我国工会在处理产业行动中的策略选择及影响因素

● 常成

我国工会在处理产业行动中的策略选择及影响因素

● 常成

工会在参与在产业行动处理过程中，受到二重性职能的影响，其策略主要是在政治化处理和法制化处理两种模式之间选择。在这当中，党政的治理策略规定了工会的自主性发挥的空间范围，是工会策略的重要决定因素。但工会不只是被动地在由党政主导的治理结构中行动，工会的策略也受到其在劳动关系中的地位和影响，以及工会与工人群众关系工会与企业行政关系等多方面因素影响。随着劳动争议处理法制化进程的深化，工会的产业行动处理策略选择将有更大的自主性空间，工会可以在劳动争议处理中发挥更大的作用。

集体争议 产业行动处理 模式选择 工会策略

我国正处于经济社会转型时期，劳动关系的主体及其利益诉求越来越多元化，劳动关系矛盾已进入凸显期和多发期，劳动争议案件居高不下，集体停工产业行动和群体性事件时有发生，构建和谐劳动关系的任务艰巨繁重。 而集体停工产业行动的处理，更是和谐劳动关系构建中的紧迫任务。在产业行动事件的处理中，工会具有重要的作用。目前学界关于产业行动处理研究及工会的作用研究已有不少，但是对工会的产业行动处理策略的研究尚不多见。本文拟对于工会以何种身份介入并妥善处理产业行动事件、工会的产业行动处理策略选择的过程中受到哪些因素的影响、这些因素通过什么样的机制对工会的行动发挥作用，以及劳资政和产业行动工人三方四主体的互动是如何影响工会策略选择等问题，进行研究探讨。

一、工会产业行动处理策略的法律和制度要求——一个双重的角色

所谓工会的产业行动处理策略，是指工会在介入产业行动处理的过程中，为实现预定目标所采用的方案和方法。研究中国工会产业行动处理策略的选择，首先要确认工会的性质特点以及在制度体系中的地位和角色。与市场经济国家的工会不同，中国工会是在中国共产党领导下的工人阶级的群众组织。根据法律要求，它的基本职能是双重的，即“维护职工合法权益是工会的基本职责。工会在维护全国人民总体利益的同时，代表和维护职工的合法权益”。 这也是列宁工会“两个保护”基本思想，即“我们则应当利用这些工人组织来保护工人免受自己国家的侵犯,同时也利用它们来组织工人保护我们的国家。”（列宁，1995）中国工会不仅要代表和维护职工合法利益，首先还要维护全国人民的总体利益。“双维护”是工会处理相关问题的一个基本出发点。

产业行动是市场经济下劳资冲突的最激烈的方式，也是劳资矛盾处理的途径之一。产业行动权作为劳动者与雇主相抗衡的最有效手段，是劳动者的一个基本权利。因此产业行动被认为是劳动者为了保护自身利益而可能采取的终极手段（郑爱青，2005）。但在我国的劳动立法中，从1982年的宪法修正案中产业行动权被删除，产业行动权的规定即处在一个空白阶段，法律既没有赋予公民产业行动权，也没有禁止产业行动。但从政治角度而言，政府不提倡和不支持产业行动。（常凯，2005；赵德淳，1999；刘运亚等，2007）。

我国的工会没有组织和领导产业行动的权利，但拥有产业行动处理权。《工会法》规定：“企业、事业单位发生停工、怠工事件，工会应当代表职工同企业、事业单位或者有关方面协商，反映职工的意见和要求并提出解决意见。对于职工的合理要求，企业、事业单位应当予以解决。工会协助企业、事业单位做好工作，尽快恢复生产、工作秩序。” 集体停工、怠工的说法与产业行动无异。工会不能组织或者领导产业行动，也不支持产业行动，但他们是解决产业行动的合法机构，即工会具有代表工人处理产业行动的身份与责任（刘诚，2012∶ 516-517）。产业行动发生后，工会的首要目标与政府是一致的，即将产业行动引入官方的争议处理机制中，目的是消解产业行动中形成的自发性工人组织，把潜在的不稳定因素引入到一定的控制范围中（Clarke等，2009，孟泉等，2012）。也就是说，工会肩负着维护工人权益和维护社会稳定的两个目标（徐小洪，2010）

