关于进一步提高省级巡视工作科学化水平的思考

2016-02-12崔建周

中共山西省委党校学报 2016年3期

关键词：科学化水平

崔建周

（中共山西省委党校党史党建教研部，太原　030006）

关于进一步提高省级巡视工作科学化水平的思考

崔建周

（中共山西省委党校党史党建教研部，太原030006）

〔摘要〕党的巡视工作实行中央和省级党委分级负责制度。省级党委组织开展的巡视工作是实现巡视全覆盖的重要关节点，是实现全面从严治党目标的重要环节。党的十八大以来，省级巡视工作虽然取得了显著成效，但仍存在着一些有待加强和改进的薄弱环节，需要在进一步提高省级党委主体责任意识、完善巡视组组长选任办法、优化巡视组工作人员结构、积极开展巡视工作科学化水平评估等方面逐步加强和完善。

〔关键词〕省级党委；巡视工作；科学化水平

省级党委组织开展巡视工作，既是党章赋予的重要职责，也是实现全面从严治党、维护党的团结统一、促进党员干部清正廉洁的重要手段。党的十八大以来，在以习近平同志为总书记的党中央的有力推动和科学指导之下，省级巡视工作在覆盖面、推进速度、发现问题、形成震慑等方面都取得了显著的成效。特别是《中国共产党巡视工作条例》修订出台之后，巡视工作的领导体制、工作机制发生了重大变革，主体责任更加明确，机构设置更趋合理，巡视方式更加科学，各级党委都在积极推进巡视全覆盖工作，使巡视工作在发现问题、形成反腐震慑方面起到了尖刀、利剑的积极作用。主要表现为：党委的重视程度普遍提高，巡视工作的方式方法日趋多样化，发现问题的能力显著增强，巡视成果运用得到进一步强化。与此同时，我们也要看到，巡视工作制度是落实全面从严治党战略部署的基础性、长远性制度设计，不是针对一时一事的权宜之计，需要随着客观实践的变化而不断完善。因此，有必要在进一步深入研究省级巡视工作特点的基础上，进一步提高巡视工作科学化水平，使巡视工作更合规律、更合目的、更好地发挥作用。

一、全面夯实省级党委开展巡视工作的主体责任

巡视工作本质上属于自上而下的党内监督执纪手段，因而组织巡视的党委是否采取支持和推动的态度就成为巡视工作能否取得效果的重要基础。可以说，提高省级巡视工作科学化水平的前提是增强省级党委的责任意识。“巡视制度，是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照有关规定对下级党组织领导班子及其成员进行监督的制度”〔1〕。无论是中国古代的巡视制度，还是中国共产党历史上的巡视制度，还是在党的十七大被写入党章进而得到全面加强的当下的党内巡视制度，都无一例外属于自上而下的监督方式，其权威主要来自于上级的授权，这就决定了派出巡视组的组织或机构的态度成为巡视能否取得实际效果的重要影响因素。毫无疑问，党的十八大之后巡视工作之所以取得显著的成效，一个重要原因就是党中央的重视与推动，但我们也要看到，目前仍有部分省级党委对巡视工作不重视、不主动，在一定程度上影响了巡视工作的开展。正如习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话中所发出的疑问：“经过这些年努力，各级建立了党建工作责任制，党委抓、书记抓、各有关部门抓、一级抓一级、层层抓落实的党建工作格局基本形成。然而，是不是各级党委、各部门党委（党组）都做到了聚精会神抓党建？是不是各级党委书记、各部门党委（党组）书记都成为了从严治党的书记？是不是各级各部门党委（党组）成员都履行了分管领域从严治党责任？一些地方和部门还难以给出令人满意的答案。”〔2〕

