城乡制度一体化：破解农民工市民化进程中的制度性障碍

□　肖　倩



城乡制度一体化：破解农民工市民化进程中的制度性障碍

□肖倩

摘要：农民工市民化是我国新型城镇化过程中的重点和难点。目前我国农民工市民化的总体程度较低，仍然处于“半市民化”或“不完全市民化”状态。制约农民工市民化进程的因素是多样的，但最重要、最根本的是制度性障碍，城乡分割、城市偏向的二元体制阻碍了农民工市民化的进程。因此，破解这一难题的出路在于建构城乡一体化的土地制度、户籍制度和社会保障制度。土地制度一体化的重点在于确立土地国有化方向，完善农村土地使用权的财产权属性；户籍制度一体化的重点在于剥离附加在现有户籍制度上的各种福利，建构城乡无差异的居民登记制度；社会保障制度一体化的重点在于将农民工纳入城镇社会保障体系，建立健全农村社会保障体系，解决城乡社会保险转续衔接问题。

关键词：农民工；市民化；新型城镇化；制度一体化；土地制度；户籍制度；社会保障制度；城乡发展一体化

党的十八大提出，要走新型城镇化道路，要从中国的国情出发，解决城镇化高速发展过程中的问题。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中更加明确地指出：坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。从农民到农民工，这是我国新型城镇化的第一步，这一步进展顺利。不过，我国要实现以人为核心的新型城镇化，还需实现第二步——从农民工到市民，这一步是更为关键的一步。走好、走完这一步，我国才真正实现了新型城镇化，因此农民工市民化是目前我国城镇化过程中的重点和难点。

一、农民工市民化的涵义及其现状

(一)农民工市民化的涵义

“农民工”这一概念与我国特有的户籍管理制度相联系，是我国在经济社会转型时期出现并形成的一个规模庞大的特殊群体。这一群体是指户籍身份是农业人口，但主要在城镇从事非农职业的劳动人口。国家统计局抽样调查结果显示，2013年全国农民工总数约为2.69亿，其中外出农民工约1.66 亿人*国家统计局：《2013年全国农民工监测调查报告》，http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html，2014-05-12.。

“市民化”的涵义在学界有狭义和广义之分。狭义上的“市民化”是指农民、外来移民等获得作为城市居民的身份和权利，包括居留权、选举权、受教育权、社会福利保障权等。广义上的“市民化” 还应包含市民意识的普及以及居民成为城市权利主体的过程。我国学者大多主张从广义上来界定农民(工)市民化这一概念*转引自陈映芳：《征地农民的市民化——上海市的调查》，《华东师范大学学报(哲学社会科学版)》，2003年第3期。。

(二)农民工市民化的现状

现有研究普遍表明，进入城市的农民工并没有顺利实现市民化，他们中的绝大多数仍然处于一种“半市民化”或“不完全市民化”的状态，农民工市民化的总体程度较低。

有学者从农民工与城市的关系角度来考察，把当前农民工与城市的关系概括为“经济吸纳，社会拒入”*马广海：《农民工的城市融入问题》，《山东省农业管理干部学院学报》，2001年第3期。。还有不少学者从城市适应程度这个角度来考察，朱力等人的调查研究表明，我国进城农民工的适应仅仅停留在经济层面*朱力：《论农民工阶层的城市适应》，江海学刊，2002年第6期；徐志旻：《进城农民工家庭的城市适应性——对福州市五区132户进城农民工家庭的调查分析与思考》，《福州大学学报(哲学社会科学版)》，2004年第1期。。也有学者从农民工在城市中的社会地位来考察，如李强的研究表明，农民工在城市社会分层体系中处于十分低下的地位*李强：《关注转型期农民工问题(之三)户籍分层与农民工的社会地位》，《中国党政干部论坛》，2002年第8期。；刘传江认为，绝大多数农民工都在城市的边缘性领域及空间里沉淀为“外来边缘人口”，而且这种边缘性还出现了代际传递*刘传江：《农民工生存状态的边缘化与市民化》，《人口与计划生育》，2004年第11期。。王春光将当前农民工市民化的状况概括为“半城市化”*王春光：《农村流动人口的“半城市化”问题研究》，《社会学研究》，2006年第5期。，陈丰则用“虚城市化”来概括这一状况*陈丰：《从“虚城市化”到市民化：农民工城市化的现实路径》，《社会科学》，2007年第2期。。

