论自愿戒毒:法规范、定位与制度创新

□曾文远

（中国政法大学法学院，北京 100088）

作为下位法的《戒毒条例》是对其上位法《禁毒法》第四章的具体化，但更是对该禁毒基本法的超越和突破，这鲜明地体现在自愿戒毒的制度设计上。尽管《戒毒条例》仅仅只用四个条文（第9条至第12条）对自愿戒毒进行了相当笼统的规定，但“自愿戒毒”单独成章，并且置于“总则”之后成为《戒毒条例》之第二章，这种法律文本的体系安排无疑直接宣示了立法者的戒毒基本理念和立法意图。自2008年6月1日以来，我国戒毒工作看似开展得有声有色，但实则却是困难重重，举步维艰。根据笔者的实地调研发现，许多已建和在建的戒毒康复场所闲置率居高不下，基本成为摆设，而强制隔离戒毒仍总体上停留在缺医少药的物理戒毒层次，至于社区戒毒则更多地呈现为“形式大于实质”的样态。正是鉴于此，国务院在第24个国际禁毒日出台《戒毒条例》，在继承和细化《禁毒法》以社区戒毒为主导的各项戒毒制度的同时，又根据戒毒工作的内在规律和实践需求，将自愿戒毒上升到国家法层面予以明确规定，使之成为一项基本戒毒制度。自愿戒毒的法定化，毫无疑问是以自愿戒毒内涵的特定化为前提的。仅从《禁毒法》和《戒毒条例》法律文本来看，自愿戒毒的相应规定颇为简约，但从我国整体制度设计和实践操作来看，自愿戒毒具有非常丰富的内涵。本文就旨在从我国自愿戒毒的法律定位出发对其相应制度予以体系化梳理，以求为自愿戒毒的实践提供方向性指导。

一、自愿戒毒的法规范分析

《禁毒法》没有出现“自愿戒毒”字眼，但实际上已对自愿戒毒的基础内容予以了明确规定，这主要见诸于第36条和第37条;《戒毒条例》专设一章规定自愿戒毒，但除第9条与《禁毒法》保持一致外，其他条文并不是对《禁毒法》第36条和第37条的细化，而是“另起炉灶”对自愿戒毒进行规定。因此，在对自愿戒毒内涵分析之前，对《戒毒条例》这种创制性规定进行文本分析是非常必要的。经笔者初步考察，在自愿戒毒方面，《戒毒条例》对《禁毒法》至少有着并用和冲突两种规范现象。

（一）并用

行政法规对法律的细化是行政法规规范的常态，但《戒毒条例》在自愿戒毒规定上却难以称作对《禁毒法》的细化（除《戒毒条例》第11条第（二）项的戒毒治疗规范外）。从规范内容来看，《戒毒条例》和《禁毒法》分别对自愿戒毒的不同方面予以规定，二者在逻辑上是并列的。详言之，《禁毒法》关于自愿戒毒的主要内容是戒毒医疗机构设置条件、接受监督检查义务、营利和广告禁止、戒毒治疗收费、强制性管理权、报告义务等，而且基本都已经非常具体化，无需进行细化;《戒毒条例》则另行规定自愿戒毒内容，这集中体现在戒毒医疗机构的义务方面，如第11条第（一）、（三）、（四）项以及第12条第一款第二句。另外，《戒毒条例》第10条规定自愿戒毒通过戒毒医疗机构与戒毒者之间签订协议方式予以开展，也属于规范并用现象。

（二）冲突

《戒毒条例》对自愿戒毒的某些规定与《禁毒法》存在不一致和冲突现象，这主要表现在自愿戒毒的实施主体和戒毒药物维持治疗两个方面。就实施主体而言，《禁毒法》规定的是戒毒医疗机构或具有从事戒毒治疗业务的医疗机构两种，这说明自愿戒毒医疗机构有专门性医疗机构和综合性医疗机构之别，但不仅限于戒毒医疗机构。而《戒毒条例》规定的仅仅是戒毒医疗机构，并不包括具有从事戒毒治疗业务的医疗机构，也就是把综合性医疗机构排除在外。同时，这也不能通过扩张解释恢复《禁毒法》两种主体的本义，因为《戒毒条例》第4条第四款已表明了专门性医疗机构立场。就戒毒药物维持治疗而言，《禁毒法》是在社区戒毒、自愿戒毒、强制隔离戒毒、社区康复等戒毒制度之后予以规定的，《禁毒法》第51条非常明显的是一种概括式规定，即戒毒药物维持治疗无论对于社区戒毒还是自愿戒毒和强制隔离戒毒，均是有效的生理脱毒方法，但《戒毒条例》却是将戒毒药物维持治疗从社区戒毒和强制隔离戒毒中排除出去，将其限定在自愿戒毒之中，因为《戒毒条例》第12条在条文编排上属于“自愿戒毒”一章，这就意味着《戒毒条例》把戒毒药物维持治疗仅仅视为自愿戒毒的一种，无疑与《禁毒法》的规定相冲突。

