现代公共文化服务体系立法构建与运行机制研究——《江苏省公共文化服务促进条例》解读

徐 路朱志伟李 楠

（1.南京图书馆 南京 210018；2.南京师范大学公共管理学院 南京 210097）

现代公共文化服务体系立法构建与运行机制研究——《江苏省公共文化服务促进条例》解读

徐 路1朱志伟1李 楠2

（1.南京图书馆 南京 210018；2.南京师范大学公共管理学院 南京 210097）

2015年12月4日，《江苏省公共文化服务促进条例》（以下简称《条例》）由江苏省十二届人大常委会第十九次会议审议通过，成为十八大之后第一部关于公共文化服务体系建设的省级地方性法规。《条例》对公共文化的服务供给、设施建设、社会参与、政策保障、法律责任等方面进行了规定和细化。文章通过对《条例》内容的解读，结合当前我省公共文化服务体系的现状和问题，对完善现代公共文化服务体系的运行机制提出可行性建议。

现代公共文化服务体系 立法构建 运行机制 分析与解读

〔引用本文格式〕徐路，朱志伟，李楠.现代公共文化服务体系立法构建与运行机制研究 ——《江苏省公共文化服务促进条例》解读[J].图书馆，2016（11）：75-79

1 立法背景

党的十八大以来，江苏省以“文化强省”为目标，加大公共文化建设组织推进和政策扶持力度，在文化建设工程中注重深化和拓展公益性文化事业发展提升行动,连续多年将公共文化服务相关工作列入年度百项考核指标以及保障和改善民生十件实事，不断加大对重大公共文化项目、产品及活动的投入，公共文化服务连续多年保持全国领先水准，并实现了多项创新举措。但是，与基本建成现代公共文化服务体系的目标要求相比，在立法和制度层面仍然存在一定差距。2015年江苏省十二届人大常委会第十九次会议审议通过的《江苏省公共文化服务促进条例》（以下简称《条例》），是在严格贯彻党中央《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[1]的基础上，对江苏省《关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》[2]进行的配套制度设计，也是十八届四中全会和《立法法》修改之后，第一部关于公共文化服务体系建设的省级地方性法规。《条例》的出台，是全面推进依法治国在文化领域内的最新诠释，对于推动公共文化体制改革于法有据、公共文化治理有法可依具有重要影响。

2 立法意义

立法即法的创制、创造，是具有立法权的国家机关依照法定职权和法定程序制定、修改和废止法律规范的活动。公共文化服务立法是国家文化立法的重要内容之一，是以调整公共文化服务领域社会关系为目的创设相关法律规范的活动。公共文化服务立法具有行政立法的天然属性，本质上是行政机关“负担性”与公民“受益性”的结合，更加注重保障私权，明确政府责任。在当前以人为本、强调公民意识的立法趋势下，加强公共文化服务立法已经成为政府和社会各界的共识,也是全面推进依法治国的现实需要。

一是完善公共文化服务立法体系的必然要求。目前我国与公共文化服务有关的立法内容，大多散见于一些单项的法律、法规、规章中，尚未形成完整的立法体系。比如，国家层面上的《文物保护法》、《公共文化体育设施条例》，省内制定有《江苏省文化娱乐市场管理条例》、《江苏省农村公共文化服务管理办法》等单一规范性文件，这些有限的法律法规内容相对零散，只涉及公共文化服务的单一领域，不能顾及整体，同时更新较慢，部分内容已显滞后，与当前人民群众对文化服务的新需求和新期待有较大差距。本次立法正是在总结梳理既往立法体例的基础上，着眼于当前我省公共文化服务体系建设的现实情况，力求形成一部较为完善的并具有江苏文化品牌特色的地方性法规。

二是提高政府文化治理能力的必要前提。在当前“文化强省”的战略视野下，提高文化治理能力，构建现代公共文化服务体系，是政府和行政管理层面必须完成的改革路径。长期以来，我国文化法治建设相对滞后，政府对文化的建设和管理主要依赖行政手段，过多侧重于“管理”，服务职能相对薄弱，衍伸而来的公共文化设施综合利用效率不高、文化产品供给不足，以及与群众需求对接渠道不通畅、城乡区域文化发展不平衡、社会力量作用发挥不明显等问题凸显。此次立法，通过顶层设计，能够进一步对政府部门在公共文化中的“服务角色”进行清晰界定，促进“文化管理”向“文化治理”转变，为公共文化服务标准化、均等化提供更强有力的法治保障。

