如东县推进城市管理综合执法体制改革

● 如东县编办

如东县推进城市管理综合执法体制改革

● 如东县编办

目前，如东县城市管理机构由县城市管理委员会、城市管理局（县城市管理行政执法局）、城市管理监督指挥中心和城市管理执法大队以及其他具有城市管理职能的部门组成。截至2016年10月，如东县城市管理执法人员共有80人，其中，城市管理局机关17人、城市管理监督指挥中心7人、城市管理执法大队56人。

从2007年起，如东县依法实行城市管理领域相对集中行政处罚权制度。县城市管理行政执法局承担着住建（规划）、市场监管、公安、环保等部门相对集中行政处罚事项164项。在县城市管理委员会协调指挥下，实行以县城市管理局管理为主、县镇（街道）结合的管理体制。县城市管理局（县城市管理行政执法局）是县城规划区内和各建制镇规划区内的城市管理违法行为的执法主体，乡、村庄规划区违法建筑的执法主体；各镇人民政府对建制镇规划区内市容市貌实行属地管理。

从实际运转来看，县城市管理综合执法体制存在一些突出问题。

第一，法理问题。一是法律体系不完善。目前，城市管理综合行政执法领域的立法工作滞后于实践的需要。国家层面尚没有出台专门的城市管理法，法律体系不完善，执法机构的法理定位、职能范围、执法手段、执法程序、责任义务、权利救济等都没有专门的法律依据，城管综合执法存在“借法执法”情况。二是《中华人民共和国行政处罚法》明确了相对集中行政处罚权制度，但没有进一步明确相对集中行政处罚权的具体领域和范围，究竟应当集中行使哪些行政处罚权，相对集中到什么程度，这些基本问题，缺乏明确的界定及界定的标准，导致在实践做法上产生较大的差别。三是缺少相应的行政强制措施和强制执行权。虽然改革中相对集中了行政处罚权，但相应的行政强制措施权却没有随之集中，如在查处人行道上、公共场所乱停机动车执法活动中，无法采取暂扣有关证件的行政强制措施，缺少应有的执法手段，导致执法不力。此外，县城市管理行政执法局没有相应的行政强制执行权，行政强制执行权要么仍属于行政部门，要么需要申请法院强制执行，因而造成或者行政处罚决定无法实现，或者县城市管理行政执法局花费大量的精力申请法院强制执行或要求行政职能机关强制执行。

第二，体制机制问题。一是上下不对应。长期以来，城市管理综合执法机构没有统一的主管部门。基层城管部门缺乏宏观层面的业务指导，也无法建立科学合理的监督检查和考核评价机制，给城市管理执法工作的统一、规范、协调带来很大困难。二是监管与处罚界限不清。相对集中行政处罚权以后，划出行政处罚权的行政机关对某一项社会事务的行政管理“链条”被纵向切割，即原由一个部门统一行使的行政许可权、日常管理权与行政处罚权相分离，分别由行政职能部门和城市管理部门行使，行政职能部门行使行政许可权，城市管理部门行使相对集中行政处罚权。作为主管部门，行政职能部门应当对该领域的事务行使日常的监督检查职责，城市管理部门为了行使行政处罚权，也必须对该领域的社会事务进行监督检查，由此造成了谁都可以管、谁也都可以不管的局面。另外，在推行行政审批制度改革过程中，涉改相关部门同时划转行政许可事项和行政处罚事项后，因“以批代管”的传统管理思维，主观上造成部门间日常监管事项的推诿扯皮。

第三，协同性问题。一是部门间协调机制不畅。城市管理部门拥有的法定职权是行政处罚权，不包括行政许可、行政强制执行等其他行政权。事实上行政处罚权已经属于行政管理的末端，尽管行政处罚权相对集中，但这之前的所有行政管理职能都还分属于相关行政职能机关。由于行政管理活动的复杂性和多面性，各个部门之间，从本位利益出发，普遍存在着一种“不买账”的现象。而对于一个具体的行政管理活动，行政管理权和行政处罚权又多是相互依存、相互促进、相互制约的，而旧的行政管理习惯和行政管事职能的分散性，客观上使城市管理部门和其他行政职能部门协调难的问题显得更加突出。二是对城管执法的技术支撑不足。相对集中的行政处罚权主要是针对简单易行的、技术含量不高、易反复的行政违法行为。一般城市管理行政处罚对违法行为的认定较为直观，一般不需要专业知识和技术鉴定就能认定，但是，从执法实际情况来看，集中的行政处罚权中包含了一些专业性很强的处罚权，如环境保护、燃气管理、城市规划方面的行政处罚权，非城管执法人员能很好地运作，城市管理行政执法亟需技术支撑。三是缺乏执法信息互联互通机制。相对集中行政处罚权以后，涉及城市管理行政综合执法的信息系统有多个，城市管理部门与其他具有城市管理职能部门之间的信息平台没有实行资源共享，各部门的管理平台主要以自身管理为主，网络服务器大多建立在上级部门，县级网络管理信息仅是纵向管理链条中的客户端，没有形成横向层面上信息互通连接机制，形成众多的“信息孤岛”，未能顺应新时期下“互联网+”、大数据、云服务的发展，制约城管执法效率提升。