在产业行动处理中，地方工会通常以“准政府”的身份介入，这种身份要求工会既要维护工人的权益，又要考虑到全局利益。工会负责调解工人和企业之间以及和政府之间的关系，是劳资之间的第三方。例如在大连开发区05年和10年的产业行动中，开发区区总工会划定统一工资增长标准，实际上发挥的是政府的职能。另一方面地方工会也协调工人和企业的关系。当企业工会处在弱势地位的时候，地方工会会直接参与企业与工人的协商中，向给企业施加压力。在同样的案例中，区总工会的政府背景对企业具有威慑作用，企业眼中总工会是“政府的人”，从而促成企业接受协议（Chen，2010）。企业工会则主要发挥联系工人的作用，工会可以有效了解和反映工人的诉求。工会的法定代表身份是工人的诉求和行动的体制化的必经途经。此外，工会不仅是工人和企业，工人和政府之间的重要沟通渠道，还在谈判中起斡旋的作用，工会对于各方的意见和决策并不是简单地传达，而是经过筛选、整合，甚至协商后才传达出去，目的是使各方的意见和决策更易被对方接受，尽快促成问题的解决。

法律和制度要求工会扮演一个双重代表的角色，在处理产业行动的过程中，一方面工会是解决产业行动的合法机构，作为工人的唯一合法组织，被要求代表工人处理产业行动；另一方面是工会担负着维护社会的稳定的责任。这两个功能之间存在差异和矛盾，工会处在一个两难的境地，它的策略在维权与维稳之间摇摆，所履行的并非只有一种职责。由于产业行动中各方力量的博弈，工会也具有一定自主空间。工会通过在政府和工人之间平衡其双重职能，与其他三方包括党政、企业和产业行动工人们的互动，“参与一种四方互动下的非司法调解利益争议处理程序。”（Chen，2010∶109）在这当中，工会的策略选择便是一个需要研究的问题。

二、党政的劳动关系治理理念和产业行动处理空间

市场经济下的产业行动，是劳资经济纠纷激化又缺乏化解渠道的结果，通常是一种工作场所的劳资经济纠纷。但由于工人集体行动特别是产业行动行为，在其形式上会直接影响社会稳定，在目前中国将维稳作为重大政治任务的背景下，产业行动又具有了社会政治性质。因此，在党政对产业行动处理的问题上，便存在了两种策略选择，一种是政治化的选择，即从维护社会稳定的角度将其作为影响社会稳定的“群体性事件”以维稳的政治手段加以治理。另一种是法制化的选择，政府向劳资双方让渡出一部分处理的权力。不同的产业行动治理策略反映了党政对于产业行动的原因，社会影响，处理方式等问题的基本判断上的差异。2011年，人民大学劳动关系研究所对各省市政府官员的劳动关系治理态度进行了一场全国性问卷调查，其中江苏和广东的调查结果具有一定的典型性。从江苏和广东回收的有效问卷中99份来自江苏省政府劳动部门和123份来自广东政府劳动部门。关于“产业行动是否是一个正常的市场化行为？”的问题，大部分的广东政府官员对此倾向于肯定（肯定与否定的答案分别占了42%和32%），而江苏的情况则正好相反（肯定与否定的答案分别占了31%和44%）（人民大学课题组，2014）。在政府采用何种手段处理劳资纠纷的问题上，尽管有92%的受访者都认为政府的介入对于纠纷的解决至关重要，但是选择采用第三方调解机制的比例在广东远远高于江苏，而在江苏被广为推崇的政府应急机制在广东却没有得到广泛支持。

问卷中所折射出的政府治理的理念上的差异，而两种产业行动处理策略在现实中已经形成了两种产业行动处理的模式。就施政者而言，两种模式都有存在的合理性。应该采用哪种策略和模式，关键要看处理对象的性质。对此，中共中央在《关于构建和谐劳动关系的意见》中明确区分了集体停工和劳动关系群体性事件及其不同处理方式。集体停工的处理，要“依托协调劳动关系三方机制”协调处理；劳动关系群体性事件的处理，则要通过“党委领导下的政府负责，有关部门和工会、企业代表组织共同参与的群体性事件应急联动处置机制”来处理。前者主要是通过法治手段重点解决维权问题，后者主要是通过政治手段解决维稳问题。