三是推动文化行政体制改革的实践需要。十八届四中全会提出全面推进依法治国，建设社会主义法治国家，对政府文化管理领域的法治建设提出了更高要求。基本公共文化服务是政府基本公共服务的重要内容。公共文化服务的立法立规能够强化政府公共文化服务供给责任，推动各级政府将公共文化服务作为建设法治政府和服务型政府的重点工作来抓，促进各级政府和公共文化机构科学、规范地开展公共文化服务，在法治轨道上推进文化治理能力现代化。同时，可以引导政府引入竞争机制，发挥财政资金杠杆作用，让有形之手强化管理，让无形之手优化资源配置，形成公共文化服务市场化、多元化、社会化供给格局，推动文化体制改革在法律框架内规范化、程序化运行。

四是深化拓展民生幸福工程、做好文化民生工作的有力保证。江苏正处在经济转型升级、向中高收入阶段迈进的关键时期，公共文化服务更多要以改善民生、发展民生为重点。在五大发展理念指引下，协调发展成为城镇化和城乡发展的主题，满足城乡居民对公共文化服务的多层次需求，是统筹城乡、区域文化发展的关键。加快公共文化服务立法，可以法律的强制力为后盾，明确各相关部门职能，转变服务方式，强化民生意识，一方面坚持公共文化建设的“自上而下”，明确文化民生的“责任清单”，另一方面重视效能评价的“自下而上”，以群众需求为导向推进公共文化建设，保障广大人民群众的文化权益[3]。

3 《条例》分析与解读

《条例》共有六十条，具体包括总则、服务提供、设施建设、社会参与、保障措施、法律责任和附则等七章。《条例》围绕保障人民群众基本文化权益这一根本目标，主要明确了公共文化服务原则、责任主体、服务提供与管理、设施建设与利用、鼓励社会参与的途径与方式、保障机制与措施、法律责任等具体内容。《条例》直面我省公共文化服务工作中的难点和盲点，通过调研、论证、民主讨论等多个环节，增加条文的民主性和可操作性，对公共文化服务产品的供给侧改革，提升公共文化服务标准化、均等化水平，推进全省公共文化服务向更高层次发展，具有重要的宣示和督促作用。同时，也为有望于今年出台的《公共文化服务保障法》提供了有益探索与借鉴。总体来说，《条例》是理论研讨与经验总结相结合的产物，定位准确，特色鲜明，具有较强的针对性和可操作性[4]。

3.1 公共文化服务的政府主导化

《条例》注重强化政府主导作用，特别是在制定规划、资源整合、编制目录、人员配备、财政保障、政府考核等若干主要环节，明确并落实各级政府的责任主体地位，并要求地方各级政府把这项工作摆上更加突出的位置，赋予组织领导和统筹协调的角色定位。其中第六条规定“地方政府统一领导本辖区的公共文化服务工作”，明确了责任主体地位；第十一条规定“地方政府要制定并定期公布免费服务计划和目录”，就是要让被服务对象更加清楚知道自身可以享受到哪些免费或优惠服务项目。第十七条要求“地方政府加大对村、公共文化服务的供给，提供必要的支持”，有利于保障农村居民、居民这些最基层民众的文化权益，增加基层群众在公共文化服务方面的获得感。第二十条强调“地方政府要加强公共文化服务资源整合、互联互通”，目的是有效解决一方面供给不足、一方面存在资源浪费的现状。第五十条规定“地方政府配备好乡镇、街道、村、综合文化中心的工作人员”，旨在解决最基层公共文化服务人力不足的老问题。第五十三条明确“地方政府要将公共文化服务纳入政府考核内容”，以加大政府层面的推进力度。第五十四条则明确了“地方政府未履行上述法定职责，要承担的相应法律责任”[5]，体现了行政法的权责一致原则，与当前依法治国、依法行政的要求相适应。

3.2 公共文化服务基本目标的精细化

《条例》加大了文化资源配置向农村、基层及特定地域、特殊群体的倾斜。均等化的主要内容，涵盖城乡均等、区域均等和群体均等。2011年广东省出台的《广东省公共文化服务促进条例》明确提出针对特定地区、群体提供公共文化服务，提供了较好的借鉴。《条例》第十六条规定“为未成年人、老年人、残疾人、外来务工人员等特殊群体提供有针对性的公共文化服务”；第十九条规定“县一级的公共图书馆、博物馆、文化馆、美术馆加强对基层（也就是乡镇、街道、村、）公共文化服务工作的业务指导”，同时还提到了推进县级公共图书馆通借通还、推进流动文化服务等方面举措，旨在通过加大政策扶持和业务帮助力度，激发基层公共文化活力，缩小城乡差距。第四十条明确要“引导、扶持、规范民间文艺团队健康发展”，对于保护优秀民间文化，传承优良民俗传统具有积极的感召作用。

