现行戒毒工作体制机制存在的问题及对策研究——以北京戒毒工作为例

戴建海　方芳　郑凌烟（北京市教育矫治局）



现行戒毒工作体制机制存在的问题及对策研究
——以北京戒毒工作为例

戴建海方芳郑凌烟（北京市教育矫治局）

考察现行戒毒工作体制机制，发现存在的问题，研究解决问题的办法，是提高戒毒工作有效性的重要途径。本文结合首都戒毒工作的实际情况，梳理分析现行戒毒工作体制机制中存在的问题及原因，寻找解决问题的对策和路径，以期为完善现行戒毒工作体制机制提供参考。

一、北京市戒毒工作基本情况

现行《禁毒法》规定了社区戒毒、医疗戒毒、强制隔离戒毒、社区康复、戒毒康复及药物维持治疗六种戒毒措施。从戒毒措施是否具有强制性来看，社区戒毒、强制隔离戒毒、社区康复均为公安机关决定，其中社区戒毒和社区康复由城市街道办事处、乡镇人民政府负责；强制隔离戒毒则分别由公安机关和司法行政机关戒毒场所负责。戒毒医疗、戒毒康复、药物维持治疗为非强制戒毒措施，其中戒毒医疗由具有戒毒治疗业务资质的医疗机构负责；戒毒康复由政府开办的戒毒康复场所负责；药物维持治疗由各省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门会同公安机关、药品监督管理部门组织开展。北京戒毒工作按照现有法律法规初步形成了以强制隔离戒毒为核心、其他戒毒措施为补充的戒毒体系。

（一）强制隔离戒毒

公安机关强制隔离戒毒所对强制隔离戒毒人员进行3至6个月的戒治后转至司法行政机关强制隔离戒毒场所执行。北京市公安机关现有强制隔离戒毒所1个，收治规模为1000个床位。北京市教育矫治局现有强制隔离戒毒场所4个，收治规模超2000个床位，具有良好的设施装备、专业的工作队伍以及完善的戒毒工作流程，不仅承担首都强制隔离戒毒人员的戒治任务，还以建立戒毒辅导站的形式参与社区戒毒、社区康复工作，并与有关戒毒医疗机构建立合作关系，同时依托本系统内开办的戒毒康复场所，实现了强制隔离戒毒与戒毒康复的衔接。

（二）社区戒毒和社区康复

北京市社区（康复）戒毒工作主要以街道办事处、乡镇人民政府与司法行政戒毒部门合作建立戒毒辅导站，以及与公安机关合作建立“向日葵社区”和“致远号”戒毒康复小组的形式开展，实现对社区戒毒人员的管理、戒治。受场所、医疗、专业辅导人员等资源条件限制，社区（康复）戒毒发展不平衡，如部分地区戒毒专门人员的配备数量及专业水平难以满足社区（康复）戒毒的需要。

（三）戒毒康复

北京市依法开办的戒毒康复场所仅有一家，即隶属于教育矫治局的天康戒毒康复所。戒毒康复所将解除强制隔离戒毒人员全部纳入收治范围，动员他们解除前到戒毒康复所体验生活，继续巩固戒毒成效，除此之外，还动员、接收社会其他戒毒人员，通过与其签订“自愿戒毒协议”，协商戒毒时间、戒毒措施、管理方式等。签订协议后，戒毒人员一般先在戒毒康复所集中戒治3～6个月，然后逐步回到社会，由戒毒康复所在社会上建立的戒毒康复辅导站进行后续的指导与帮扶。

（四）医疗戒毒及药物维持治疗

根据2011年卫生部办公厅《关于印发全国自愿戒毒医疗机构名单的通知》，北京市有4家戒毒医疗机构，分别是大兴区精神病医院、房山区精神卫生保健院、监狱管理局中心医院、首都医科大学附属北京安定医院。北京市卫生局12320公共卫生服务热线提供的信息显示隶属于北京市公安机关的安康医院也可以开展医疗戒毒，另有10家备案的美沙酮药物维持治疗门诊。据实际调查，现在经过审批开展戒毒医疗的机构有4家，上述4家医疗机构中监狱管理局中心医院已停办此项业务，2013年新增具有戒毒医疗资质的北京高新医院①《北京市卫生局关于同意北京高新医院开展戒毒医疗服务的批复》（京卫医字［2013］112 号）。。而未经审批的却从事戒毒医疗的民间医院则难以统计，存在管理不规范，甚至违法用药以及乱收费等现象。

