人民陪审员选任工作机制的完善——基于对某改革试点省的调研分析

刘　昂（北京政法职业学院副教授）杨征军（北京市朝阳区人民检察院副检察长）



人民陪审员选任工作机制的完善
——基于对某改革试点省的调研分析

刘昂（北京政法职业学院副教授）
杨征军（北京市朝阳区人民检察院副检察长）

党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中指出：“完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，扩大参审范围，完善随机抽选方式，提高人民陪审制度公信度。”四中全会《决定》对人民陪审员制度的改革完善提出了明确的要求，并专门对人民陪审员选任制度改革作出了具体的指引，即完善随机抽选方式，确保“普通人视角”。司法民主是人民陪审员制度的重要理论基础，而司法实践中，人民陪审员选任工作尚存选任方式较为单一、人民法院在选任工作中权力过大、司法行政机关参与选任形式化以及随机抽选工作落实不到位等弊端，人民陪审员“精英化”“固定化”倾向明显，代表性不足问题饱受诟病。可见，增强和保障人民陪审员的广泛代表性，完善现行人民陪审员选任工作机制成为当务之急，正在进行的人民陪审员制度改革试点工作即包含了这样的积极探索。

一、人民陪审员制度改革试点选任工作机制的基本情况

2015年4月，最高人民法院、司法部联合发布了《人民陪审员制度改革试点方案》（以下简称《试点方案》）。该方案对完善人民陪审员选任程序作出了专门规定。明确指出：“增加选任的广泛性和随机性，建立和完善人民陪审员随机抽选机制，提高选任工作透明度和公信度。”2015年5月，最高人民法院、司法部联合发布了《人民陪审员制度改革试点工作实施办法》（以下简称《实施办法》），对《试点方案》提出的随机抽选要求作出了细化规定。《实施办法》规定所有案件的人民陪审员均需要经过三次随机抽选产生。第一次由人民法院从符合人民陪审员资格条件的选民或者常住居民名单中，随机抽选人民陪审员候选人；第二次由人民法院会同同级司法行政机关从通过资格审查的候选人中随机抽选确定人民陪审员人选①参见《实施办法》第8条。；第三次由人民法院在开庭前通过随机抽选的方式确定参与合议庭审理案件的人民陪审员。同时，《实施办法》对人民陪审员的名额确定、资格审查、人民陪审员信息库的建立等内容均作出了明确规定，并将北京、河北、黑龙江等10个省、市、自治区作为开展人民陪审员制度改革的试点单位。

人民陪审员选任制度的试点改革相较于现行选任制度，主要呈现三个方面的变化：一是遴选环节体现随机性。现行人民陪审员遴选环节采用的是所在单位或者户籍所在地的基层组织向基层人民法院推荐，或者本人提出申请的方式，试点改革要求从符合条件的选民或者常住居民名单中，随机抽选作为人民陪审员候选人，再从通过资格审查的候选人名单中以随机抽选的方式确定人民陪审员人选。二是人民陪审员人数大幅增长。按照《试点方案》的要求，初步随机抽选的人民陪审员候选人数额应在本院法官员额数的5倍以上②《试点方案》规定：“基层和中级人民法院每五年从符合条件的当地选民（或者当地常住居民）名单中随机抽选当地法院法官员额数5倍以上的人员作为人民陪审员候选人，制作人民陪审员候选人名册，建立人民陪审员候选人信息库。”，二次随机抽选的人民陪审员人选应为本院法官员额的3～5倍③《试点方案》规定：“基层和中级人民法院会同同级司法行政机关对人民陪审员候选人进行资格审查，征求候选人意见，从审核过的名单中随机抽选不低于当地法院法官员额数3～5倍的人员作为人民陪审员，建立人民陪审员名册，提请同级人大常委会任命。”，大大高于现行人民法院选任人民陪审员“不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数”的数量要求④参见《最高人民法院关于人民陪审员管理办法（试行）》第5条。。三是中级人民法院也要参与遴选工作。按照现行人民陪审员选任制度，中级人民法院在需要人民陪审员参审案件时，可从其下辖的基层人民法院的人民陪审员中随机选用。而根据《试点方案》的要求，中级人民法院和基层人民法院一样，需要从其辖区中独立遴选本院的人民陪审员。

