖论”，即监督成果少既可以说是监督者消极无为，也可以反过来证明监督工作卓有成效；相反，监督成果多既可以说明监督机构的绩效，但腐败现象增加的事实又反映了监督失灵和监督懈怠。以常见的考核指标即办案数量和质量来说，在没有查办之前很难说清楚一个地方有多少腐败存量，简单的下数量指标固然荒谬，但没有查处像样的腐败案件与群众的感受又相差太远。由此很难在监督者的努力与监督成果之间进行直接的因果分析，用挽回多少经济损失来证明监督机构的绩效也难以令人信服。这就是为什么长久以来地方和部门在制订量化考核指标时不把监督机构包括在内的重要原因。为了更加客观地评价监督效果，监督机构曾于本世纪初委托统计部门运用问卷调查的方法进行评判，虽然评估指标不断向积极的方向发展，但十八大以来的反腐成果充分表明了通过问卷调查来衡量监督效果的局限性。又如“透明国际”发布2014年全球“清廉印象指数”，中国排名“暴跌20位”，导致舆论大哗。2014年中国反腐力度之猛前所未有，“透明国际”却给出了如此偏颇的数据，其评估体系的准确性值得怀疑。

监督绩效难以评价客观上导致监督责任的模糊。目前，党内法规对监督权力的规定多而对监督责任的规定少，即便在有限的监督责任中也是原则性规定多，操作性的规定少。以两个重要的党内监督法规《中国共产党巡视工作条例》(以下简称《巡视工作条例》)和《中国共产党党内监督条例(试行)》(以下简称《党内监督条例》)为例。《巡视工作条例》只有第五章第四十一条笼统规定了巡视组的监督责任，即“巡视组对被巡视地区、单位干部群众反映强烈、属于巡视工作职责范围内的重要问题，疏于职守，应当了解而没有了解，应当报告而没有报告的，按照有关规定追究责任人的纪律责任”。《党内监督条例》只有第四章第四十条笼统规定了监督主体的监督责任，即“各级党委、纪委应当按照本条例规定切实履行监督职责，发挥监督作用。……对违反本条例规定，不履行或不正确履行党内监督职责、不遵守党内监督制度的，视情节追究责任，严肃处理”。之所以对监督责任作笼统性的规定是由于监督功效本身难以评价，难以对监督机构建构明确具体的监督责任。

监督责任的难以建构使得对监督懈怠的责任追究机制也难以健全。在现行条件下，监督责任追究机制主要是党委关于党风廉政建设的主体责任和纪委的监督责任。党委的主体责任和纪委的监督责任要求对发生重大腐败案件和不正之风长期蔓延的地方和部门，实行“一案双查”，既要追究当事人责任，又要追究领导责任。纪委办案多容易导致党委受到主体责任追究。如果“出事”较多特别是班子成员连续因违纪违法受到查处，党委特别是“一把手”将被追究“主体责任”，纪委将被追究“监督责任”。在这种情况下，无论是党委还是纪委都不希望本地区本部门“出事”。因为一旦“出事”，轻者给本地区本部门的正常工作带来影响，重者会影响上级对本地区本部门的评价，甚至影响到干部的任用。另外，有的“一把手”本身就不干净甚至有严重问题，生怕“拔出萝卜带出泥”。于是，压案不查、重案轻办的情况逐渐增多，监督懈怠的产生也就不可避免。

(二)组织的视角：监督机构独立性的欠缺及组织自身的瑕疵

监督机构缺乏应有的独立性也是导致监督懈怠的重要原因。具有独立性的监督体制不一定带来持久的监督动力，但缺乏独立性必然影响监督机构的监督动力，产生监督懈怠。尽管《党章》规定，党的委员会和党的纪律检查委员会同由同级党的代表大会选举产生，向其负责并报告工作。各级纪委若发现同级党委委员有违犯党的纪律的行为，可以先进行初步核实，如果需要立案检查的，应当报同级党的委员会批准，涉及常务委员的，经报告同级党的委员会后报上一级纪委批准。但在实际操作中，纪委不仅对同级党委委员立案调查需经同级党委主要领导同意，即便对同级党委管理的干部进行立案调查，也要征得党委主要领导的同意。如果主要领导不同意，就可能大事化小，小事化了。纪委如果坚持己见，监督工作就很难开展。而且，在现行的官员升迁体制下，党委“一把手”对班子成员包括纪委书记的升降去留有着很大的发言权，这使得监督机构监督职责的履行很大程度取决于党委“一把手”的素质和态度。