还有少数学者对农民工市民化程度进行了定量研究，如刘传江等人建构了一个指标体系进行测算，结果表明第二代农民工市民化率为50.23%，高于第一代农民工市民化率，但其市民化进程仍任重道远*刘传江、程建林：《第二代农民工市民化：现状分析与进程测度》，《人口研究》，2008年第5期。。王桂新等人则从“农民工距离城市居民还有多近”这一视角出发，建立评价指标系统进行定量评价，结果表明农民工市民化在不断进展，但在不同维度上其市民化的进展并不平衡*王桂新、沈建法、刘建波：《中国城市农民工市民化研究———以上海为例》，《人口与发展》，2008年第1期。。

二、农民工市民化进程中的制度性障碍：城乡二元体制

目前我国农民工市民化程度并不高，那么是什么因素制约了农民工市民化进程呢？

(一)制度性因素是阻碍农民工市民化进程的根源

笔者综观现有文献发现，研究者们所阐述的阻碍农民工市民化进程的因素主要集中在三大方面，一是来自作为迁移主体的农民工自身的障碍，可以称为内部性或主体性障碍；二是来自迁入地的城市政府和城市居民方面的障碍，可以称为外部性或社会性障碍；三是来自在迁移主体和迁入地之间起着桥梁作用的制度方面的障碍，可以称为制度性障碍。笔者通过分析发现，在阻碍农民工市民化的多种因素中，制度因素是最根本的，因为其它因素在很大程度上都受制度因素的制约。

其一为主体性障碍，主要表现为：文化素质低下、人力资本缺乏、社会资本匮乏。不过，如果我们进一步分析阻碍农民工市民化的这些主体性障碍产生的原因时，就会发现制度性因素是根源。农民工人力资本缺乏、文化素质低下在很大程度上是由我国教育资源在城乡分配上的巨大差异所造成，人力资本形成的背后有深刻的社会制度背景。此外，农民工社会资本的匮乏、社会交往的“内卷化”*甘满堂：《社会学的“内卷化”理论与城市农民工问题》，《福州大学学报(哲学社会科学版)》，2005年第1期；叶鹏飞：《探索农民工城市社会融合之路——基于社会交往“内卷化”的分析》，《城市发展研究》，2012年第1期。在很大程度上也与城市对外来人口的制度性排斥有关，农民工在城市依然倾向于复制原有的社会交往方式和社会关系网络，因为这种社会交往方式是低风险、低成本的。

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其二为社会性障碍，主要表现为：城市政府管理上的错位*彭希哲：《都市里的村民——中国大城市的流动人口》，中央编译出版社2001年版，第9页。和城市市民的轻视和排斥*朱力：《群体性偏见与歧视——农民工与市民的磨擦性互动》，《江海学刊》，2001年第6期。。不管对农民工的排斥是来自城市政府还是城市居民，这些排斥从根源上来说都是制度性的。我国长期以来实行的是城乡分割的社会管理体制，在很长一段时间内都禁止农村居民迁入城市，因此不管是城市政府还是城市居民，均把进城农民视为外来人口、流动人口，把农民工定居城市视为对原有城市共同体的“入侵”，对农民工采取轻视、敌视甚至排斥的态度。此外，从城市政府对农民工的管理方式来看，它本身也是政策性的、制度性的。城市政府通过制定各种有别于城市居民的管理政策，对农民工市民化过程形成制度性排斥。

