法律援助政府购买服务机制研究

王正航　沈燕萍　俞钦　唐晔旎（浙江省杭州市司法局）



法律援助政府购买服务机制研究

王正航沈燕萍俞钦唐晔旎（浙江省杭州市司法局）

法律援助是政府的责任，同时，我国法律还规定，律师有法律援助义务。我国法律援助经过近20年的发展，取得了一定的成效，但也暴露不少问题，尤其突出的是律师积极性缺乏、办案质量较低的问题。世界多数国家的法律援助都采用政府购买法律服务的方式，补贴的标准或者购买律师服务的价格主要由市场决定，律师办理法律援助案件的积极性相对较高，案件质量能够得到保证。我国法律援助可借鉴他国经验，改变成本补贴模式，探索建立法律援助政府购买服务机制，采用市场化的方式确定合理报酬，缩小与法律服务市场价格之间的差距。

一、问题及原因分析

（一）补贴过低，挫伤律师的办案积极性

目前法律援助案件补贴标准远低于市场价格。课题组对杭州市近三年办理过法律援助案件的律师办案成本进行了专项问卷调查，主要内容包括律师办案所需的交通费、住宿费、误餐费、资料费、通讯费及所需的工时等。此次调查共收回132份有效问卷，其中涉及办理普通刑事案件82份，重大刑事案件26份，民事、行政案件19份，仲裁案件5份。从统计结果看，律师办案实际支出的交通、住宿等费用为平均每案819.7元，用时31.2小时。其中，普通刑事案件平均每案实际支出为716.2元，平均用时30.2小时；重大刑事（可判死刑、无期案件）案件平均每案实际支出为1507元，用时43.1小时。按现有的标准，杭州市区刑事审判阶段的案件统一补贴1500元，除去律师实际办案支出，现有的补贴根本无法顾及律师的智力成本和服务费用，部分案件还需要律师“自掏腰包”。

课题组还针对杭州市律师开展了问卷调查，全市共562名律师参与了调查，占全市律师总数的10%左右。从统计结果看，39.32%的律师认为现有的补贴标准“太低了，成本都不够”，54.8%的律师认为“仅够补贴办案的成本，主要是在尽义务”。一是有一定经验和水准的律师对办理法律援助案件的意愿不足，大部分案件交由年轻律师办理，甚至很多年轻律师把办理法律援助案件作为锻炼办案技能的平台和解决生计问题的途径。二是律师投入精力过少，甚至出现个别律师“偷工减料”的情况。有些律师为节约成本连基本的办案程序都不能做到位，严重影响办案质量。“对一部分律师来讲，少量的办案补贴或者无补贴，也使得对自己的偷工减料行为的愧疚感减少甚至理直气壮”①蒋建峰《法律援助办案质量控制思考》，《中国司法》2005年第7期。。在针对全市律师的调查问卷中，就“办理与同类型委托案件相比，办理法律援助案件投入的工作精力”这一问题，562名律师中有29.36%的律师选择了“略少和仅限于程序到位”。

（二）受援人监督律师办案的能力或水平较低

普通的法律服务合同关系中，接受服务的当事人由于支付了律师费，可以理直气壮地要求律师按照合同勤勉地履行服务义务。而在法律援助案件中，受援人获得无偿的法律服务，则自觉不自觉地降低了对法律援助服务质量的要求，再加上本身就是在知识水平和维权能力上居于弱势的地位，就更难有效地监督律师的援助行为了②。 从2014年的统计数据看，全市16049名受援人中，农民工8885人，占55.4%，未成年人1635人，占10.1%，老年人642人，占4%，残疾人397人，占2.5%。农民工、未成年人普遍存在的受教育程度低、认知能力差的特点，导致了他们对法律援助案件质量监督能力水平的低下。