监督懈怠的产生一定程度上还源于监督机构缺乏持久的组织利益，导致监督机构主观上不愿监督。马克思主义认为，政治关系首要和最基本的是利益关系。*王浦劬：《政治学基础》，北京大学出版社， 1995年版，第49页。从利益的角度讲，监督机构的监督动力主要依靠其忠诚于党和国家利益的崇高职责和神圣使命，主要维护的是公共利益，其监督行动与自身利益之间，并没有直接和必然的联系。公共权力的违法行使，大多情况下损害的是公共利益，一般不大可能对监督机构的组织利益造成直接损害。在这种情况下，如果监督机构内部管理不严、外部监督不力，就可能出现监督动力不足和监督懈怠的问题。而且，监督机构的监督对象都掌握一定的权力，如果严格监督，可能会给监督机构的工作人员带来风险甚至受到打击报复。相反，如果监督机构网开一面、手下留情、“能保则保”，被监督者就会感恩戴德，予以回报。尽管监督机构对自身建设十分重视且严格，但监督权同样会受到腐蚀。而且由于监督权的特殊重要性，受到“围猎”的可能性一点也不比其它岗位少。监督机构掌握着监督权力，监督者与腐败者之间的交易同样可能发生。这些年，省市县纪委书记因腐败落马的情况并不少见。党的十八大以来，监督机构已有相当一批领导干部因违纪违法受到查处。

(三)权力的视角：监督权的贫困性特点和政治权力的扩张性特征

监督机构滋生监督懈怠与监督权的内在贫困密不可分。有学者指出：“监督权的贫困性是内在的，普遍的监督贫困只能从监督权的内在结构和过程中去寻找答案。”*韩志明：《监督权的内在贫困及其理论建构》，《中共福建省委党校学报》，2009年第8期。监督权的贫困源于监督权的以下特点：

一是从属性和派生性。政治系统的基本权力可以概括为“做事的权力”和“控制错误的权力”两种类型。相对于“控制错误”，“做事”是第一位，没有“做事”就谈不上“控制错误”。决策和执行总体属于“做事的范畴”，而监督则是为了控制错误，更好做事。在此意义上，监督权作为一种派生权力，具有从属性。另一方面，从资源配置角度来讲，如果对监督权配置过多的社会资源，就有可能消耗过多的生产性价值。就如法治社会的建立需要耗费一定的资源、不可能将大部分资源用于法治建设一样。“实现法治的资源耗费应该有合理的限度，使尽可能少的生产性资源被用作非生产性目的。”*应飞虎：《法治与德治:一种基于伦理学、经济学和法学的比较分析》，《深圳大学学报》，2001第3期。在现代国家中，政治系统通常是以有利于决策权和执行权而不是监督权的结构而建立起来的，这是对社会资源进行合理分配的结果。决策权和执行权处于政治系统的核心和中枢，监督权则相对次要。事实上，几乎所有国家都设置了庞大的决策和执行机关，但却只有相对小得多的监督机关。监督权与执行权的配置不成比例，监督的对象过于庞大，监督的任务过于繁重，很容易产生监督懈怠。有人断言：“它(政府)除了受到偶然性的监督外，对其实行任何实质性监督都不过是不切实际的期望而已。”*[美]威廉·F·韦斯特：《控制官僚:制度制约的理论与实践》，重庆出版社2001年版，第152页。“没有任何社会能真正实现对官僚制的严密控制。”*[美]迈克尔·罗斯金等：《政治科学》，华夏出版社2000年版，第331页。即使当腐败问题越来越严重，监督权的资源配置也有一定的限度，永远不可能接近决策、执行权的资源配置。监督权的从属性和派生性决定了监督权的行使是有限度的。

二是监督权的事后性和被动性。监督权具有事后的特点。监督权总要在决策权和执行权已有所行动的情况下才能启动。因为在大多数情况下，总要在决策权和执行权进行到一定阶段后才会发生和暴露错误，而且监督权作为一种外部权力，还存在着信息不对称的问题。实践中，也有将监督权与决策、执行权同步进行甚至提前介入的做法，这会出现两种结果：一是监督权等同于决策、执行权；二是监督权对决策、执行权产生不应有的干扰。因为，防止决策失误仍然是决策权本身的重要内容，这时监督权的使用已经成为决策权的组成部分。之所以要将决策权、执行权、监督权加以分离，是因为三种权力有着各自的作用范围。监督权不同于司法权，但监督权在一定程度上同样有着司法权的被动性质，这也是公正行使监督权的需要。监督权的事后性、被动性决定了监督权行使在时间上的滞后性，客观上影响着监督功能的发挥，助长了监督懈怠的产生。