其三为制度性障碍，这是制约农民工市民化的最根本的因素。如果制度设计合理的话，它可以为农民工和城市社会之间架起一座自由迁徙的桥梁。不过从目前情况来看，这些在计划经济时代形成的制度已经不适合当前社会经济发展状况，成为了阻碍农民工市民化进程的最主要的障碍*后文将会详细阐述我国现行的土地制度、户籍制度、社会保障制度对当前我国农民工市民化进程的阻碍机制。笔者认为，土地制度、户籍制度和社会保障制度是对农民工市民化进程影响最大的三种制度，分别影响农民从农村退出、进入城市和融入城市这三个重要环节。。现有研究普遍认为，农民工在城市社会面临着一种制度性排斥。例如，王春光认为，“农民工”是一种制度性身份，基于户籍制度而设计的一整套制度对农民工在城市的生存和发展以及向上社会流动产生了消极的影响*王春光：《农民工在流动中面临的社会体制问题》，《中国党政干部论坛》，2004年第4期；王春光：《我国城市就业制度对进城农村流动人口生存和发展的影响》，《浙江大学学报(人文社会科学版)》，2006年第 5期。。卢海元也指出，城乡分割的户籍制度及附着其上的其他差别化制度，使转移农民在事实上被排斥在城市社会福利保障体系之外*卢海元：《走进城市：农民工的社会保障》，经济管理出版社2004年版，第11-29页。。近些年来，学界对农村土地制度与农民工市民化的关系进行了深入的探讨，研究者们普遍认为，现行的农村土地制度由于制度设计上的缺陷，严重阻碍了农民工市民化的进程*黄锟：《农村土地制度对新生代农民工市民化的影响与制度创新》，《农业现代化研究》，2011年第2期；姚婷、傅晨：《农村土地制度改革与农民工市民化——兼论广东农村集体建设用地流转立法的积极意义》，《广东农业科学》，2013年第8期；黄忠华、杜雪君：《农村土地制度安排是否阻碍农民工市民化：托达罗模型拓展和义乌市实证分析》，《中国土地科学》，2014年第7期。。

(二)制度性障碍因素的本质是城乡二元体制

所谓城乡二元体制，是指导致我国城乡二元社会经济结构产生的一系列制度的总和。我国城乡二元社会经济结构是指我国存在的城乡在经济、社会诸方面的巨大差异，造成我国城乡二元社会经济结构产生的制度涉及到经济、社会、政治和文化等各个领域，具体包括户籍制度、住宅制度、粮食供给制度、副食品与燃料供给制度、生产资料供给制度、人才制度、兵役制度、婚姻制度、生育制度等14种制度*郭书田、刘纯彬等：《失衡的中国：城市化的过去、现在与未来( 第一部)》，河北人民出版社1991年版，第29-78页。。因此，影响农民工市民化进程的诸多制度因素从本质上来说，是属于城乡二元体制的一部分。

我国的城乡二元体制开端于上世纪五六十年代。1958年《中华人民共和国户口登记条例》颁布，标志着我国建立在户籍制度基础上的城乡二元体制开始形成。城乡二元体制是计划经济时代的产物，与我国工业化早期实行重工业优先发展战略有直接的关系。国家采取“以农养工”、“以乡养城”的战略，通过统购统销制度、农业税转移支付制度、人民公社制度、户籍制度等制度来控制乡村的各种资源，严格控制人口的乡城流动。

我国的城乡二元体制具有两大特征：城市偏向和城乡分割。第一，城市偏向性。城乡二元体制遵循的原则是牺牲农村和农民的利益和权利，保证城市和城市居民的利益和权利。这种城市偏向的二元体制通过户籍制度、就业制度、社会保障和社会福利制度等具体制度制造了农村居民和城市居民在权利和利益上的巨大差异，形成了两个身份、地位迥异的社会阶层。第二，城乡分割性。为了保证城市偏向的权利和利益格局，必然要严格限制农村居民向城镇居民的转化，从而将农村和城镇分割开来。不过这种分割是单向的，它只允许农业剩余转移到城镇，却不允许城镇工业剩余转移到农村；只允许城镇劳动力到农村就业，却不允许农村劳动力到城镇就业、定居。