（三）律师承担义务重，法律援助办案专业化程度不高

随着法律援助案件量的持续快速增长，律师人均办案量逐年提高。而律师资源分布不均，也使部分地区律师承担义务过重，导致律师疲于应付，必然影响案件质量。2014年杭州市办结的法律援助案件11533件中，社会律师承办8707件，人均办案1.7件。其中，律师资源相对丰富的萧山区共有律师230人，2014年办结的2860件案件中，社会律师承办1453件，人均办案6.3件；在律师资源相对匮乏的淳安县，社会律师仅有24人， 2014年办结的426件案件中，社会律师承办287件，人均办案11.9件。 此外，由于法律援助中心在指派案件的过程中，普遍采用按顺序轮流指派的方式，很难照顾到律师的专业特长与案件性质的契合度。尽管近几年也建立了法律援助资源库、将法律援助案件签约打包给部分律师事务所等，但总体上全市法律援助办案专业化程度不高的局面还未改变。

（四）案件质量监管措施缺乏，实际效果不理想

现有的法律援助案件质量监管措施，仅能保证律师办案程序到位。而律师办理法律援助案件是义务，政府给的补贴仅够办案实际支出成本，造成了律师在办案过程中的权利和义务的不对等。这种情况下，只要律师办案的程序到位，其他对律师办案质量的评价和考核结果根本无法运用。如2013年，杭州市抽取210个已结案件进行“法律援助案件同行评估”试点，有17个案件被评定为质量一般，5个案件被评为不合格。市司法局对评估结果在一定范围内进行了通报，对5个不合格案件的承办律师给予了三年内不予指派法律援助案件的处理。但这种处理“不痛不痒”，对律师来说没有实质性的损失，根本起不到监管作用。

二、提高法律援助质量的建议

自2014年开始，国务院、省、市都把法律援助纳入政府采购项目。2015年，杭州市将“政府委托的法律援助项目的实施服务”和“法律援助政策宣传与咨询”正式列入“杭州市政府采购目录”。由于法律援助项目的实施一直沿用“定额补贴”的模式，法律援助项目并没有按照政府采购项目的程序和规则来运行。今后，考虑到财政负担等问题，在建立法律援助政府购买服务过程中，法律援助项目的政府采购可以先采用“补贴标准动态调整、重大案件先行试点”步骤来实施，逐步由“补贴模式”向“政府采购”过渡。

（一）提高补贴标准，建立动态调整机制

一是提高现有法律援助案件补贴标准。杭州市主城区目前执行的案件标贴标准是2010年制订的，5年来未作调整。在对562名律师开展的调查问卷中，94.12%的律师认为，现阶段法律援助案件补贴过低。与国内经济社会发展水平相近的城市相比，杭州市城区的案件补贴标准处于较低水平，而县（市）普遍比城区低30%。因此，要结合杭州经济社会发展水平，参照其他城市的标准，尽快提高杭州的法律援助案件补贴标准。

二是建立法律援助案件补贴动态调整机制。按照2015年6月中办、国办印发的《关于完善法律援助制度的意见》，建立符合杭州市实际的案件补贴动态调整机制。建议杭州法律援助案件补贴标准每两年调整一次，每次提高幅度在10%左右，逐步缩小补贴标准与市场价格之间的差距。

三是建立法律援助案件评级和差别化补贴机制。从实践看，定额补贴机制灵活性不够，也不利于调动律师的积极性。因此，应建立法律援助案件评级机制。根据案件复杂程度和办案区域不同，以及案件质量的评估结果，建立法律援助案件评级标准，由高到低分为A、B、C三个级别。案件有重大社会影响、案情特别复杂、情节特别恶劣、引起社会舆论高度关注的，且质量评估为优的案件，可以评定为A级；一般群体性、诉讼标的较大、涉及未成年人保护的，且质量评估为良好以上的案件，可以评定为B级；其他案情相对简单、事实清楚、证据确凿的，且案件质量评估为合格以上的案件，可以评定为C级。案件从受理开始，法律援助中心可以作出初步评级，以便跟踪和监督，最后由办案律师在结案后正式申报，并根据质量评估结果，确定最后的等级。在此基础上，建立差别化补贴制度，C级按照固定标准发放，B级上浮50%，A级上浮100%。