三是监督权的质疑性和纠错性。监督是以质疑为前提的。监督权的工作对象就是权力的过错，其行动轨迹就是发现、调查和处理错误。一般情况下，监督机构与监督对象是控制与抵制、是与非、对与错的关系。实际上，监督权是内在地不受监督对象欢迎的。不管监督是为了维护和促进公共利益，还是为了个人私利，监督对象不可避免的对抗、抵触和规避行动都会消解监督权的能量，影响监督机构的监督动力，进而产生监督懈怠。

影响监督动力、产生监督懈怠除了监督权自身的因素外，政治权力的特点也决定了监督的困难。政治权力是一种扩张性权力。这种扩张性大大增加了监督的工作量和难度。权力扩张进而导致权力垄断。权力垄断不仅阻碍监督，而且影响监督机构获取权力运行的信息。权力的扩张还会形成权力“金字塔”式的等级性，这容易形成“官本位”现象，影响社会风气，滋生腐败，使监督工作更为复杂。当监督主体试图去制约政治权力、规范其正确行使时，权力的强制性本质势必给监督和制约造成困难。政治权力还具有隐蔽性的特点。权力活动有的是公开的，但是也有大量权力活动是不公开的，有的还可能涉及国家秘密。由于权力的隐蔽性，加上权力运行者具有相当的专业优势和信息优势，大大增加监督的难度，从而导致监督懈怠现象的发生。

三、治理监督机构监督懈怠的对策和措施

权力、组织和责任是看待监督懈怠产生原因的三个视角。不同的视角会有不同的原因，上述诸多原因总体上也可以归纳为监督机构的监督动力问题和监督机制的独立性问题。在现阶段监督懈怠治理中，解决监督机构的独立性固然重要，但改进监督机构的动力机制更为迫切。一方面是因为解决监督的独立性问题由于涉及政治体制，情况复杂，难度颇大；另一方面，即便监督机构具有完全的独立性，但如果没有强有力的激励和约束机制，仍可能滋生监督懈怠。治理监督懈怠是一个系统工程，既要重视监督机构的独立性问题，更要解决监督的动力机制，力求在整体推进、协调配套的基础上突出重点、有的放矢。

(一)健全和完善监督动力机制

思想水平决定行为意识，加强林业资源保护管理首先要改变传统的林业经营观念，以依法经营、依法服务为林业经营宗旨，发展经济。作为林业资源保护生态管理。为了向公众展示林业资源的重要性，我们应该严格惩治破坏森林资源的行为。同时，要抓好管理部门工作人员的执法监督。我们发现，我们必须严惩以权谋私的行为和不分青红皂白的惩罚行为。以可持续发展观为指导，加强森林资源管理的责任感，合理开发森林资源林业保护管理，确保森林保护管理资源的可持续发展。

监督懈怠的产生和监督工作难度大、容易得罪人、监督工作专业性强、保密要求高、监督绩效难以衡量等因素密切相关，只有具备坚强和持续的监督动力才有可能克服这些问题。因此，健全和完善监督机构的监督动力机制是治理监督懈怠的首要问题。在设计监督动力机制时，可以从监督责任约束机制、监督分权机制和监督激励保障机制等方面入手。

一是建立科学的监督责任机制。责任也是动力。只有强化监督机构的责任，才能保证监督的动力和自觉性，才会有健康的监督行为。虽然从利益的角度讲，构建利益机制也能够带来监督的动力，但如果监督机构仅仅为了自身利益而监督，很可能产生监督权的滥用。科学的监督责任机制不能以利益为导向，而是要进一步明确监督机构的监督职权和责任分工，制定可行的问责标准和科学的责任追究程序等。在科学的监督责任机制下，一旦发生监督懈怠或监督不作为就要严格追查责任。凡新闻媒体已经公布的涉嫌党员干部违纪违法的问题，监督机构必须及时做出回应，回应中应当包括监督机构已经按规定程序进行调查，并承诺待调查清楚后按党政纪做出处理，并向媒体公布；凡司法机关、行政执法机关、审计部门及有关党组织移送监督机构的案件线索，监督机构必须公示查办结果；凡监督机构收到的所有来信来访和投诉举报都应当集体研究处理，所有党政纪案件处理结果一律公开。