三、破解农民工市民化进程中的制度性障碍：城乡制度一体化

既然城乡二元制度体系是阻碍农民工市民化进程的最根本的因素，那么我们就需要从体制和机制入手来解决农民工市民化问题*陆学艺：《从体制和机制入手解决农民工问题》，《特区理论与实践》，2003年第7期。，从根本上改革城乡二元体制。从历史的角度看，城乡二元体制是计划经济时代的产物，而随着市场经济体制的建立，工业化和城市化的快速发展，目前我国总体上已经进入了“以工促农”、“以城带乡”的发展阶段，因此我国提出了“城乡发展一体化”的新型发展战略*从十六大提出的“统筹城乡经济社会发展”到十七大提出“建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”再到十八大提出的“推动城乡发展一体化”，充分体现了我国城乡一体化发展战略的一步步深化。。如果把农民工问题放在城乡一体化视野中去考察，我们就会发现，破解农民工市民化进程中的制度性障碍的唯一正途就是城乡制度一体化。下面笔者将从土地制度、户籍制度和社会保障制度这三大对农民工市民化进程影响巨大的制度出发，阐述如何构建城乡一体化的制度体系，推动农民工市民化的进程。

(一)土地制度一体化

1.现行农村土地制度阻碍农民工市民化进程。我国现有的土地制度是城乡二元的。根据相关法律规定，在所有权方面，城市的土地属于国家所有；农村和城市郊区的土地，除法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有。在使用权方面，国有土地使用权是一种完整意义上的财产权；而集体土地使用权同时具有身份权和财产权的属性。这种制度设计进城农民退出农村、转变为市民的一大障碍。

具体来看，现行农村土地制度主要通过两大机制来阻碍农民工市民化进程。其一，农村土地的社会保障功能削弱了农民工市民化的意愿。土地对于农民来说，不仅是重要的生产资料，解决农民的就业问题；而且也是生活保障，解决农民的失业问题和住房问题。农民进城后，土地的就业功能基本丧失，但其保障功能依然存在。一旦农民工在城市就业失败，他还可以选择返乡继续从事农业生产。特别是在当前城市公共服务还未实现常住人口全覆盖，进城农民依然享受不到与城市居民同等的社会保障权利之时，家乡的承包地和宅基地就是他们生活的最后保障。大量调查证实，进城农民不愿意放弃土地，市民化意愿较低。例如，国务院发展研究中心课题组2009年对7000名农民工的一项调查显示，83.6%的农民工希望保留承包地，只有6.6%的农民工愿意有偿放弃、2.6%的农民工愿意无偿放弃承包地来获得城市户口*国务院发展研究中心课题组：《农民工市民化进程的总体态势与战略取向》，《改革》，2011年第5期。。其二，农村土地使用权的身份权属性与财产权属性并存这一特点，削弱了农民工市民化的意愿，也降低了农民工市民化的能力。家庭联产承包责任制创设之初，将承包经营权设定为“身份权”，只有集体经济组织成员才能获得该权利。后来顺应乡-城流动的时代需求，将承包经营权一分为二，分为承包权和经营权，赋予经营权用益物权属性，允许一定形式的土地流转。但是这种财产权是不完整的，因为不能像国有土地使用权那样继承、赠与和抵押。宅基地属于集体所有，禁止流转，农民在宅基地上建造的房屋也不能出售。因此，农民工退出农村、放弃农民身份的机会成本很高，农民工市民化意愿较低。另外，如果进城农民不能从承包土地、宅基地及房屋那里获得财产性收入，仅靠打工获得微薄的工资性收入，要想跨越市民化的经济成本门槛*农民工市民化的经济成本主要包括就业成本、住房成本、自身职业培训及随迁子女教育成本、社会保障成本等。，是相当困难的。因此，没有财产性收入的农民工其市民化能力*根据黄锟的定义，市民化能力是指跨越市民化门槛的经济承担能力，它反映的是农民工的收入水平。具体参见黄锟：《城乡二元制度对农民工市民化影响的理论分析》，《统计与决策》，2011年第22期。严重不足。