《戒毒条例》与《禁毒法》的规范并用，因《戒毒条例》对《禁毒法》规定的补充或创制而产生，其将更有利于自愿戒毒工作的规范开展，极具价值。但《戒毒条例》与《禁毒法》的规范冲突，当其无法通过法律解释方法予以消除时，就会使得违法行为滋生，自愿戒毒难以开展。

二、自愿戒毒的法律定位

自愿戒毒不是“自愿（性）+戒毒”，其特定的法律内涵蕴含在我国戒毒法律制度的整体架构和自愿戒毒法律制度的具体规范之中。立足于法律文本，笔者认为，对自愿戒毒的定位把握，至少可以从吸毒人员权利保护、戒毒医疗机构戒毒治疗与义务履行、戒毒药物维持治疗三个方面入手。

（一）作为权利保护制度的自愿戒毒

我国法律对吸毒者的定位是双重性的，即吸毒者既是违法者，又是病人和受害者。针对违法性，吸毒者将受到一定的行政处罚，法律依据在于《治安管理处罚法》第72条第（三）项;针对有疾性和受害性，吸毒者中的吸毒成瘾者享有国家救助下的受治权，法律依据在于《禁毒法》第31条第一款。一经查处吸毒行为，就伴随着行政处罚的产生;但必须对吸毒行为进一步判定，只有在严重以致于成瘾情形下，才有戒毒救治的产生，故从规制时间点来看，行政处罚是先于戒毒救治的。对于吸毒者而言，行政处罚是对违法行为的制裁，吸毒者更多的是面临着应当履行的义务;戒毒救治是对吸毒成瘾者的帮助和关怀，吸毒者更多的是面对着可以享有的权利。这种双重法律规制因针对吸毒者的属性不同而并行不交叉，即对吸毒者的行政处罚和戒毒救治之间并无必然关系。因此，从吸毒者来看，我国所有戒毒法律制度是建立在经由一定的行政处罚消除吸毒者违法性的基础之上，将吸毒成瘾者得以救治作为立足点，这就决定着戒毒制度是戒毒者的权利保护制度。作为我国整体戒毒体制的重要一环，自愿戒毒无疑也是戒毒者的权利保护制度。

（二）通过戒毒医疗机构戒毒治疗和义务履行的自愿戒毒

一定的权利对应的是一定义务的履行。吸毒问题的严重性和复杂性使得其依赖于个人和社会难以有效解决，这时国家予以介入。开展戒毒工作是国家介入的重要内容，戒毒对于吸毒者更多的意味着权利，但对于国家则更多的意味着义务。国家的戒毒义务以两种方式实现，其一是国家通过自有机构履行，其二是国家通过社会机构履行。自愿戒毒就是后者的体现，其以戒毒医疗机构为载体开展，这也符合现代行政的发展趋势，因为“许多专业性的技术事项，行政机关未必具有相当的专业知识、能力、经验以及财力支持，从效率与成本的观点来看，将某些行政业务交由私人主体执行，可以提高行政效率，促进行政服务的多样化与高质量化供给”［1］。从表面上来看，戒毒医疗机构在法律上是独立的主体，自愿戒毒体现的是戒毒医疗机构和戒毒者之间的权利义务关系;但是从本质上而言，自愿戒毒仍体现国家义务。因为《禁毒法》第31条第一款规定，“国家采取各种措施帮助吸毒人员戒除毒瘾，教育和挽救吸毒人员”，该款中的“各种措施”毫无疑问包括《戒毒条例》予以确立的自愿戒毒，同时“各种措施”的采取主体非常明确是国家。因此，先有国家对戒毒医疗机构之戒毒任务委托，再有戒毒医疗机构之戒毒工作实施，自愿戒毒是国家通过戒毒医疗机构的戒毒治疗来履行义务。