市场经济中，产业行动被视为经济性争议，由于劳资双方无法在相关劳动条件的确认和实施问题上达成一致。这种争议通常在集体协商中出现。但由于在我国集体协商制度在实施中不到位，以及企业中存在的大量的侵权行为，因此争议的主要类型通常是利益争议和权利争议的混合，既包含对劳动条件和福利待遇等方面的水平和内容的确认之争（利益争议），也包含对企业侵害劳动者法定和正当合理权益被企业侵害后的救济之诉（权利争议）。对于这类集体争议，除了以具有一定强制力和公信力的仲裁和诉讼程序，以及劳动监察手段处理外，对劳资双方以三方机制为基础的自主调解方式得到了越来越大的关注和期待。在政府产业行动规制的实际操作中，沿海和劳动关系发展较早地区尝试运用法制化手段。在党政主导下，工会和雇主协会积极参与劳动关系调解模式。这些地区通常是经济发展较早较快，劳资矛盾比较尖锐的地区，产业行动时常发生，如外资企业聚集的广东和位于大连开发区。如2010年广东的“产业行动潮”中，在当时省委主要领导的要求下，即是以三方机制的方式妥善地处理了数十起产业行动事件。但由于缺乏正式的规制机制，并受到地区的政治、文化、劳动关系模式的差异性影响，地方党政在具体的产业行动规制策略选择上也不尽一致（孟泉等，2012）。在很多地区，出于对地方政治稳定的追求，和对“保护投资环境”的考虑，地方党政借助维稳机制，甚至出动警力对产业行动行为采取政治化的处理措施。这种方式“虽然在一定时期中以低效的方式实现了有效的社会治理, 但是从长期来看它并不利于问题的解决,相反具有累积问题的效应,并阻碍了对真正解决社会问题的合理合法途径的良性探索。”（程秀英，2015：215）。

受到党政治理理念和模式的影响，工会形成了相对应的两种产业行动处理策略。工会发挥法律赋予其作为劳动者代表者和维护者的作用，这种工会策略被称为市场化或者法治化方式；另一种是将产业行动作为维稳事件处理，与党政处理维稳事件的助手，站在工人的对立面强力压制产业行动，这种策略被称为政治化处理方式。现实中，工会的产业行动处理策略是多样的。在这里提出这两种模式的意义在于，由于工会在处理产业行动时要兼顾社会的整体利益和工人的具体权益，党政的两种模式为工会自主行动划出了空间。在法制化处理模式中，两种利益冲突并不那么明显，工会可以侧重维护工人权益（这种行为被称为“维权”），通过解决工人问题来实现维护社会的整体利益。在政治化处理模式中，两种权益之间的冲突较大，工会则会放弃维权职能，而是站在企业或者党政一边（这种行为被称为“维稳”）。这两类模式中的工会行动目标，方式，和处理效果各有特点。

三、两种产业行动策略选择及工会在其中的作用

本文所提出的第一个产业行动处理策略是政治化处理方式。政治化处理方式通过地方维稳机构具体实施这种地区的维稳机制又被称为“群体性事件应急联动处置机制”，整合包括公安局，司法部门，机构包括公安局、国安局、法院、检察院、人力和社会保障局，经贸局等政府机构，再加上工会，共同介入产业行动事件。产业行动发生后，有参与处理的政府职能部门分工负责和协作工作。政治化处理方式采取了由上向下的策略，各部门在党委的领导下统一行动。