二是实行巡视监督与纪委监督分途监督。目前，巡视监督在发现腐败案件线索特别是查处省部级领导干部腐败案件中发挥了十分重要的作用。巡视监督还可以发挥另一种作用，即对固定监督机构(纪委)的监督。可以考虑将中央和省两级巡视机构单列，直接隶属于党中央和省(区、市)委，在党中央和省委的直接领导下，机构、编制、人员、财政单列，独立开展监督工作。巡视机构和纪委的职责保持现有的格局不变，巡视机构主要是发现问题，不承担查办案件的职责；纪委履行监督执纪办案的职责。这样做的好处是能够在两大监督系统之间形成监督权相互分工、相互监督的格局。过去我们考虑比较多的是如何将各种监督机构加以整合、将监督权集中起来以加大监督的力度。事实上监督权过分集中并不利于监督，而将监督机构分设，形成相互之间的监督制约，是解决监督权监督的重要途径。在相互分工的分途监督中，可以将巡视机构发现的问题与纪委是否应当发现相对比，即巡视发现的问题都要查证各级纪委有无收到类似的举报，是否主动去查证这些问题，从而监督纪委是否尽到了监督的职责。如果纪委未尽到监督责任，则应当追究纪委的监督责任。反之也可以从纪委查办的腐败案件中验证巡视工作的实际成效。

三是完善监督激励保障机制。激励保障机制某种程度上可以看作是对监督机构缺乏利益动力的弥补。监督激励可分为物质激励和非物质激励。其中，物质激励是由国家的工资福利政策决定的，差别不可能很大，效果是有限的。要着重培养监督机构工作人员公平正义、公道正派、为党和人民利益奋不顾身、严格监督的职业文化和敬业精神，同时要关心、爱护监督机构的工作人员。可以考虑适当在干部选拔任用等方面给予优先。这里可以借鉴中国古代“以卑监尊”配备巡视官员的做法。即低品级的监察官可以监督、弹劾高品级官员，监督成绩突出就予以提拔重用，特别优秀的可以破格使用。如汉武帝派出的刺史，论职级只相当于一个中下等县令，但能监察郡国守相。自汉以降，历朝历代都如此。达到“官轻则爱惜身家之念轻，而权重则整饬吏治之威重”*[清]赵翼：《陔余丛考》卷26，商务印书馆1957年版。的目的。中央纪委机关报——《中国纪检监察报》曾在头版头条位置刊登评论员文章，指出：“历史上四品、五品官照样当钦差，只要有中央授权，有责任担当，级别低一些的也能当组长；只要有能力完成党交给的任务，就可以抽调到中央巡视组。”*《加强和改进巡视工作之三——以创新为动力 探索专项巡视 实现全覆盖》，《中国纪检监察报》，2015年4月27日第1版。

(二)健全完善监督机构的规范约束机制

除监督机构的动力机制和监督权的独立性问题外，监督权本身也应当得到规范和约束。只有当监督机构受到严格的监督和约束时，监督权才不至于越位，监督懈怠治理才成为可能。加强对监督权的规范约束，着重从以下几方面入手：

一是监督机构必须严格依纪依法公正监督。依法监督，既是对监督机构的约束，又是监督机构履行监督权的法制保障。依法监督就是要按照建设社会主义法治体系的要求，健全党内法规体系，严格规范监督机构的监督执纪问责行为，保证监督机构严格依法依纪、公正行使监督权。党内监督法规是通过一定程序制定的用以规范党内监督工作的规章制度，包括组织、实体和程序三个方面，现阶段要着力规范监督机构的监督执纪问责行为和具体程序，规范监督人员的权利义务，重点修订《党内监督条例》、《中国共产党信访举报工作条例》、《中国共产党案件检查工作条例》、《中国共产党案件审理工作条例》、《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》等党内法规。

二是监督机构回归监督“主业”。如果监督机构弃“主业”于不顾，将部分监督权转换成行政权，甚至使二者合二为一，则必然带来严重的后果。中国古代历史上，监察权向行政权的转化大概发生了三次。两汉时期是由监察性质的州刺史向地方上最高行政长官州牧的演化；唐代则由监察性质的道向地方最高行政区划的道的演变；明清时期监察性质的督抚最后演变为地方最高一级行政长官。这几次演变的结果不仅引起了藩镇割据现象的出现，而且改变了监察权的相对独立性，削弱了对地方长官的监督和约束，导致吏治腐败，最终为朝代衰亡种下祸因。历史的经验值得反省，现阶段监督机构必须回归到监督执纪问责的“主业”上来，凡不属于监督职责的其它兼职一律去除，严格防止既当裁判员又当运动员现象的发生。