3.3 公共文化服务社会参与的多元化

在“社会参与”这一章中，《条例》对社会资本参与公共文化服务进行了细致规定，明确政府作为社会参与的责任主体，社会参与涵盖了各类文化企业、各类文化团体和文化行业相关组织等。一方面将江苏省在实践中总结的先进经验做法（如志愿者制度、现代法人治理结构制度）等上升为法律规定，进一步提升法律效力和实施效果，另一方面将社会参与的的方法、政府引导支持规定更为细化和可操作，充分调动社会参与的积极性。《条例》在第三十四条提出政府购买服务、活动项目补助、定向资金补助、贷款贴息支持等社会参与的方式。第三十五条提出地方政府应制定通过社会力量购买服务指导目录或者详细购买目录，促进社会力量参与服务提供。第三十九条鼓励社会各领域积极开展文化、校园文化、企业文化、乡土文化等各类文化活动。第四十三条提出积极探索以理事会重点的法人治理制度，广泛吸纳各方面代表人士、专业人员和社会各界积极参与公共文化的各项管理[6]。

3.4 公共文化产品供给的优质化

公共文化产品是政府公共文化服务的“最终形态”，直接体现了政府的服务水平和供给能力。提升公共文化产出效能，提高文化产品的质量和群众满意度，是公共文化服务的基本价值所在。针对当前公共文化产品供不应求和供需不对称的主要矛盾，需要在问计于民、开门决策的基础上，提供更加“适销对路”的公共文化产品，实现文化产品供给侧的优化和创新。《条例》针对公共文化产品的“提质增效”也做了相应规定，其中第十条规定“增加公共文化服务总量，提高公共文化服务质量是地方政府的应有职能”，基本要求是要与本地地域文化特色、人口状况、公众文化需求和经济社会发展状况相匹配。第十三条规定了公益性文化单位完善服务的项目和内容，并赋予了其为公众开展文化活动提供支持和帮助的责任。第八条提出“推动文化与科技、互联网融合”，第十八条规定“地方政府加强公共数字文化建设，运用互联网和现代科技手段，提升、扩大和延伸公共文化服务，提高公共文化服务水平和服务效率”,以实现“互联网+公共文化服务”的深度融合和全覆盖。

3.5 公共文化服务保障的立体化

现代公共文化服务体系需要形成科学有效的保障机制。《条例》将保障措施部分单列在第五章，从加强统筹协调（第四十五条），加强政策扶持（第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条），加强队伍建设（第五十条、第五十一条、第五十二条）三大方面做了规定。条文通过细化基本公共文化服务的保障标准和协调机制，提高实际工作中的可操作性。对公共文化政策、标准的制定、实施和考核进行了程序性规定。建立了“公共文化服务资金审计监督和统计公告制度”，提升资金的利用率；将公共文化设施、公共文化产品、公共文化活动、公共文化项目等所需经费纳入财政预算，加大对经济薄弱地区转移支付力度；鼓励社会力量支持，并给予相应的财税优惠政策。《条例》还对人员队伍建设做了规定，包括合理配备公共文化服务机构从业人员的基本标准，从业人员的岗位培训，建立和完善公共文化人才引进、培育和激励机制等，对于提高公共文化服务队伍整体职业素养和服务能力具有重要指导作用。

4 现有成绩和存在问题

实践中，近年来江苏省对于公共文化服务建设的人、财、物投入呈上升趋势，公共文化服务的质量和效益得到显著提高。2015年,江苏在全国率先建成从省到村的五级公共文化设施网络体系，设施覆盖率达到95%。总投资逾10亿元的南京博物院一、二期改扩建工程等一批重大文化设施建成开放，江苏大剧院建设加快推进，全省国家一级图书馆、文化馆、博物馆的总数居全国前列，全省万人拥有公共文化设施面积由2010年的601平方米增加到1490平方米。公共文化服务体系示范区创建工作走在全国前列，苏州市、连云港市“文化中心标准化建设”，无锡市、南京市“文化惠民百千万工程”、常州市“电视图书馆”进入第二批创建名单并通过中期督查，4个省辖市、22个县（市、区）和210个乡镇（街道）被命名为省级示范区[7]。