政治化处理策略给工会留出的自主空间很小，在党政主导的体制下，地方工会所选择的策略受到政府行政指令和意图的影响。政治化处理的决策和实施由地方党政统一负责。由于政府多采用高压处理方式，劳资双方的自主对话并非是维稳机制的组成部分，地方工会在地方的维稳机制里通常扮演着无足轻重的角色，要么与政府一致，对产业行动行为采取压制或者打压的政策，要么保持沉默。而就企业工会而言，实际中可能出现两种情况，第一，被企业行政控制的企业工会。这类企业工会在产业行动中完全不发挥作用，或者与企业的管理层各部门协作，负责促成工人复工。典型案例如H省P市棉纺厂的集体争议中，由于双方各不让步，在产业行动持续了半个月之时，政府出动了防暴警察赶散产业行动人群，带走数人，其中几名被拘捕。产业行动被迫停止。在这当中介入事件处理的工会基本上无法发挥作用。 第二，现实案例里，也有一些真正能够代表工人的企业工会。这些工会能够有效整合并反映工人的诉求，是在争议解决中不可或缺的工人代表的角色。但是在政治化的产业行动处理策略下，这类企业工会通常面临着来自企业行政和地方行政的双重打压或压制，同时也容易受到来自地方工会的维稳压力。典型案例有烟台奥利维工会组建，晋江沃尔玛工会主席维权。在这些案例中，地方工会不但没有提供有效的帮助，反而从维护地方全局利益出发，压制企业工会，损害了工人的利益。总之，在政治化处理产业行动的情况下，工会不能够发挥代表和维护工人的职能。

本文所提出的第二个产业行动处理策略是法制化处理方式。法制化处理方式主要依托三方谈判机制，三方包括地方劳动部门，工会和雇主组织。采用这种方式处理产业行动的优势在于其具有相当的灵活性，以及由于利益代表团体的介入从而行政成本减少，重点在培育劳资双方的协商能力（李丽林等，2011）。目前我国的三方机制是以政府为主导，工会在联系工人方面发挥重要作用。这种处理方式侧重于引导工人进入集体协商程序，在双方达成一致的基础上解决产业行动

如何在产业行动中有效地劝说产业行动者进入官方的谈判机制里成为工会面临的棘手的问题，尽管企业工会具有天然接近工人的优势，由于大多企业工会并非由工人选举而被雇主接入控制而难以发挥作用，因此地方工会通常是产业行动处理策略的决策者，策略确定下来后由企业工会负责实施。在法制化处理策略中，工会会侧重于通过“代表”来争取工人的信任。例如G省G市某电装公司产业行动处理中，地方工会明确工会的代表身份，在企业工会接触工人的过程中，向企业工会提供了支持，协助企业工会在搜集工人意见，选举工人代表等过程中做了大量的细致耐心的工作，最终整理出800多条工人诉求，分类为220小项，并以工会的名义提交给企业。在集体谈判中，选出的20多名工人全部列席，由工会主席作为首席代表与企业谈判。从而顺利消解了产业行动。解决问题的关键在于工会要通过了解、搜集工人意见，选举工人代表，表达工人意见，参与与雇主的协商等方式来争取工人的信任。由于产业行动中的政治风险，工会系统在整个产业行动处理过程中，工会主席在处理个人和产业行动的关系时非常谨慎，并且在产业行动局势紧张时，工会也会使用或者默许使用强硬的手段促使工人复工。

上文所提的两种策略选择，主要涉及在产业行动处理的政治化策略和法制化策略二者之间，工会是如何选择与调和的，并具体如何发挥作用的。实际当中政治化处理和法制化策略不可截然分开。由于社会不稳定因素在逐年加大，地方权威治理社会抗争的运作规则已由简单的压制，演化到“国家代理人与抗争者的积极互动”模式，在行政力量与法律体系的相互限制与补充下，实现国家对地方冲突的管理和控制（程秀英，2015：194）。然而，当在工人和政府之间的关系比较紧张时，为了防范事态发展的不确定，这种策略仍然会采用强制手段处理工人的维权行为。即是说，政治化模式中会也运用法律手段，但以政治手段为主，法制化模式中以运用法治手段为主，但必要时候也要运用政治手段。对比二者的实践来看，在法制化的策略选择中，工会拥有更大程度的主动性。工会由于处于劳动关系第一线，对于事件的性质有更多的了解，因而积极向党政建言，提供事件处理意见，其中有很大空间可以发挥作用。

四、影响工会产业行动处理策略选择和作用发挥的因素

影响工会产业行动处理策略选择的因素是多方面的，这一选择是在一个关系系统中进行的，即所谓“三方四主体”（Taylor等，2003；Chen，2010）。工会的内部和外部关系 影响了工会获取行政资源的能力大小和使用资源的方式，并影响了工会的产业行动处理策略，在一些情况下，工会的行动框架实际上超越了党政给工会策略所划出的范围，增大了工会作为工人代表和维护者的自主性。