2.建构城乡一体化的土地制度。(1)确定农村土地国有化方向。根据上面的分析，土地的社会保障功能使得进城农民不愿意放弃土地，因而削弱了农民工市民化的意愿。所以，要想推动农民工市民化进程，就要祛除土地的社会保障功能，建立健全的社会保障体系来替代我国现有的建立在土地基础上的农村保障体系*关于如何建立健全农村社会保障体系，笔者将会在下文“建构城乡一体化的社会保障制度”中详细阐述。。我国现有的农村保障体系是建立在土地基础之上的，可以称为“土地保障制度”。从历史角度考察，我们可以发现：农村保障方式的历史演变过程与土地制度的变迁是一脉相承的。第一个阶段是土地私有、家庭保障阶段(1949-1953年)。第二阶段是土地集体所有、集体经营、集体保障阶段(1953-1978年)。第三阶段是土地家庭承包经营、家庭保障阶段(1978年至今)。不管是集体保障还是家庭保障，农村保障体系都是由土地制度决定的。因此，要改变我国农村的保障方式，由土地保障过渡到制度性的社会保障，则要进行土地制度方面的变革。有学者提出了一个重要的观点：农村土地属于农民个人所有或者属于集体所有都不足以解决农村绝大多数农民的低水平社会保障问题，唯一的出路在于国有化*叶明：《城乡社会保障制度一体化的法制前提：农村土地国有化》，《西南民族大学学报(人文社会科学版)》，2013年第5期。。建立健全的农村社会保障体系，需要有大量的财政转移支付，这种能力只有国家才能承担。如果农村土地实现国有化，农村土地所有增值利益除去土地使用人应得部分外，绝大部分归国家所有，国家才有能力提供建立健全的农村社会保障体系所需的庞大资金。(2)完善农村土地使用权的财产权属性。现有农村土地使用权身份权属性和财产权属性并存，使得农民不能富裕地退出土地，削弱了农民工市民化的意愿，降低了市民化的能力。因此，要完善农村土地产权制度，逐渐削弱其身份权属性，与国有土地使用权接轨，赋予其完整意义上的财产权属性。党的十八届三中全会提出，要赋予农民更多的财产权利。农民在农村所拥有的财产主要有承包地、宅基地及建造其上的房屋。但从现有的法律规定来看，农民对这些财产所拥有的法律权利并不是完整意义上的财产权。农民和承包地的法律关系一开始被界定为债权，2007年的《物权法》对承包经营权的界定有很大的变化，把它界定为物权，属于用益物权。但和国有土地使用权相比，现有法律还没有赋予承包经营权担保物权和继承权的性质，因此不能继承、赠与和抵押。农民和宅基地及房屋的现有法律关系是，农民可以无偿、无期限地使用宅基地，但没有产权，因此不能像城市的产权房那样进行出租、出售和抵押。因此，如果要增加农民的财产性收入，就应该赋予农民对承包地、宅基地及房屋完整的财产权利，允许转让、出租、赠与、继承、抵押等流转行为。

明晰的土地产权是土地有序流转的重要前提，目前亟需的是通过农村土地确权登记工作，使农民对其土地财产的产权显化。浙江省在这方面做出了非常有意义的探索。2014年，浙江省围绕“三权到人、权跟人走”全面深化农村改革*胡一敏：《浙江深化农村改革:三权到人、权跟人走、带权进城》．新华网浙江频道， http://www.zj.xinhuanet.com/newscenter/headlines/2014-02/14/c_119334815.htm，2014-02-14.。将财产权利赋予农民之后，农民可以“带权进城”，从而增强了农民的经济实力，市民化能力得到很大提高。此外，农民“带权进城”也有利于城乡一体化的土地市场的形成，让土地要素在城乡之间依照市场机制自由流动。