事实上，2014年中央巡视工作领导小组办公室开展的针对北京等10个省区市和新疆生产建设兵团开展巡视工作的专项检查结果已经证明了这一点。部分省级党委对巡视工作的重视程度不高，抓好巡视工作的积极性、主动性仍然不够强，成为检查组发现的突出问题之一。从当前实际来看，这一情况在一些地方仍然程度不同地存在着，其表现就是中央巡视组到了哪里，哪里就会被揪出诸多问题。为什么短期巡视的成绩会如此突出呢？为什么本地党委、纪委没有能及时查出这些问题呢？通过这一现象可以得出一个结论，就是本地党委、纪委在作风建设和反腐倡廉建设上依然是相对被动的。造成这一问题的原因是多方面的：第一，可能存有“家丑不可外扬”的心理，认为如果巡视工作查出大量当地违规违纪方面的问题，会对省级党委的工作造成负面评价；第二，可能存在“碍于情分情面”的心态，认为大家在一起工作多年，如果过分主动地开展巡视工作是对下级的不信任，有可能损害下级工作的积极性，影响当地的经济社会发展；第三，可能存在“自身不硬”的突出问题，担心“城门失火，殃及自身”，甚至“拔出萝卜带出泥”。对以上原因进行分析不难发现，其根本症结在于部分省级党委管党治党的主体意识和责任意识不强。虽然《中国共产党巡视工作条例》明确规定：“开展巡视工作的党组织承担巡视工作的主体责任。”“派出巡视组的党组织和巡视工作领导小组应当加强对巡视工作的领导。对领导巡视工作不力，发生严重问题的，依据有关规定追究相关责任人员的责任”〔3〕。但在巡视工作实践中，部分省级党委履行管党治党责任的意识依然较为薄弱，并没有把党的建设、党风廉政建设作为省级党委必须牢牢抓在手上的中心工作。

如果派出巡视的本级组织或机构对巡视工作不重视，则巡视工作很难取得实效。通常情况下，派出巡视部门的领导对巡视工作是否重视，往往与其对反腐倡廉、严肃纪律的认识程度及自身的廉洁、作风状况密切相关，这是自上而下监督方式的内在局限性，也是巡视工作能否实现自上而下层层传导的内在制约因素。事实表明，对中央的决策部署有令不行、有禁不止、阳奉阴违、弄虚作假的现象，并不独在党风廉政建设领域存在，要想从根本上实现巡视工作在全党的覆盖，实现巡视制度的设计初衷，必须确保省级党委对巡视工作的高度重视和认真推进，确保省级党委对于中央巡视工作的部署能够不折不扣地得到贯彻落实，这就需要在相应的机制上作进一步的细化和完善。具体来说，一是要增加工作压力，常态化地针对省级党委巡视工作情况进行督察检查，形成自上而下的推动机制。一方面，中央巡视组可把省级党委开展巡视的情况作为重要工作内容，作为评价省级党委是否履行主体责任的重要指标。另一方面，要统筹协调开展专项检查，把“在一届省级党委任期内开展一次主体责任履行情况的专项检查”作为一项制度固定下来，不定期开展对省级党委巡视工作的监督检查。二是要强化集体领导，民主化地研究部署省级党委巡视工作，形成由内而外的推动机制。省级党委巡视工作领导小组要坚持民主集中制组织原则和议事方式，实行巡视工作重大失误终身责任追究制度，在研究巡视工作规划、巡视成果运用时要允许领导小组成员充分发表意见并如实记录归档，便于日后追责，形成平行的监督推动力量。三是要突出社会监督，公开化地处理巡视工作中发现的问题，形成从下到上的推动机制。省级党委要尽可能公开本级党委巡视工作规划、年度计划、阶段任务安排、巡视成果及相关事项，鼓励、支持社会各界开展对巡视工作的评价与监督，形成社会倒逼机制。四是要加强执纪问责，严肃化地执行党规党纪，形成从严管理省级党委班子的态势。党的十八大之后众多省部级官员的落马充分证明了加强对这一群体日常监督的重要性。“自上而下封闭式的监督体制，使官越小受到的监督越多，官越大受到的监督反而越少，对权力越大的人监督起来就越困难。这种‘自上而下’的监督体制也导致部分级别高、权力大的领导升到某种职级后监督就会‘失效’，能不能做到廉洁从政完全取决于自己的认识和觉悟”〔4〕。没有监督的权力必然会被滥用，在制度设计中必须防止出现监督的盲点和空白。因此，中央纪律检查机构必须加大对省级党委班子的监督力度，确保“打铁先得自身硬”，“传动轴”本身必须廉洁清正。