首先，工会的行政化身份提供了工会履行职能的地位和资源，因此党政决策和要求是工会产业行动策略选择的重要决定因素。当党政给予工会行动的空间较小的时候，工会在产业行动处理策略上更多采用政治化的处理方式。通过大量案例也可以观察到，大部分情况下，工会倾向于与政府保持一致。造成这种情况的一个原因是工会对政府行政手段和资源的依赖程度逐渐加深。由于缺乏必要的制裁权力，工会在具体职能的实施中不得不依赖于一些政府职能部门。在上世纪90年代以后，许多地方工会主席获得了同级党政副职的待遇，这一举措加深了工会的行政化色彩。近些年，在社会化治理模式开展以来，工会与政府的关系更加密切，比如，集体谈判签订率已被纳入各地各级政府的年度指标中。这些都造成工会习惯性地依赖党政行使职权，从而弱化了维权的功能。

然而在一些情况下，地方工会官员的行政身份带来的政治权力和资源也可以成为工会坚持工人立场的保护伞（Chen，2010；徐世勇等，2014）。一些案例显示出工会不完全和党政的声音保持一致，工会和政府部门的产业行动处理策略中存在着差异。如电装案例中，在收集工人意见以及协助工人选代表的过程中，区政府打算派出警力，区工会则坚持不要出警。尽管由于和政府意见不一致使得区工会承受了巨大的压力。但在区工会的坚持和上级工会介入调解下，最终产业行动处理最终没有动用警力。工会从政治身份中获得的行政资源如果加以恰当运用，可以扩张工会在策略上选择的自主性的空间，从而有助于以市场化手段解决产业行动。

其次，关于工会和企业关系的影响，主要涉及到企业与企业工会的关系问题。企业工会作为企业工人的直接代表者，即使不参与产业行动，也应该在产业行动处理中代表工人介入调解。在产业行动处理中，如果企业工会独立于企业，则能够有效发挥其职能，按照法律要求代表工人处理产业行动。比如2010年7、8月间，大连开发区发生产业行动，由于该地区企业工会具有独立性比较强，加之开发区总工会的积极引导支持，大部分企业工会能够发挥作用，在产业行动能够按照法律要求参与产业行动处理。但现实却是大量工会在建会之时即被雇主严格控制，工会的主要负责人也由中高层管理人员担任或是由企业指定其他雇主信赖的人员担任。 一些被雇主控制的或直接由高管担任工会主席的企业工会，在产业行动中一般都是站在企业一方，帮助企业分化打击产业行动工人。针对这类工会，许多产业行动的直接将改组工会作为产业行动的诉求之一。

从掌握的案例中发现，企业工会能否与工人建立信任，与工会主席个人的职务和背景有关。一些工会的工会主席是公司副经理，或者人事主管，易于被工人视为“和企业是一伙的”。但是在一些企业里，工会主席虽然是中高管理层，却不是人事部门或人事总务部经理人直接负责工人的人员及福利管理，在某种程度上消除了工人的敌意。例如电装的企业工会主席作为一个生产部门的主管，和工人之间的利益对立关系没有那么大。此外，全职工会主席，由于对企业的经济以及人事依附弱，也更易于被工人接纳。