江苏文化的发展具有优秀的传统和历史，并一直处于全国领先水准，但历史遗留问题和制约因素仍长期存在，如苏南、苏北、苏中各区域文化的城乡差距，文化产品供需不对等，从业队伍层次不齐、专业知识人员缺失等。整体来看，全省公共文化服务整体水平与基本建成现代公共文化服务体系的目标要求相比，仍有较大差距。究其原因，根本问题在于现有立法和制度体系不健全，立法盲点多，法规数量少，公共文化服务诸多领域仍存在缺失；配套制度不完善，导致法的实效性和规则运行的稳定性不强；现有制度内容过于零散且存在片面性，强调政府的管理权力过多，对公民文化权益的保障和救济较少等。

5 完善公共文化服务体系运行机制的具体措施

立法的实践意义在于法的实施、适用和遵守。公共文化服务体系的运行机制应当是围绕核心制度而建立起来的配套措施，是公共文化服务立法在具体实施层面的可操作性安排。当前应以《条例》的出台为新起点，在理论研究、制度保障、决策制定、监督与救济、队伍建设等配套制度层面进行优化和改革，从而形成与《条例》相匹配的运行机制，提高《条例》的社会作用和实践价值。

5.1 加强对公共文化法治理论的研究

良法是善治的前提，公共文化服务是公共文化治理的重要一环。我国的文化管理活动是一个具有多维度的复杂进程，公共文化服务是在国家宏观治理结构中的文化治理视野中实践环节，“国家治理结构的调整与文化治理模式的转变构成了公共文化服务的基本情境”[8]。因此，要善于总结理论界和实践中的经验，加强对公共文化发展规律的研究和领悟，更好地把握公共文化服务过程中的公众情绪，从而对公共文化法律体系进行科学合理的设计；要完善文化法律法规体系建设的长期规划，紧跟中央立法规划步伐，拓展文化立法的角度和层次，提高文化立法的数量和质量。公共文化治理的根本目标在于挖掘不同社会群体对公共文化的“潜能”，更有效地整合各种社会资源，满足不同群体对基本文化权益的诉求。这就要求政府必须回归服务本位，突出服务职能，尊重文化市场规律，制定符合时代主题的文化发展策略，强化对公共文化服务的公平性、公益性、民本性等基本价值的探究，真正实现依法而治、善治而为。

5.2 提高公共文化决策的民主化程度

文化是民意的感性表达，民生是文化的活力之源。2015年10月出台的《苏州市公共文化服务办法》提出建立公共文化服务的公众评价和反馈机制，推动公共文化服务“供需”对接，从而把公共文化服务的选择权和评价权交给群众。开门立法、民主立法是当前立法制度改革的重要举措，文化立法由于其“民本性”的特征更需要群众的参与。具体而言，在法规和政策出台前，可通过在政府门户网站发布征求意见稿，征询意见；通过召开民主座谈会、专家论证会，提高决策科学化程度；加强公共文化服务的试点和尝试，通过及时有效的信息反馈，让公共文化服务举措更富人性化。目前，江苏省在南京图书馆等单位开展试点，探索构建法人治理结构，建立由多方参与的理事会，其中包括社会代表、专业人士、各界群众等，形成公共文化多元治理的体制。同时，探索形成公共文化服务的复合供给机制，通过畅通诉求表达渠道，征询各类异质性、个性化的文化需求，在基本供给充分的前提下，针对性提供非规模化的服务措施，提高公共文化服务供给的精准化程度[9]。

5.3 建构公共文化服务监督与救济法律制度

公共文化服务的监督评估，是保障公民文化权利的先决条件。建立第三方评估机制，将评估工作委托给相关院校或科研机构，或由几个专业单位联合开展评估工作，并出具独立的评估报告，能够有效减少评估过程中的干扰因素，提高评估结果的公平性和科学性，确保文化政策实施的投入比率和社会效果能够得到科学、公正的体现。行政问责制是行政管理中的重要制度，构建公共文化服务问责制，对政府的决策制定、政策实施及工作人员的履职尽职具有重要的监督反馈作用[10]。问责制目前已普遍运用于关乎公民生命财产安全的行政管理中，但是在文化教育等公共服务领域方面，长期处于缺失状态，公众公共文化权利的救济也多为空白。“有权利必有救济”，公共文化服务中，政府与群众是服务提供者与服务享有者的关系，这与传统意义上的管理关系存在区别。在一般行政管理关系中，行政相对人对于行政主体违法实施且造成自身合法权益受侵害的行政行为可提出行政复议、行政诉讼和行政赔偿，而在公共文化服务层面，如果行政机关没有依法提供合法合理的公共文化服务，群众当然可以行使一般行政法意义上的行政救济途径维护自身的文化权益，这一点迫切需要从未来立法规划中予以体现[11]。