(二) 户籍制度一体化

1.二元户籍制度阻碍农民工市民化进程。我国现有的户籍制度是城乡二元的，全国居民被划分为拥有非农户口的城镇居民和农业户口的农村居民，国家对这两类户籍人口分别实行两套截然不同的社会经济政策。城乡二元户籍制度构成了我国城乡二元社会经济结构的制度基础，也成为影响农民工市民化的最直接、最主要的制度障碍。具体来看，二元户籍制度阻碍农民工市民化进程主要体现在两方面。其一，户籍制度背后的福利分配制度提高了农民进入城市的门槛。二元户籍制度本质上是一种身份制度，社会身份地位的不同意味着获取资源的机会和能力的不同。城镇户籍背后附带着几十种权利和福利，覆盖了劳动就业、收入、住房、教育、医疗、养老等各个领域。城镇户口“含金量”太高，这无疑大大提高了进城农民成为城镇市民的门槛，只有极少数人才能跨过这道门槛。根据国务院发展研究中心2007年对劳务输出县301个村所做的调查，改革开放以来，因外出就业累计实现迁移定居的农民工，只相当于目前外出就业农民工的1.7%*韩俊：《调查中国农村》，中国发展出版社2009年版，第482页。。其二，二元户籍制度阻碍了农民工的身份认同，弱化了农民工对城市的认同感和归属感。大量的进城农民虽然在城镇有一份稳定的职业，也常年居住在城镇，但因为没有城镇户口，往往容易产生身份认同问题，即“我是城里人还是农村人”的问题。另外，城市居民由于长期在二元户籍制度所造成的权利利益分配格局中处于优势地位，往往容易对进城农民产生歧视甚至排斥的心理和态度，这也会急剧农民工的城市身份认同危机。因此，农民虽然进了城，但对城市缺乏认同感和归属感，形成农民工独特的“边缘人”心态，这种心态无疑不利于农民工市民化进程。

2.建构城乡一体化户籍制度。(1)将户籍与福利脱钩，还原人口登记功能。附加在城镇户口上的高福利使得城镇户口“含金量”很高，大大提高了进城农民市民化的门槛，也是我国户籍制度改革难以取得实质性突破的根本原因。因此，将户籍与福利脱钩、还原户籍的本真功能，是我国户籍制度改革的核心和关键。具体来看，首先应尽快修订《户口登记条例》，使户籍制度作为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安的基本功能得到恢复。其次应逐渐剥离附加在现有户籍制度上的各种福利待遇，将劳动就业、子女入学、住房分配、医疗养老等社会保险、社会福利与户口完全脱钩，按照十八届三中全会的要求，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。我国现有的户籍制度嵌入了其他的二元制度，如就业制度、土地制度、教育制度、社会保障制度等，也就是说，户籍制度是这些其他二元制度的载体。如果我们仅仅改革户籍制度，而不进行其他二元制度的改革，那么从户籍中剥离出来的福利将没有制度载体。实践也证明，单兵突进式的户籍改革羁绊太多，容易夭折。因此，要保证户籍制度改革的最终成功，必须整体推进，同时解决土地制度、劳动就业制度、社会保障制度等的配套改革问题。(2)降低入户门槛，建立以居住地为标准的城乡一体化户籍制度。我国自20世纪80年代以来，开始对二元户籍制度进行了渐进式的改革，经历了暂住证的实施、农转非政策的改变和农转非指标的取消、小城镇户籍制度改革、蓝印户口和城市户口有限定条件的口子放开等过程，目前形成了以“最低条件、全面放开”为特点的小城镇户籍制度改革模式；以“取消限额、条件准入”为特点的中等城市以及一些大城市户籍制度改革模式；以及“筑高门槛、开大城门”为特点的北京、上海等特大城市改革模式*陈金永：《中国户籍制度改革和城乡人口迁移》，蔡昉、白南生主编：《中国转轨时期劳动力流动》，社会科学文献出版社2006年版，第38-58页。。总体来看，几乎所有城市的户籍改革政策都降低了准入门槛，但都还规定了一定的附加条件，只有符合条件的农民工才能取得当地户籍。这些条件主要有两类：一类是经济门槛。全国绝大多数城镇的户籍政策均规定，落户的最基本的必要条件是“具有合法固定住所”，这里要求的“合法固定住所”是指拥有房屋产权的房屋，不包括租房或雇主(用工单位)提供的住房。但是低微的收入和高昂的房价，对于农民工来说很难达到这一要求。另一类是素质门槛。几乎所有的城镇都要求落户的农民工必须拥有一定的学历、学位、技术资格证书等，越是大型城市对农民工的素质要求越高。对于大多数文化程度较低的农民工来说，有些文凭要求依然是一个难以跨越的门槛。总的来说，在现有的户籍新政下，农民工落户城市的门槛依然较高。根据国际经验，户口登记制度的基本功能仅在于确认、登记有关公民人口的基本信息，因此国际上通行的是按照居住地登记户口的原则。我国户籍制度改革的最终目标也是剥离嵌入在传统户籍制度中的各种附加功能，还原其人口登记的本真功能。因此，改革后的户籍制度，不需要设置任何落户门槛，只需按照常住地登记户口即可。这样，户籍只具有标志居住地的意义，才能真正实现城乡人口平等的自由迁徙的权利。