三是强化对监督机构的外部监督。强化外部监督能够增强监督的动力和压力，是保证监督机构严格依法依纪履行职责的重要措施。在监督机构的外部监督中，一是要处理好上级监督机构和同级党委的关系，要在适度控制党委对纪委的领导权、减少党委主要领导直接干预腐败案件查处的同时，加强上级监督机构对下级监督机构严格依法履行职责、公正行使监督权的监督。二是要加强人大、政协对监督机构的监督。监督机构应当定期向人大、政协及特邀监察员通报党风廉政建设工作情况和重大案件的查处情况，征求意见和建议。三是要建立投诉举报回复反馈制度。凡接收的举报必须通知举报人检举内容收悉；如果情况允许，应尽快将初步审查结果告知举报人，调查结果应当告知举报人。四是要设立由党代表、人大代表、政府官员、政协委员、检察官、法官、知名律师、法律专家等组成监督咨询委员会和投诉委员会，向监督机构提供建议，参与调查对监督机构及其工作人员的投诉，但不干预监督机构的正常执纪执法。五是要把外部监督的落脚点放在充分发扬民主，切实保障人民群众的民主权利和监督权利上。邓小平同志强调:“无论党内的监督和党外的监督，其关键都在于发展党和国家的民主生活。”*《邓小平文选》第1卷，人民出版社1994年版，第215页。“只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”*薄一波：《若干重大决策与事件的回顾》上卷，中共中央党校出版社1991年版，第156-157页。

(三)构建与执行权相对独立而平衡的监督权

监督权的相对独立，指的是监督机构不受制于被监督者，并与被监督者保持一定的距离。这是监督行为保持中立性、有效性的基本条件。“独立是确保正直的良方，或者它至少有助于确保正直，免受来自那些企图与它妥协的人的压力。”*[美]詹姆斯·W·费斯勒等：《行政过程中的政治——公共行政学新论》，中国人民大学出版社2002年版，第434页。监督者只有依法独立行使监督权并只向法律负责，才能保证监督的公正性和监督机构的公信力。一般而言，监督机构与被监督者的关系距离越远，监督的正式程度越高。然而在目前我国的监督实践中，地方纪委受同级党委和上级纪委的双重领导，这使得纪委不得不受制于同级党委，造成对同级党委及其所管理干部的监督困难。在现行条件下，除了上级纪委对下级纪委主要实行业务领导改变为以上级纪委领导为主，地方党委领导为辅，下级纪委领导班子成员的干部人事均由上级纪委提名任命外，还可以作进一步的探索改革。在符合党的民主集中制的要求下，可以考虑将市县二级纪检监察干部(含派驻机构干部)的干部人事关系全部上收省级纪委，由省级纪委统一调配管理，以尽量减少外部因素对公正行使监督权的干预和干扰。在查办案件上，可以由上一级监督机构统一掌握案件线索、统一负责案件查办工作。党政纪处理按《党章》及有关规定程序办理。

监督权的相对独立并不意味着监督权要超越执行权。监督权过大容易干扰执行权的正常行使，破坏权力之间的相对平衡。要尽量使监督权与执行权相对平衡。在中国古代有些朝代，监察官的权力过于显赫，致使其膨胀到左右地方官命运的程度，影响了地方政府的正常运行。明朝御史“巡按则代天子巡狩，所按藩服大臣，府州县官诸考察，举劾尤专，大事奏裁，小事立断”*《明史》卷73《职官志二》。，权力极大，每至府县，官吏晋见时，须行跪拜礼。不仅干扰了地方行政机关职能的发挥，而且为御史滥用职权、贪污受贿提供了条件。当然，在现今中国的政制下，监督权设置中的常见问题，并不是监督权的过分强大而是过于弱小，以至于形不成有效的监督机制。*侯少文、周罗康：《权力控制:政治文明的核心内容——腐败是当下中国社会发展和安全的最大祸患》，《科学社会主义》，2012第4期。现阶段提升监督机构监督权最重要的是要落实好《党章》规定的纪委组织协调反腐败职责。但目前纪委组织协调反腐败工作特别查办案件工作还存在一些不足。虽然各级反腐败协调小组一般由纪委书记担任组长，组织部长、法院院长、检察长、公安局长等担任成员，但由于资历、排名等原因，纪委书记在常委班子中的排名并不一定靠前。再加上目前政法委书记一般由党委副书记担任，容易影响反腐败协调工作的顺利开展。建议提高纪委书记的政治地位，恢复原先纪委书记由同级党委副书记担任的安排，从而在一定程度上使监督权得到加强，保证反腐败协调工作的顺利开展。□

(责任编辑：徐东涛)

中图分类号：D630.9

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)02-0038-007

基金项目：2015年中央社会主义学院委托课题“多党合作的依法治国”。

作者简介：张建明，上海社会科学院中马所研究员，浙江省社会主义学院副院长；主要研究方向是政党研究、反腐败研究等。

收稿日期：2015-10-03