二、现行戒毒工作体制机制中存在的问题

（一）法律规定存在缺陷

1.强制隔离戒毒权力分配不合理。主要表现在两个方面：一是调查权、决定权和执行权高度集中。《禁毒法》将强制隔离戒毒决定权赋予公安机关，与《禁毒法》相配套的行政法规《戒毒条例》在机构设置上又赋予公安机关部分执行权。“一切有权力的人都有可能滥用权力，这是一条万亘不变的真理。”“要防止滥用权力，就必须用权力制约权力②［法］孟德斯鸠：《论法的精神》，商务印书馆1961年版，第102页。。”虽然对吸毒人员违法行为的调查取证及判断过程相对简单，但作为一种较长时间限制人身自由的法律措施，强制隔离戒毒的调查权、决定权和执行权高度集中于公安机关，缺乏监督制约，有悖于公平正义的法治原则，容易导致权力的滥用，不利于维护强制隔离戒毒人员的合法权益。二是行使决定权力的机关等级过低。《禁毒法》第三十八条将强制隔离戒毒决定权赋予县级以上公安机关。实践中，这一规定导致决定权行使的标准、尺度不统一，同一吸毒人员在不同的地方被抓获，是否会被强制隔离戒毒以及强制隔离戒毒期限的长短可能都不同，使得同一违法行为承担的法律后果不同，造成法律实施的不公平、不统一。另外，这一规定还直接导致诊断评估工作中效率低下、资源浪费、差别执法③林立志：《关于禁毒法律制度实施与完善的思考》，《2013年度全国司法行政戒毒系统优秀理论调研论文集》第17页，提到：广东司法行政戒毒场所强戒人员的诊断评估材料经省戒毒局审批后，又要送所在地公安机关批准，一个戒毒所要应对几十个县（区）公关机关跨地区报送材料，如三水所需要送57个县区公安部门，南丰所由于收治全省除广州市以外的男性艾滋病病毒感染人员，需送105个公安机关。。以北京为例，一个强制隔离戒毒所需要向16个不同区县公安机关报送诊断评估材料，由此造成审批成本增高，行政支出加大，同时因为各区县公安机关掌握的标准、尺度存在差异，同一批强戒人员审批时间和结果可能都不同，造成执法不统一，降低了法律的权威性和政府的公信力。

2.戒毒执行缺乏完善的法律规定。对于强制隔离戒毒执行过程中的死亡处理、所外就医、保护性约束措施适用等焦点、难点问题没有规定或者规定不明确，难以解决实际问题。如：强戒人员死亡问题处理，《禁毒法》和《戒毒条例》均未涉及，无法可依；而对于所外就医，《戒毒条例》规定：“患有严重疾病、不出所治疗可能危及生命的”可适用所外就医，但对严重疾病的范围和标准未明确，也未指定相关部门制定，无据可查；强制隔离戒毒执行中“单独管理”“保护性措施”是针对这一群体的专门措施，而且涉及人身自由及权益，意义重大，但缺乏具体的法律规定。同时，《禁毒法》和《戒毒条例》均未对场所戒毒康复的机构设置、权责范围、管理方式、资金保障等作出明确规定，影响了戒毒康复工作的发展。

3.法律监督缺失。主要包括两个方面：一是对强制隔离戒毒的决定过程缺乏法律监督。公安机关权力不受约束，容易导致强制隔离戒毒决定及变更的随意和失范④。二是对戒毒执法缺乏法律监督。法律未将戒毒执法的内容明确纳入检察院的监督范围，导致戒毒场所不受法律监督，容易发生侵犯戒毒人员权益的事件。实践中，强制隔离戒毒场所通常以协议的形式与检察院建立一种非制度性安排的外部监督关系，但由于法律没有赋予检察院监督强制隔离戒毒场所执法的权力，检察院实施法律监督于法无据。