（三）包含戒毒药物维持治疗的自愿戒毒

吸毒成瘾是一种易复发的脑疾病，其与其他许多慢性病一样，都需要通过长期的药物维持治疗。从科学和人性角度来看，“以毒攻毒”，给戒毒者服用具有替代性的戒毒药物，通过递减办法实现脱毒是比较有效的戒毒方法。我国的戒毒药物维持治疗，主要是美沙酮维持治疗，即“在戒毒者进行脱毒治疗、消除戒断症状后，定期给戒毒者以限量的美沙酮进行维持，防止和减轻戒毒者产生的对毒品的强烈需求”［2］。戒毒工作是复杂的系统工程，后续的戒毒工作（心理康复和回归社会）都必须建立在生理脱毒的基础上。因此，戒毒药物维持治疗对包含生理脱毒需求的所有戒毒制度具有广泛的渗透力，无论是自愿戒毒，还是社区戒毒抑或强制隔离戒毒，戒毒药物维持治疗均为必需。从这个意义上来说，戒毒药物维持治疗是自愿戒毒制度必不可少的内容。

三、自愿戒毒的制度创新

经由对自愿戒毒法律定位的分析，我们很容易发现，自愿戒毒在实践中困难重重以至难以推动的一个重要原因就在于，《戒毒条例》对自愿戒毒的规定并没有很好地体现《禁毒法》的精神，相反却将很多地方与《禁毒法》规定相悖的做法上升到法规范高度。这种情形导致的后果就是，尽管有《戒毒条例》的出台，《禁毒法》有关自愿戒毒的贯彻实施实际上仍处于不规范状态。笔者认为，立足自愿戒毒作为戒毒者权利保护的最核心内涵，必须下大力气破除许多地方与我国戒毒基本原则和方针不相符合的规定，积极进行制度创新，为自愿戒毒的持续开展创造条件。

（一）把自愿戒毒作为首选式制度来抓

《禁毒法》将社区戒毒置于我国戒毒体制的最核心地位，但由于我国社区发育程度不高，居委会和村委会在面临诸多日常事务时，很难有精力应付专业性和困难性都极高的社区戒毒，因此，社区戒毒除了在发挥对吸毒人员动态管控的数据信息的实际功效外，更多的是体现先进的戒毒工作理念，其在我国当下并不是一种有效的戒毒制度安排。从我国既有规定来看，社区戒毒更多的是通过对戒毒者的行为约束来实现人员信息的管控目的，这种往往缺乏必要医治内容的柔性契约戒毒模式，实际上很难实现戒毒目的。强制隔离戒毒同样面临着与社区戒毒类似的治疗不足问题，在这种情形下，戒毒就会成为变相的限制人身自由的强制措施，这不仅不会使戒毒者感受到这是国家的关怀和救助，反而会使他们对之心生畏惧，甚至在吸毒成瘾的同时从事其他违法犯罪活动，从而宁可遭受课以处罚的制裁也要逃避本是享受救治权利的强制隔离戒毒。不可否认，社区戒毒和强制隔离戒毒在实践中与实在法规定不一致现象颇多，但我们不能过于苛求这些戒毒工作者，也许在既有戒毒资源和制度供给下，这是他们已经不错的表现。

笔者认为，《戒毒条例》之所以将自愿戒毒在章节上置于社区戒毒和强制隔离戒毒之前，很大程度上就是为回归戒毒者权利保护、有效履行国家戒毒义务的努力。对于绝大多数吸毒成瘾者而言，戒除毒瘾是共同的心愿，这是戒毒制度设计起码的假设;作为受害者和病人的戒毒者，他们需要更多的是科学有效的医治，而不是严格有力的管束。自愿戒毒直接将戒毒医疗机构或从事戒毒治疗业务的医疗机构作为工作开展的组织，这比起社区戒毒工作小组和强制隔离戒毒场所来说，医治性和人本关怀性更强，更符合戒毒者的戒毒制度诉求。同时，为了实现“国家鼓励吸毒成瘾人员自行戒除毒瘾”，《禁毒法》和《戒毒条例》都明确规定对自愿戒毒者原吸毒行为不予处罚，这一规定实际上是从趋利避害立场引导更多的吸毒成瘾者参与到自愿戒毒中来。至于在戒毒治疗中不可避免地出现因戒毒者戒断症状发作引起的危险性行为，完全可以通过强制性管理方式予以控制。