进一步改革，要结合基层实际，不断完善城市管理行政综合执法体制和工作机制。

第一，加强城市管理法律保障体系建设。需要从国家层面进行顶层设计，一方面从基层城市管理行政执法实际作出城市管理立法的判断和考量；另一方面，明确全国城市管理业务主管部门，对城管执法队伍进行规范统一。

第二，明确相对集中处罚事项范围。依据《中华人民共和国行政处罚法》规定，依法集中与群众生产生活密切相关、执法频率高、多头执法扰民问题突出、专业技术要求适宜、与城市管理密切相关的行政处罚事项。具体可包括：住房城乡建设领域法律法规规章规定的全部行政处罚权；环境保护管理方面，社会生活噪声污染、建筑施工噪声污染、建筑施工扬尘污染、餐饮服务业油烟污染、露天烧烤污染、城市焚烧沥青塑料垃圾等烟尘和恶臭污染、露天焚烧秸秆落叶等烟尘污染、燃放烟花爆竹污染等的行政处罚权；工商管理方面，户外公共场所无照经营、违规设置户外广告的行政处罚权；交通管理方面，侵占城市道路、违法停放车辆等的行政处罚权；水务管理方面，向城市河道倾倒废弃物和垃圾及违规取土、城市河道违法建筑物拆除等的行政处罚权；食品药品监管方面，户外公共场所食品销售和餐饮摊点无证经营以及违法回收贩卖药品等的行政处罚权。城市管理行政执法局实施与上述范围内法律法规规定的行政处罚权有关的行政强制措施。

第三，结合行政审批制度改革和综合执法改革试点工作，梳理涉及城市管理领域的住建（规划）、环境、市场监管、公安交通等事项，合理界定城市管理职权范围：市政公用设施运行管理、市容环境卫生管理、园林绿化管理等方面的全部工作；市、县政府依法确定的与城市管理密切相关、需要纳入统一管理的公共空间秩序管理、违法建设治理、环境保护管理、交通管理、应急管理等方面的部分工作。

按照决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求，实现政策制定、行政审批与监督处罚职能相对分开、监督处罚与技术检验职能相对分开，构建审批、执法、监管分离的部门职责体系，明确涉改行政许可事项交由行政审批局履行，相对集中行政处罚权事项交由城市管理行政执法局履行，各职能部门负责各自领域的行业监管。

第四，依法下移执法重心。按照属地管理、权责一致的原则，合理确定县城市管理局、镇（街道）城市管理的职责分工，适当下移执法重心，采取交办方式，将简单易行的、技术含量不高、易反复的城市管理行政处罚权下放镇级政府，由各镇行使建制镇规划区内市容环境卫生、市政公用设施等违法行为的处罚权；县城市管理行政执法局为各建制镇规划区内违章建筑的执法主体，各镇人民政府为建制镇规划区内违章建筑的执行主体；县城管执法大队按照执法事项和执法区域分设执法中队，重点对县城规划区内进行执法管理，以此强化各镇（街道）城市管理行政执法属地化管理；各街道负责所辖区域市容环境卫生的日常管理，其所辖区域城市管理违法行为由辖区内城管执法中队负责处罚。

第五，完善协调合作机制。充分发挥县城管委办公室协调、指挥、监督、考核的作用，进一步提升部门行政执行力，打通城管部门与相关职能部门之间协作的“最后一公里”。协调市场监督、环境卫生等部门的检验检测机构，建立技术支撑配合机制，负责相关处罚事项的专业认定，提高执法效能。协调公安交通执法机构，健全完善执法保障机制，以公安机关设立专门的城市管理警察队伍或向城市管理部门派驻警力等方式提高综合执法的威慑力和实际效能，降低执法人员遭遇暴力抗法的风险。

第六，建立健全信息共享机制。顺应“互联网+”的发展趋势，破除部门利益“中梗阻”，加快部门之间信息资源的开放共享、互联互通；打破部门“信息孤岛”，打造监管、审批和执法信息共享互通的工作平台。依托党政OA系统和数字化城管系统，统一归集、交换和共享信息，实现行政许可、日常监管、行政处罚信息实时流转、实时抄告，提升城管执法网络化、智能化水平。有效整合利用公安交通管理综合应用平台，实现城市管理部件实时监控、实时留痕，提高城管执法快速反应能力。

第七，创新城管执法方式。按照转变政府职能、规范权力运行的要求，编制权力清单、责任清单，对外公开城市管理行政执法依据、处罚标准、运行流程、监督途径和问责机制，接受社会监督；进一步提升网格管理能力，依托城市管理监督指挥中心，建立健全县、镇（街道）、社区管理网络，科学划分网格单元，将城市管理、社会管理和公共服务事项纳入网格化管理，明确网格管理对象、管理标准和责任人，实施常态化、精细化、制度化管理；推行“一清单、两库、一细则”为内容的随机抽查制度，将适合纳入随机抽查的执法事项，纳入城管执法随机抽查清单的编制范围；按照管辖范围和执法权限，建立抽查对象和执法检查人员名录库；制定部门随机抽查工作细则，规范城管执法行为。