（二）管理体制不顺畅

1.强制隔离戒毒多头执行造成执法差异。《戒毒条例》赋予公安机关部分执行权，实践中形成了公安机关与司法行政机关分段执行的工作模式，全国大部分地区包括北京在内都采取此模式，个别省市依照条例协商采取了公安机关退出、司法行政部门单独执行强制隔离戒毒的模式，如安徽省、广东省部分地区采用此模式。分段执行的工作模式容易造成衔接上的冲突，因公安机关和司法行政机关在执行方式上存在诸多差异，致使强戒人员在管理、戒治等方面衔接不统一，不仅造成了强戒人员对现实的困惑和质疑，而且也给后续管理治疗增加了难度。

2.社区戒毒、社区康复和场所戒毒康复作用难以发挥。《禁毒法》吸收和借鉴了其他国家的戒毒模式，与国际禁毒公约衔接的意图明显，如规定了社区戒毒（康复）、场所戒毒康复措施，但对场所戒毒康复的人员来源、具体期限没有规定，而负责社区戒毒（康复）的街道办事处、乡镇人民政府往往缺乏专门的场所、设施和人员，现实中难以建立有效工作机制、发挥监督戒治作用。

3.医疗戒毒与场所内戒毒的合作机制不畅。具有戒毒医疗资质的机构具有自身的专业特点和职业体系，在戒毒工作中具有独特优势，但也具有一定的局限性：一是对戒毒人员缺乏有效的管理措施；二是只注重短期的治疗效果而忽视戒毒人员的其他需求。而场所内戒毒在上述两个方面具有优势，但医疗资源匮乏，如果两者能够开展合作共建，就能取长补短，形成戒毒工作合力，从而不断提高戒治效果。但实践中由于戒毒医疗机构与戒毒场所分别隶属不同的行政管理部门，在实现资源共享和工作衔接上没有特别的制度保障，因此，相互之间的合作机制不畅通。

4.对戒毒康复的宣传推广不够。在戒毒康复工作中各个单位虽然有协作配合，但基于场所、人员、信息等资源的限制及部门权责、利益的掣肘，相关戒毒措施落实不到位，缺乏宣传和推广，难以形成完整的戒毒链条。同时，戒毒康复属于自愿戒毒，由于吸毒人员及社会力量对此认识还不深，吸毒人员到政府开办的戒毒康复场所参加自愿戒毒的积极性不高。

（三）戒治工作的科学性有待提高

1.缺少系统、有效的戒毒方式方法。现代医学的权威看法认为，成瘾是毒品引起的疾病，因此治疗也被分为三个基本阶段：解毒、积极治疗、疗后维持⑤O・瑞、C・科塞：《毒品、社会与人的行为（第八版）》，中国人民大学出版社2001年第1版，第39～56页。。医学上的治疗或许能够简单实现，事实上“一朝吸毒、十年戒毒、终身想毒”是大多数毒品成瘾者的状态，吸毒人员身体机能、心理健康以及社会功能的恢复不可能一蹴而就。当前，各地司法行政戒毒部门都在积极探索各类戒毒模式，如北京、新疆的“351戒毒模式”，广东“336戒毒模式”，上海“绿色戒毒”品牌，四川“常青藤生命复原”等，这些模式均未脱离国际上通行的戒毒治疗的三个阶段（生理脱毒阶段、心理康复阶段和回归社会阶段），大多是形式上的变化，在戒治理念、方法上还没有获得实质上的创新。

2.戒毒场所缺乏医疗资源。戒毒场所医院缺乏统一的建设标准，职业定位不准，医疗资源严重不足，医生招录难、戒治经验少、患病人员增多、医疗风险加大等是戒毒场所医院面临的普遍问题。以北京市利康强制隔离戒毒所（利康医院）为例，2012年至2014年退休医生10人，仅招录7人，全科医生仅占医生总人数的43%，缺乏治疗特殊疾病资质的医生，难以满足场所医疗需求，没有设施、药品及人员开展戒毒治疗和药物维持治疗。