5.4 加强公共文化服务队伍建设和法治宣传

建立专业化、职业化的公共文化服务队伍，是提高公共文化服务质量的基本保障。针对基层文化服务队伍编制不足、人员紧缺的问题，要加快制定公共文化机构人员编制标准，从机构和岗位设置、人员配备等方面，加大对基层文化服务队伍的政策倾斜和扶持。完善人才培养和激励机制，加强对从业人员的法治教育、专业技能培训和职业道德培养，合理提升基层文化服务人员待遇，改善基层文化阵地、文化站等一线工作环境，提高从业人员的职业归属感和获得感。加强文化志愿服务队伍建设,构建来源广泛、形式多样、内容丰富的文化志愿服务体系[12]。加强文化普法宣传教育，通过人民群众喜闻乐见的形式，把文化法律、法规和政策与民间文艺、文化活动相结合，让群众真正了解自己应当享有的文化权益和遵循的法定义务，培养积极向上、健康和谐的文化生活习惯，自觉抵制不良文化的侵蚀，同时学会用法律武器维护自己的文化权益。

6 结语

下一步，江苏省将以《条例》的颁布实施为契机，全面贯彻《条例》的内容和精神，注重实施过程中的问题反馈和社会效果评价，必要时制定实施细则和补充规定，提高立法工作的实践效果。同时将以《条例》为蓝本，以“文化畅通工程”的全面推进为契机，把“精准惠民”理念作为公共文化服务的价值导航，创新运行机制，激发内生动力，加快现代公共文化服务体系建设步伐，保障好、维护好、发展好人民群众的基本文化权益。根据《江苏省文化厅“十三五”文化发展规划》，到2020年基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平的现代公共文化服务体系，实现全省公共文化设施网络全覆盖，万人拥有公共文化设施面积达到1600平方米以上，基层综合性文化服务中心覆盖率达到98%以上，公共文化服务标准化、均等化程度达到85%以上，公共文化资源利用效率和综合效益达到90%以上，继而为推动全省文化建设迈上新台阶、建设“强富美高”的新江苏作出新的更大贡献。

(来稿时间：2016年6月）

1.中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》[EB/OL].[2015-01-14]. http://www. gov.cn/xinwen/2015/01/14/content_2804250.htm

2.省委办公厅、省政府办公厅印发《关于推进现代公共文化服务体系建设的实施意见》[EB/OL].[2015-11-27]. http:// www.njwgx.gov.cn/xb/whjs/ggwh/zcwj/201511/t20151127_3682056. html

3.江苏省公共文化服务促进条例[N].新华日报，2015-12-31（21）

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7.江苏省文化厅“十三五”文化发展规划.[EB/OL].[2016 -05-26]. http://www.jscnt.gov.cn/xxgk/xxkml/201605/t20160526 _39514.htm

8.李国新.强化公共文化服务政府责任的思考[J].图书馆杂志，2016（4）：4-8

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Research on the Legislation Construction and Operating Mechanism of Modern Public Cultural Service System——An Interpretation of Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service

Xu Lu Zhu Zhiwei Li Nan
( 1.Nanjing Library; 2. Nanjing Normal University )

On December 4, 2015, the 19th meeting of the Standing Committee of the 12th Jiangsu People’s Congress deliberated and passed Promoting Regulations of Jiangsu Public Cultural Service (hereinafter referred to as Regulations), which has becomes the first provincial regulations on the construction of public cultural service system since the 18th meeting of National People’s Congress. Regulations established the guiding ideology and basic principles for Jiangsu modern public cultural service system and regulated the service providing, infrastructure construction, social participation, safeguard measures, legal responsibilities etc.. Through the interpreting Regulations, this thesis analyzes the current situations and problems in Jiangsu public cultural service system and puts forwards suggestions for improving the operating mechanism.

Modern public cultural service system Legislation construction Operating mechanism Analysis and interpretation

G250

徐路（1984-），男，硕士，南京图书馆高级工程师，研究方向：立法决策咨询；朱志伟（1964-），男，本科，南京图书馆副研究馆员、读者服务部主任，研究方向：公共图书馆管理；李楠（1985-），男，南京师范大学公共管理学院硕士生，研究方向：政府公共管理。