（二）开展死刑、未成年人法律援助案件政府采购试点

总体来看，杭州市启动法律援助政府采购的时机已经成熟。考虑到杭州市经济发展状况和财政负担等因素，在完善定额补贴机制的基础上，可以先行试点，逐步推开。可以选择犯罪嫌疑人或被告人可判死刑及未成年人的刑事案件作为试点。

1.选择试点的背景。党的十八届四中全会以来，中央和地方加大了对冤假错案的纠错和问责力度，最高人民法院也出台了一系列文件积极预防冤假错案，尤其规范了死刑和未成年人的案件处理。《刑事诉讼法》明确规定了针对这两类人的通知辩护。中办国办《关于完善法律援助制度的意见》强调死刑和未成年人法律援助案承办人员的资质条件和质量要求。因此，选择这两类案件作为试点，符合法治精神，适应形势发展需要。

2.选择试点区域。根据现有的法律援助案件管辖规则，可判死刑的案件试点必须在市一级，未成年人刑事案件，主要在各个区、县（市）受理指派，可以选择法律援助经费保障基础较好，未成年人刑事案件数量不大的区、县（市）进行试点。

3.试点方案。（1）试点时间：2016年-2017年。（2）购买主体：可判死刑案件的购买主体为杭州市法律援助中心，各区、县（市）根据法律援助中心的性质来确定。是内设机构的，主体应该是司法局；是独立法人的，主体应该是法律援助中心。（3）购买内容：为犯罪嫌疑人、被告人可判死刑的刑事辩护；为犯罪嫌疑人、被告人是未成年人的刑事辩护。（4）承接主体：符合政府采购规定的资质条件并擅长诉讼业务尤其是刑事诉讼业务的律师事务所。（5）购买程序和方式：法律援助被列入政府分散采购项目。按照“项目确定、组织购买、合同签订、项目实施”四个步骤进行。按照《政府采购法》的有关规定，采用公开招标的方式，确定1家或多家律师事务所，并与律师事务所签订合同，明确购买服务的范围、标的、数量、质量要求以及服务期限、资金支付方式、双方的权利义务和违约责任等内容。司法局或法律援助中心加强对律师办案的全程跟踪监管，对每个案件进行检查、质量评估，到达合同约定的要求后支付资金。

4.可行性分析。国际上，法律援助案件的价格主要是参照市场价确定的，普遍的做法是按低于市场价一定的比例来确定，如：加拿大、澳大利亚是市场价格的70%-90%，美国是市场价格的100%。课题组在针对律师的调查问卷中，以一件普通刑事审判阶段的案件为例，针对律师服务价格设置了两个问卷题目：一是律师在办理同类委托案件中的实际收费情况，25.44%的律师收费在5000-1万元之间，39.86%的律师收费在1万-1.5万元之间，34.7%的律师收费在1.5万元以上。二是律师认为的法律援助政府采购的合理价格，42.17%的律师认为应该在5000-8000元之间，16.37%律师认为应该在8000-1万元之间，9.61%律师认为应在1万元以上。综合两个调查结果看，律师办理一件普通刑事委托案件的收费1万-1.5万元为多数，现阶段，法律援助案件按市场价的50%—60%支付，也得到大多数的认同。根据2014年市法律援助中心受理的可判死刑案件量和部分区、县（市）受理的未成年人刑事案件量，按照5000、6000和8000元这个价格，课题组就市法律援助中心和部分区、县（市）的经费变化情况进行了初步统计（详见表一），其中市法律授助中心经费实际分别增加30.45、39.15和56.55万元，实际增幅不大，其他区、县（市）经费也增长不多，可以考虑选择试点。