3.诊断评估工作不规范。《强制隔离戒毒诊断评估办法》的出台，对于各地探索开展诊断评估工作具有一定的指导意义，但由于其设立的考核办法、考核标准简单，可操作性不强⑥潘敏、杨明兴、吴海琅、刘剑：《现阶段戒毒效果评估工具的不足与对策——以诊断评估为视角》，《中国司法》，2013年第3期。，如：诊断评估标准整体上以“合格”或者“不合格”、“良好”或者“一般”，细节上以“有所改善”“有所提高”等主观词语判断，没有量化标准，在实践中难以操作。

4.自愿戒毒的戒治效果无法保障。从北京的情况看，目前除北京市天康戒毒康复所接收自愿戒毒人员外，其余主要是戒毒医疗机构的戒毒治疗以及美沙酮药物维持治疗门诊。戒毒治疗及药物维持治疗15天或1个月治疗期限仅限于脱毒和身体康复，重短期戒治效果，轻后续跟踪照管，不利于戒毒人员巩固戒治效果。另外，有一些非经批准的医疗机构发布虚假戒毒治疗信息，夸大疗效，误导戒毒人员，收费不合理，甚至利用戒毒替代药品继续损害戒毒人员生命健康，亟待治理和规范。

（四）社会支持系统亟待完善

1.社会公众对戒毒人员缺乏正确认识。长期以来，人们对吸毒者的负面印象和对吸毒成瘾的片面认识，使戒毒人员回归社会存在阻碍，让本来信心不足的戒毒者遭遇到更多的误解、怀疑、歧视、偏见等。另外，强制隔离戒毒人员解除强戒后无缝衔接工作也难以落实。虽然《禁毒法》规定强制隔离戒毒所提前通知当地公安机关、家属和工作单位来所接人，但由于缺乏具体的操作性规定，很多戒毒人员（有的还患有严重疾病）解除强戒时无人来接，只能自行离开，缺乏有效的后续照管。

2.就业支持和保障不到位。《戒毒条例》第8条规定：“国家鼓励、扶持社会组织、企业、事业单位和个人参与戒毒科研、戒毒社会服务和戒毒社会公益事业。对在戒毒工作中有显著成绩和突出贡献的，按照国家有关规定给予表彰、奖励”。根据国家禁毒办有关通知要求，对吸纳戒毒人员就业的企业给予相应的税收优惠等政策，但在实践中这些规定和政策难以落实，使得戒毒人员就业难问题更加突出。

三、对策建议

（一）健全完善戒毒法律法规

建议通过对现行戒毒法律法规的修改，对强制隔离戒毒权力重新进行合理配置，实现决定权与执行权分离，将执行权统一交由司法行政部门行使；增加对强制隔离戒毒决定、执行过程实施法律监督的条款；对强制隔离戒毒人员死亡处理作出明确的法律规定；对现行戒毒法律法规中的“单独管理”“保护性约束措施”的性质及实现的方式予以明确。

（二）进一步规范各类戒毒措施

在统一强制隔离戒毒执行权的基础上，对其他戒毒措施也应进行规范：社区戒毒和社区康复可由司法行政部门专人负责，社区及公安机关配合，提高社区戒毒和社区康复的专业水平；戒毒康复由司法行政部门负责组织开展，非政府组织开办的戒毒康复场所应当经司法行政部门许可，并接受司法行政部门的监督和指导；医疗机构的戒毒治疗和药物维持治疗可通过卫生部门与司法行政部门联合发文的形式，建立戒毒治疗培训、岗位交流、业务衔接等工作机制。

（三）建立戒毒工作一体化机制

戒毒工作是一项长期、系统的工程，不仅要禁戒并举，而且还要实现各类戒毒措施的有效衔接，形成一个完整闭合的链条，让吸毒人员始终处于监督照管之下，督促他们保持操守、戒除毒瘾。由于司法行政部门主要承担了强制隔离戒毒任务，在长期戒毒工作中积累了丰富的经验，具有场所、设施、人员优势，可由司法行政戒毒部门统筹协调各类戒毒措施，其他机关给予支持和配合。北京市教育矫治局在开展强制隔离戒毒工作的基础上，探索建立以“所内科学戒治，出所有效衔接，所外持续照管，风险及时召回”为目标，充分发挥戒毒所、地方政府、职能部门、社会各界力量作用的一体化戒毒工作机制，在一定程度上实现了戒毒康复、社区戒毒、社区康复、自愿戒毒、医疗戒毒等各类戒毒措施的有效衔接。