（二）加强戒毒医疗机构建设

随着执法力度的加大和执法能力的提升，我国会有越来越多的吸毒成瘾者被纳入到国家的戒毒体系中来，这必会使得日益增长的戒毒需求和相对滞后的戒毒（医治）供给之间的矛盾不断激化。吸毒成瘾者因禁毒宣传教育的加强和禁毒严打可能会增速缓慢，但其绝对人数将在近些年内不断攀升，所以提供越来越多的戒毒资源供给是国家应当履行的义务。在社会管理创新和事业单位改制背景下，戒毒医疗服务将更多地从国家直接提供转向国家间接提供，因此，应通过政府购买服务办法积极鼓励社会组织和个人参与到戒毒医疗机构建设中来，“把支持公益性非营利组织筹资列入政府公共财政体系”［3］。

加强戒毒医疗机构建设不仅要加强专门性戒毒医疗机构建设，更要积极推动有能力的综合性医疗机构参与戒毒治疗。更为重要的是，不仅要从戒毒医疗机构数量入手，更要从其质量入手，严格按照《戒毒医疗服务管理暂行办法》（2010年）规定，狠抓“入口”和“内功”建设，从机构、病区、人员、治疗、服务等各个方面建章立制，保证为自愿戒毒的高效有序发展提供平台。

国家（政府）通过戒毒医疗机构推动戒毒工作，从表面上看，戒毒医疗机构成为独立的法律主体，与戒毒者之间构成戒毒医治法律关系;但是这并不意味着国家戒毒义务的消灭，只能说是国家以另样的方式履行着自己的义务。在这里，戒毒医疗机构与政府之间存在着公法合同关系，戒毒医疗机构在享有政府购买所提供的价金及其他权益的同时，应当保质保量提供戒毒治疗服务产品;政府的戒毒义务由此转变为对戒毒医疗机构戒毒服务的监督检查。

（三）大力开展戒毒药物维持治疗

生理脱毒，有自然戒断、药物戒断和非药物戒断三种方式，长期的科学研究和戒毒实践证明，药物戒断是最为有效的戒毒方式。无论是哪种戒毒制度，都必须保证戒毒者比较容易接受到戒毒药物维持治疗，这点对于自愿戒毒尤为重要，因为如果戒毒者无法服用到替代性戒毒药物，则自愿戒毒的一切等于空谈。遗憾的是，恰恰由于人们对戒毒药物治疗的法律规定理解存在错误，从而造成了在实践中绝大多数地方对戒毒药物维持治疗入组条件要求太高，以致于其制度功效大打折扣，只能在较小范围内发挥。从《禁毒法》第51条的本义来看，戒毒药物维持治疗是适用于自愿戒毒、社区戒毒和强制隔离戒毒的一种通用式戒毒方式，但是由于该条位于社区戒毒和强制隔离戒毒之后，于是很多地方就认为没有经历过戒毒（包括社区戒毒或强制隔离戒毒等），戒毒者就不能接受戒毒药物维持治疗。另外，几乎所有地方对参加本地戒毒药物维持治疗的戒毒者均有户籍或暂住证、年龄等条件限制，这无疑令大量流动人口吸毒者和青少年吸毒者难以享受到戒毒药物维持治疗。

大力开展戒毒药物维持治疗，是推动自愿戒毒的先决条件，因此，必须最大程度地放宽入组条件，使得戒毒药物维持治疗覆盖尽可能多的吸毒成瘾者。政府应当进一步加大对戒毒药物维持治疗的财政投入，切实采取各种措施减轻戒毒者自愿戒毒成本，如在一些经济实力较强的地方，不妨推行美沙酮维持治疗免费政策。另外，在自愿戒毒中大力开展戒毒药物维持治疗，可以借鉴澳门“外展工作、专业评估、脱毒治疗、各类特殊治疗、社会重返及康复跟进、到自助小组之不同阶段，均已开展切合戒毒者需要的治疗康复服务”［4］的自愿戒毒整体配套模式，使得戒毒药物维持治疗与戒毒者心理治疗和再社会化相融合，否则，只图一时之效为“脱毒”而“脱毒”的短期行为只能令戒毒工作陷入恶性循环之中。

［1］高秦伟．私人主体的行政法义务［J］．中国法学，2011（1）:164．

［2］滕 炜．《中华人民共和国禁毒法》释义及实用指南［Z］．北京:中国民主法制出版社，2008:257．

［3］郑苏晋．政府购买公共服务:以公益性非营利组织为重要合作伙伴［J］．中国行政管理，2009（6）:68．

［4］韩 卫．澳门自愿戒毒服务之整体配套与理念［J］．中国药物滥用防治杂志，2005（4）:235．