(三)社会保障制度一体化

1.城乡二元保障制度阻碍农民工市民化进程。我国现有的社会保障制度从本质上来说是城乡二元制度。农村的农民和城镇的市民分属两套差异巨大的社会保障体系。城镇社会保障体系是以就业为前提、社会保险为核心的较为完整的社会保障模式，而农村保障体系是以建立在土地基础上的家庭保障为主、集体保障为依托的较低层次的社会保障模式。总的来看，城镇社会保障体系完备，保障层次、保障水平较高；农村社会保障项目较少，保障层次和保障水平较低。在乡城人口流动基本停滞的计划经济时代，农民固定在土地上，同时也从土地上获取各种生活保障。但随着市场经济体制的建立，农民开始离开土地，进入城市，问题就出现了。因为进城农民在身份上不属于城镇市民，所以不能纳入到城镇社会保障体系中。此外，农民工在城市就业、生活的风险非常高，安全感严重缺乏，因此他们往往把家乡的土地当成最后的“救命稻草”。一旦在城市发生了难以承受的风险，他们将退回农村，依靠土地生存。因此，当农民工游离于城镇社会保障体系之外时，土地的保障功能会更加放大，农民工更不愿意放弃农村的土地，市民化意愿会大大下降。同时，由于保障的缺失，风险的加大，农民工在城市生活的经济成本和心理成本在无形中又提高了不少，这又造成了农民工市民化能力的不足。因此我们可以说，城乡分割的二元社会保障制度严重地阻碍了农民工市民化进程。

2.建构城乡一体化的社会保障制度。既然城乡分割的二元社会保障制度是影响农民工市民化的制度障碍，那么我们就应该消除目前我国社会保障制度中的二元特性，建构城乡一体化的社会保障制度。(1)将农民工纳入城镇社会保障体系。十八届三中全会要求，要将农民工完全纳入城镇社会保障体系，防止出现新的“二元结构”*原有的二元结构是指城乡二元社会结构，新的二元结构是指城市社会中由于农民工和城镇居民在社会福利待遇上的巨大差异而形成的二元社会结构。。事实上，我国城市政府也在探索多种模式的农民工社会保险制度的建立。到目前为止，主要形成了三种模式：农保模式、城保模式和综合模式。总的来看，多数城市采取的是第二种模式，即城保模式。“城保模式”就是直接将农民工并入城镇职工保险体系，广东省是该模式的代表，这也是我国农民工社会保障制度建设的基本方向。不过，在城保模式的实践过程中，普遍存在着“两低一高”的问题，即参保意愿低、参保率低、退保率高。出现这一问题的根本原因在于现行城市社会保险制度不符合农民工流动性大的特点。现行的城市社会保险制度是针对本地人口设置的，本地人口流动性不大，因此只需在本市(县)统筹即可。但农民工群体的最大特点是流动性，尤其是跨省(市)流动。当农民工在不同城市之间流动时，他无法将他在原务工城市参加的社会保险转移到目前所在的务工城市，因此农民工的参保意愿下降，实际参保率就更低。要解决“两高一低”问题，关键在于如何在不同城市之间实现社会保险项目的转移接续。而要解决社会保险的转移接续问题，根本的途径可能在于提高社会保险项目的统筹层次，从现在的市(县)级过渡到省级层次最后到全国统筹层次。(2)建立健全农村社会保障体系，解决城乡社会保险转续衔接问题。城乡一体化是世界各国社会保障制度的发展趋势，我国也不例外。不过由于我国长期以来在社会保障内容和保障水平方面存在着巨大的城乡差距，因此要在短时间内拉平城乡差距，一定会遇到很多障碍和阻力。所以目前我国建构城乡一体化的社会保障制度的现实可行的途径是，一方面提高农村社会保障的统筹层次和保障水平，建立健全的农村社会保障体系；另一方面在城乡社会保险制度之间建立转续衔接机制，促进人口的自由流动。事实上，国家为了解决农村制度化的社会保障内容的缺失，以及缩小城乡社会保障制度的差距，进入新世纪以来，先后制订和实施了农村养老保险制度、农村医疗保险制度、农村最低生活保障制度等一系列政策措施。但由于还处在起步阶段，这些制度性的保障依然是低层次、低水平的。西方国家的经验表明，政府公共财政的支持是提高保障层次和保障水平的根本保证。我国农村自从生产经营方式转变之后，集体经济组织基本上不复存在或名存实亡，因此建立完善的农村社会保障体系所需的庞大资金也只能依赖各级政府的公共财政支持。目前我国城乡社会保险制度是分割的，当农民进城后，他在农村参加的“新农合”和“新农保”等保险项目无法接入到城镇居民医疗保险和养老保险中；而当农民工返回农村后，他在城市缴纳的各项保险基金也无法转续回去。因此社会保险项目的城乡衔接，是我国人口乡-城或城-乡自由流动的制度保障。而要在城乡社会保险之间建立衔接，根本的途径也可能在于提高统筹层次。如果将城市和农村社会保障的统筹层次都提高到国家层次，必将大大降低城乡之间或城市之间社会保险项目的衔接障碍。