5.推开计划。两年试点后，须作出全面的试点评估报告，就法律援助案件质量的变化、政府购买价格的合理性、财政负担等问题作一个全面的分析总结。如果试点评估给出了较好的结论，可以考虑逐步推开。

（三）探索法律援助费用分担机制

表一：法律援助案件经费支出对比表

法律援助费用分担制度是指当受援助的当事人因胜诉而使其经济状况有所改善，并且有能力支付法律援助的部分费用时，应按照规定的分担范围和分担比例偿还部分法律援助费用的制度。在其他国家的法律援助费用分担制度中，受援人是否承担法律援助费用规定各不相同：如奥地利、西班牙等国规定受援人因胜诉而经济状况有实质性改变时，应分担部分或全部的法律援助费用；在英国法律援助申请人必须根据生活条件支付一部分诉讼费用，数额由法律援助委员会确定，费用负担与援助案件是否胜诉无关。借鉴这些国家的做法，可以尝试根据法律援助申请人的经济状况，实行不同的法律援助模式，如：对低收入标准以下的申请人，实行全额免费法律援助的模式；对高于低收入标准，又确有困难的申请人，先予援助，如因胜诉而使其经济困难情况有实质改变，则向其收回政府支出的法律援助办案费用。这种费用分担机制，既可以扩大法律援助覆盖面，解决社会“夹心层”的权利保障问题，同时，可以减轻财政负担，也能提高律师办案积极性，确保办案质量。

（四）加强法律援助专职律师队伍建设

我国的法律援助专职律师类似于国外的“公设辩护人”，是随着法援助机构的成立而建立起来的，在法律援助发展中功不可没。但是，随着大量的法律援助案件交由社会律师办理，以及机关事业单位收入分配制度的改革，政府缺乏针对专职律师的激励措施，专职律师队伍数量多年来没有明显变化，且有萎缩现象。按照国际上的普遍经验，办案律师的专职化、专业化对保证法律援助案件质量非常关键。因此，需要加强法律援助专职律师队伍建设。通过向社会专业招聘的方式，吸收社会律师加入到法律援助专职律师队伍。聘任的专职律师按照国家规定实行协议工资制，并建立相应的激励机制。公职律师每年承办一定数量的法律援助案件，并按照案件的评估结果领取20%-30%的补贴或服务费用。

（五）建立严格的质量控制机制

一是建立准入制度。法律服务人员具备必要的法律知识和技能及办理法律援助案件的热情与意愿是保证法律援助质量的前提。因此，必须以这两个条件为基础，建立法律援助“准入机制”。要对法律援助律师的执业年限、办案经历、业务技能和综合素质等要求作出明确规定。二是制定法律援助“质量标准”。使办案律师有章可寻，也使监督人员有据可依，更是评判法律援助质量的技术依据。三是建立完善的法律援助案件监督机制。完善案件全程跟踪制度，通过信息管理系统，确定专人对每个案件进行全程跟踪，做到及时联系、时常提醒；完善案件旁听制度，提高旁听案件比例，完善旁听打分规则；完善案件回访制度，提高对当事人及家属的回访比例，加大对办案民警、检察官、法官的意见征集力度。四是增强当事人质量监督意识。加强对当事人监督案件的宣传和指导，增强当事人监督案件质量的底气，学会监督的方式方法。

（六）完善法律援助案件质量评估机制

进一步完善法律援助“同行评估”标准，形成一套完整的评估体系。建立完善一支相对固定的评估专家队伍，加强培训和监督。每年按一定比例抽查案件进行“同行评估”，对列入政府采购试点的死刑和未成年人案件，做到每案一评，并出具个案的评估报告。同时，按照政府采购程序，综合个案的评估情况，对承接法律援助政府购买服务的律师事务所作出年度质量评估报告，作为支付资金和评价服务资格的依据。

（责任编辑赵海鸥）