试点改革在人民陪审员选任制度方面呈现的上述变化给选任工作带来了新的挑战。围绕人民陪审员选任工作机制改革，笔者对一个改革试点省的试点情况进行了调研。在该试点省中，试点法院包含中级人民法院一家，基层人民法院四家；四家基层法院中，两家为城区基层法院，两家为郊区基层法院。通过问卷调查、资料查阅、实地走访等多种调研方式，笔者了解到，该省严格执行《实施方案》规定的三次随机抽选，人民陪审员的数量大大增多，并探索出了陪审员候选人产生的三条路径。第一条路径：试点法院通过辖区公安局从辖区内符合陪审员基本任职条件的常住居民中，按照陪审员候选人结构要求进行随机抽选，确定候选人；第二条路径：试点法院在辖区内部分社区选民中进行随机抽选，确定候选人；第三条路径：试点法院将测算出的候选人名额在各选区进行合理分配，然后从各选区选民或者常住居民名单中随机抽选出候选人，以此实现辖区全覆盖。在随机抽选确定陪审员环节，试点法院采取电脑摇号的方式，面向社会公开进行，取得了较好的效果。

二、人民陪审员制度改革试点选任工作机制存在的主要问题

除了上述积极的变化，笔者在调研中发现，人民陪审员选任工作机制试点改革运行过程中亦暴露出一些问题，主要表现为以下四个方面。

（一）公众对随机抽选方式支持度不高

调研中了解到，确定候选人工作遇到的最大障碍出现在征求意愿环节。在资格审查环节对第一次随机抽选的候选人征求个人意愿时，工作人员深感困难重重。有的候选人看到是陌生号码，拒绝接听电话；有的候选人接听了电话，听明来电缘由后，直接质问工作人员是从哪里知道的他的信息；有的候选人明确地拒绝担任人民陪审员；甚至有的候选人斥责工作人员是骗子。很多人对法院打来的电话感到突兀、不可理解，不少人直接表示不接受。由于我国法律并没有规定公民具有参加陪审的义务，加上宣传工作的欠缺，“陪而不审”现象的长期存在，以及整个社会面临的诚信危机，导致公众对随机抽选工作不了解、不支持、不信赖、不配合。

（二）随机抽选工作信息来源不畅

《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》（以下简称《决定》）第5条⑤《决定》第5条规定：“人民代表大会常务委员会的组成人员，人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员和执业律师等人员，不得担任人民陪审员。”、第6条⑥《决定》第6条规定：“下列人员不得担任人民陪审员：（一）因犯罪受过刑事处罚的；（二）被开除公职的。”规定了人民陪审员的禁止性规定，对这些禁止性条件的核查，以及候选人的资格审查均需要信息资源作为支撑。但调研中发现，试点法院无论是从辖区常住居民中还是社区选民中进行随机抽选，均面临着较为严重的信息来源不畅问题。这主要根源于两方面的原因：一是居民信息难以获取。公安机关人口数据库属于涉密信息库，基层法院难以获取居民基础数据，自然无法对居民名单进行随机抽取。二是选民信息准确性难以保障。由于选民信息每五年更新一次，信息缺失、滞后现象较为普遍，甚至有的地区没有汇总选民信息，需要临时统计或录入，无法满足随机抽选工作的急迫性要求。

（三）随机抽选工作保障机制欠缺

由于我国法律对人民陪审员无故不参加审判缺乏严格的约束和惩罚手段，当人民陪审员参审任务与本职工作发生冲突时，拒绝参审是更常见的选择。因此，采用随机抽取确定参审人民陪审员，备选的比例不得不加大，法院通知、联系人民陪审员的工作量相当可观。在立案登记制改革带来案件数量大幅增加的背景下，法院案多人少的矛盾本来就很突出，确定人民陪审员这项耗时耗力的工作，对法官而言成为一项较为沉重的负担。即使能够参审的人民陪审员，也经常因为同一案件审理时间过长，难以保障全程参审，中途更换人民陪审员的情况时有发生。这些问题的出现均可归因于随机抽选工作保障机制的欠缺，从而严重制约了陪审效率和效果的提升。

（四）随机抽选信息库专业化建设不足

调研中发现，很多法官反映人民陪审员的能力素质与专业化审判的要求有较大差距，建议建立不同类别的人民陪审员信息库。实践中，专家陪审员在陪审员队伍中的占比较少，且难以保证在随机抽选中刚好被抽中，很多随机抽选的人民陪审员完全没有相应的专业背景，在审判中无奈沦为“陪衬员”，陪审效果难以保障，与真正意义上的司法民主相背离。