司法行政戒毒部门对戒毒工作的主导作用主要体现在两个方面：首先是推动各类戒毒措施的衔接配合。北京市教育矫治局通过组织临近解除强制隔离戒毒的强戒人员自愿到戒毒康复所体验生活，实现强制隔离戒毒与戒毒康复的衔接；与医疗机构合作开展戒毒治疗，戒毒人员生理脱毒后，由戒毒康复场所负责后续的心理、行为、认知、家庭社会关系修复等矫治工作，为戒毒人员提供“一站式”服务。其次是开展后续照管，形成戒毒工作良性循环。后续照管和风险召回是实现戒毒工作一体化的关键环节。北京市教育矫治局在社区建立戒毒辅导站，与相关单位开展合作共建，为戒毒人员提供持续的后续督导、照管。依托戒毒康复场所，将解除强制隔离戒毒人员逐步纳入戒毒康复场所的后续照管工作中。当戒毒人员一旦遇到不可规避的复吸风险时，可以再回到戒毒康复场所继续巩固，规避复吸风险。

（四）提高科学戒治水平

戒毒工作的规律表明，成瘾行为是生理、心理、社会环境等因素的综合产物，科学的戒治方式同样需要综合运用各种现代矫治技术和治疗手段。不断提高戒治工作科学化水平，需在以下方面有所突破：

一是对戒毒人员进行科学的评估分类。对戒毒人员进行科学的评估分类是准确、客观认识戒毒人员的结果，是开展科学戒治的基础。我们可以在对戒毒人员基本信息广泛收集的基础上，通过量表测量、日常观察、访谈等多种方式，从吸食毒品类型、吸食史、人身危险性、身体状况、戒断症状、戒毒动机、戒毒认知、情绪情感、戒毒行为、社会支持等多因素、多角度对戒毒人员进行分析，确定每名戒毒人员需要重点解决的问题，明确戒治工作靶点。

二是加强戒毒医疗工作。由于戒毒人员多患有各类疾病，特别是患艾滋病、精神疾病较多，有条件的戒毒场所，可以引进或培养戒毒治疗专业医务人员，配齐相关的医疗设施、设备，申请取得戒毒医疗服务资质和精神病治疗资质，建立艾滋病、精神疾患等专门病区；医疗资源匮乏的戒毒场所，可以加强与社会医疗机构合作，建立及时转诊、即时问诊、就诊优先、全程保障的绿色就医通道，探索建立社会医院医生入所诊疗的长效机制。

三是深化戒毒矫治项目化管理。矫治项目化是循证矫治的理论技术和项目化管理的科学方法在教育矫治领域中的运用，把对一类人或一类问题的矫治任务作为一个项目，应用多种矫治技术，合理配置矫治资源，实现矫治效果的最优。推进戒毒矫治项目化管理是戒毒工作的发展方向，也是综合运用各种现代科技手段和方法提高戒治工作科学化水平的重要路径。北京市教育矫治局深入推进戒毒矫治项目化管理，研发了《复吸倾向性量表》《复吸风险评估量表》《戒毒动机量表》等十余个量表，开展了运动康复、正念防复吸、音乐治疗等矫治项目。实践证明，这些矫治项目在帮助戒毒人员重树戒毒信心、转移注意力、降低药物渴求等方面具有一定效果。

四是增强诊断评估的科学性。完善戒毒工作诊断评估标准，对评估内容进行细化和量化，从生理、认知、行为、心理、家庭和社会功能恢复等方面进行全方位的诊断评估，加大各类测量评估工具的研发运用，推动依靠个人经验判断问题、主观评估的工作方式转变为运用测量工具诊断问题、客观评估成效的工作方式上来。

五是积极开展就业帮扶。戒毒场所要大力开展职业技术教育和创业教育，帮助戒毒人员掌握基本的创业技能，培养自食其力的生活态度，增强创业就业能力。政府有关部门要认真落实戒毒人员就业帮扶政策，为吸纳戒毒人员就业的企业实行税收或其他政策性优惠，进一步拓宽戒毒人员的就业途径。

（责任编辑张文静）