最后，工会和工人的关系对工会产业行动策略的影响是复杂的，这种影响在法治化处理方式中体现的比较明显。首先，工人集体行动是工会发挥市场化职能的主要动力（Pringle，2011∶183）。非产业行动时期，地方工会倾向于在企业以外发挥维权作用，地方党委和政府的行政力量只停留在企业外围，并没有进入企业。这种团结起来并进行有策略的集体行动的工人给工会带来一定的压力,并进而形成一种倒逼机制,迫使工会在政治环境允许的情况下站出来为工人维权（路军，2013），产业行动处理中，党政的行政资源随着工会一起进入微观层面的劳动关系，由上级工会被传递到企业中的工会以履行产业行动处理的职能。其次，地方工会通常是策略的决策者。这是因为企业工会有效发挥作用的一个重要条件是要获得地方工会的支持帮助，即行政资源由企业外的地方工会获取后传递给企业工会。地方工会通过指导、协助等方式促使企业工会将产业行动者引导到工会主导的劳资谈判中去。案例显示，这种处理策略又可分为自上而下和自下而上的具体方法。在前者中，地方工会明确自己的工人代表身份，提供行政资源以保证企业工会通过代表工人来解决产业行动。大连开发区产业行动处理，主要是由开发区总工会统筹负责，并直接联系各个企业工会进入产业行动现场，与工人代表共同与企业协商谈判。与此同时将产业行动工人集体的组织控制权，从自发工人领袖手中夺回。在后者中，工会民主结构是工人向工会施加压力的管道，工会如能够利用民主结构加强和工人的沟通，有助于工会代表并且表达工人的意见，从而顺利地引导工人进入谈判程序。电装公司的产业行动处理策略即采用了这种方式。电装企业拥有着相对规范的工会小组长制度，其中，32个工会小组覆盖了全公司的一线员工。 2010年7月，发生产业行动后，在说服工人选代表协商的过程中，工会副主席召集了工会小组长开了一个持续一个多小时的会议，试图说服工会小组长接受工会建议与公司谈判。工会的尝试成功了，在接受笔者访谈时，工会副主席回忆说：“那是一个难忘的经历……他们后来不再拒绝你（工会），尽管可能不同意你，但也开始接受你了。”工会小组长制度提供了工会介入工人行动的有效途径，该工会渐渐介入工人行动，并最终成功获得主导权。这个案例是一次工人自发力量与工会行政力量的结合的尝试。然而，不能忽视的一点是，工人结社力量对政权的潜在危险会使工会在总体上扮演一个抑制结社力量（维稳）的角色。地方工会由于企业工会的缺失或者被行政控制而无法借助其建立途径联系工人，反过来会在支持工人的行动上变得更加谨慎。一般来说，如果地方工会没有把握控制住局面，往往倾向于采取保守或者打压的方式处理产业行动者。因此，无论是在工人中具有一定威信的企业工会还是工人代表，常常是工会警惕和打压的对象。

总之，影响工会产业行动处理策略选择及其作用发挥的因素是多方面的。由于和谐劳动关系建构已经成为党政直接任务，所以党政的态度在其中是具有决定性的作用，另外工会与企业和工人的关系状况，也直接影响工会的策略选择和作用发挥。工会自身的素质能力也是不能忽视的主观条件。

五、结论

受到党政治理理念和模式的影响，工会形成政治化与法制化的两种产业行动处理策略。党政主导的维稳机制留给工会极有限的空间发挥法律赋予的冲突协调和工人权益维护的作用，在三方机制中，党政给予工会一定的空间介入产业行动，工会按照《工会法》第27条关于停工怠工事件处理原则的要求处理。在第二种策略里，受到其在劳动关系中的地位和自身素质能力的影响，工会将会更加主动追求并且有效维护工人的利益，通过上级工会的协调作用和企业工会的代表作用，将产业行动行为引导进入体制内的谈判中。劳动关系市场化的深化，将会引发工人更强的行动意识与策略，然而，随着劳动争议处理法制化进程的深化，工会能够在产业行动处理策略中发挥出积极的作用。

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■ 责编/ 孟泉 Tel: 010-88383907 E-mail: mengquan1982@gmail.com

The Chinese Trade Union Strategy in Strike Resolution- its Model Decision and Infuential Factors

Chang Cheng
(School of Labour Economics, University of Economics and Business)

Owing to the dualist functions, the strategies of the Chinese trade union in dealing with the strikes are optional in between the political mode and the legitimate mode. The strike resolution of the Party-government is the imperative factor in shaping the degree of the trade union autonomy in devising the union strategies in strikes. It acts more autonomously in the legitimate mode, and the degree of the union autonomy is affected by a number of factors such as its status and infuence in the labour relations structure, the relations between the union and the party-government/ the enterprises/ the workers, and so forth. Accompanying the legitimisation of labour dispute resolu-tion, the trade union is supposed to play a more signifcant role in the dispute resolu-tion.

Collective Dispute; Strike Resolution; Mode Decision; Union Strategy

常成，首都经济贸易大学劳动经济学院 讲师。

本文受国家社会科学基金重大项目“集体劳动争议预防与处理机制的系统化建构研究”（项目编号：14ZDA066）、首都经济贸易大学青年教师科研启动基金项目资助。