三、人民陪审员选任工作机制的构建

笔者认为，应着力构建符合人民陪审员制度改革需要，具有广泛代表性和可操作性的随机抽选工作机制。具体而言，包含如下四个方面的机制构建：

（一）构建定向分类随机抽选的人民陪审员选任机制

强调人民陪审员选任的大众化，并不是将那些既了解法律知识又具有专门知识的人才拒之门外⑦汪晖：《选任人民陪审员应兼顾大众化和专业化》，《人民法院报》，2015年8月19日。。为此，必须加强人民陪审员信息库的分类建设，实行定向分类随机抽选，从而使随机抽选出的人民陪审员适应陪审工作的要求。笔者认为，可以根据普通案件与专业案件陪审需要，建立普通案件审理陪审员库和专业案件审理陪审员库，专业案件审理陪审员库还可结合不同领域作进一步的细分。参与普通案件审理的陪审员可在具备陪审员资格的陪审员库中随机抽选产生，参与专业案件审理的陪审员应在具备陪审员资格并具有相应专业背景的专业陪审员库中随机抽选产生，以更好地适应人民陪审员实质性参审的要求。

（二）构建人民法院提需求、司法行政机关负责选任的分工机制

《决定》和《试点方案》都规定了基层人民法院会同同级人民政府司法行政机关的审查机制。笔者认为，欲正确地实践法律规定的“会同”，应构建人民法院提需求、司法行政机关负责选任的分工机制。对所需的人民陪审员的数量以及具体要求，应由人民法院根据具体案件审判工作的需要提出，司法行政机关应结合人民法院的需求，在不同类别的人民陪审员信息库中组织实施人民陪审员的定向分类随机抽选工作。从长期看，还应当建立人民陪审员选任的反馈机制。人民法院应将其在人民陪审员参审过程中发现的主要问题及时反馈给司法行政机关，便于后者对分类信息库进行及时调整，进一步做好选任工作。这样的分工机制能够有效解决人民法院主导审查但压力巨大、困难重重，司法行政机关具有明显优势、但因形式性参与审查无法发挥其应有作用的现实困境。

（三）构建人民法院同级司法行政机关主导选任、基层司法所具体实施选任的上下联动机制

选任工作的顺利实施离不开对辖区公民信息、能力、意愿的充分了解，这方面司法所具有先天的优势。社区矫正、安置帮教等职责的履行使得司法所对于人民陪审员资格审查中涉及的一些重要信息，如犯罪信息等可以实现及时、全面、详实的掌握，人民调解、基层法律服务、纠纷处理等职责的履行有助于司法所与辖区居民保持较为密切的联系，这些优势为选任宣传、核查信息、征求意愿等人民陪审员选任工作环节的具体开展提供了极大的便利，有助于人民陪审员选任工作质量和效率的提高。因此，笔者认为，应构建人民法院同级司法行政机关主导选任、基层司法所具体实施选任的上下联动机制，从而推进选任工作的顺利实施。

（四）构建人民陪审员随机抽选的保障机制

人民陪审员随机抽选的保障机制主要包含四个方面的内容：一是信息审查保障机制。法院应与公安机关、检察机关、司法行政机关、辖区人大常委会机关等建立协调联络机制，对候选人的年龄、职业、犯罪记录等因素，应当尽可能通过电脑完成快速筛查，率先排除年龄、职业、前科等不符合条件的人员，尽可能降低资格审查成本⑧贺小荣、何帆、危浪平：《〈人民陪审员制度改革试点工作实施办法〉的理解与适用》，《人民法院报》，2015年5月25日。。二是随机抽选工作技术支持机制。应借助互联网时代的技术优势，借鉴重庆梁平法院研发的人民陪审员综合服务平台系统⑨比如，系统会向被抽选到的人民陪审员自动发送确认短信，提示参审时间等信息。系统设计还为人民陪审员提供个性设置服务。比如某个陪审员8月要出差，就可登录系统，将8月设置为非选时段，系统就不会抽到此人。根据人民陪审员均衡参审理念，系统设置每人年度参审不得超过8件，超过8件后系统会自动屏蔽，无法再抽取这名陪审员。参见陈小康：《用“互联网+人民陪审”促陪审改革升级》，《人民法院报》，2015年12月17日。等先进做法以最大限度地提升工作效率。三是物质保障机制。建议建立统一的人民陪审员补贴标准，改变一律按件补贴的做法，而是在基准数额的基础上结合案件难度及人民陪审员阅卷和开庭次数的不同保留一定的调整幅度空间，以更好地保护人民陪审员的履职积极性。四是参审刚性约束机制。笔者建议，除了《实施办法》第27条作出的惩戒事由和手段的规定外10，法律应对人民陪审员拒绝参审的正当理由作出严格细致的限定，并规定在正当理由之外拒绝参审，均应受到相应的惩戒。

（责任编辑张文静）