四、结语

在我国工业化和城市化的过程中，出现了一个数量庞大的特殊群体——农民工。这一群体在城市里工作、生活，却没有完全割断与农村的土地联结，也没有成为一名真正的城市居民，更没有完全融入到城市社会之中。这主要与我国现行的城乡二元土地制度、户籍制度和社会保障制度有密切的关联。我国现行的二元户籍制度是制约农民工市民化进程的最直接、最根本的制度障碍，因为二元户籍制度背后的福利分配制度大大提高了农民转变身份的门槛，同时也阻碍了农民工的身份认同，弱化了农民工对城市的认同感和归属感。我国现行的农村土地制度也弱化了农民工市民化的意愿，降低了农民工市民化的能力。农村土地使用权的身份权属性，以及不完整的财产权属性，使得农民退出农村的机会成本很高，进入城市的经济能力很低。由于城乡社会保障体系二元分割的制度设计，使得进城农民被排斥在城镇社会保障体系之外，增加了农民工在城市生活的经济成本和心理成本。再加上我国现有的建立在土地基础上的农村保障体系，则更放大了土地对于农民工的最后生活保障功能，农民与土地的联结不仅没有被削弱，反而更加紧密了。因此，在城乡二元社会保障制度和土地制度的双重制度约束下，市民化意愿大大下降，严重阻碍了农民工市民化进程。

在“城乡发展一体化”战略的指导下，我们可以采取城乡制度一体化的途径来解决农民工市民化进程中的制度性障碍问题。在建构城乡一体化的土地制度的过程中，重点是改革我国现有的农村土地制度，逐步与城市土地制度接轨。在土地所有权方面，应确立农村土地国有化方向；在土地使用权方面，应完善农村土地使用权的财产权属性，赋予农民更多的财产权利。在建构城乡一体化的户籍制度的过程中，重点是将附加在现有户籍制度之上的各种福利剥离出去，还原人口登记的本真功能，以居住地为唯一登记标准。在建构城乡一体化的社会保障制度的过程中，重点是将农民工纳入城镇社会保障体系之中，建立健全农村社会保障体系，提高城乡社会保险的统筹层次，实现城乡之间以及城市之间的社会保险项目无障碍衔接。□

(责任编辑：王宁)

中图分类号：C922

文献标志码：A

文章编号：1007-9092(2016)02-0091-008

作者简介：肖倩，女，上海政法学院社会管理学院副教授，主要研究方向为农村社会学和人口社会学。

收稿日期：2015-03-12