二、选优配强巡视组组长

“组长负责制”的管理运行模式使得巡视组组长成为巡视工作能否取得成效的“关键群体”。巡视组组长的能力、态度也就成为巡视组“利剑”的剑锋所在。因此，正确、合理地选任省级巡视组组长，就成为提高省级巡视工作科学化水平的关键。党的十八大之后，中央纪委针对巡视组组长的选任办法以及责任追究等问题进行了重大的探索与改革，建立了巡视组组长库，根据不同的巡视要求实行“一次一授权”的动态选用模式，减少了巡视组组长与被巡视对象“合谋”的可能性。中央巡视办副主任张本平作客人民网时明确指出，巡视组如果有重大问题发现不了就是失职，发现了没有如实报告就是渎职。这一工作纪律显著强化了巡视组组长依规履职的责任意识。从相关报道可以看出，中央巡视组组长普遍从政经历、工作阅历丰富，或者担任过地方党政要职，或者曾是中央部委的主要负责同志，或者有长期纪检监察工作经历。遵照中央的做法和条例规定，全国各省级党委均建立了巡视组组长库，普遍实行组长负责制、一次一授权的做法，且以中央巡视组组长正部长级的规格为参照，大都选用正厅局级干部。从目前笔者掌握的情况来看，省级党委巡视组组长的选任来源主要有如下三个方面：一是已到退休年龄的厅局级领导干部；二是退到人大、政协任职的厅局级领导干部；三是仍然在职的纪律检查机构和组织部门的领导干部。

中央巡视组与省级巡视组在工作范围上存在显著的不同。虽然上述做法较大程度地解决了中央巡视组组长选任存在的问题，但省级巡视组组长选任存在的问题却依然没有得到根本的解决。这些问题主要有：一是“情感”考验依然存在。相比于中央而言，省级巡视范围覆盖机构和干部有限，巡视组组长选用来源有限，“熟人政治”依然存在，巡视组组长与巡视对象之间可能在读书、工作、生活中存在种种交集，这就导致无论如何灵活授权都很难完全避免巡视组组长与巡视对象之间存在的种种瓜葛与联系，从而导致“合谋”的可能性大大增加。二是工作动力有待提升。一方面，迫于巡视责任进一步加大的压力，一些领导干部认为担任巡视组组长基本上是领导干部工作生涯的最后一站，承担巡视任务不仅要“惹人”，而且面临着诸多风险和压力，还没有升迁进步的可能，是一个“费力不讨好”的工作，所以部分领导干部担任巡视组组长的积极性不高，常常通过种种借口消极对待，推脱敷衍组织的选任，不愿担任巡视组组长。另一方面，少数领导干部过去在担任领导职务时可能也存在一些违纪违规的现象，因此非常渴望尽快淡出组织和公众视线，希望能够“平稳着陆”，担心担任巡视组组长后再度引起人们的关注，形成“激发效应”，所以不敢担任巡视组长。三是“能力恐慌”不容忽视。一些人担任巡视组组长后存在精力状态、知识结构等诸多方面的不适应。巡视工作的性质决定了巡视组要在较短时间内完成巡视任务并形成巡视报告，时间紧张、任务繁重、信息量大，可以说巡视组组长身上既承担着比较大的政治压力，也担负着比较大的工作压力。而巡视组组长的备选人一般都年过六旬，且不一定具备巡视所需的知识和能力，“本领恐慌”使得部分人不敢接受这一工作。四是“问题组长”时有显现。近年来已陆续有部分省级巡视组组长被查处。总之，“巡视中能否准确发现、找出问题，组长十分关键，因此对组长的素质要求比较高，必须具备‘火眼金睛’和抗压能力”〔5〕。

由上述可见，并不是所有的适龄干部都具备这样的本领和能力，而且具备资格的领导干部数量也相对有限，因此也就决定了在一个省级党委范围内建立巡视组组长库、挑选合适人选、完成巡视任务存在着一定的难度，因而需要探索省级党委选任巡视组组长的新思路和新办法。具体来说，一是可探索建立巡视组组长协作交流机制，从而有效避免巡视组组长可能面临的“人情”考验。在各个省级党委分别建立巡视组组长库的基础上，可尝试在省级党委之间建立交流协作长效机制，随机从其他地区和单位抽调人员担任巡视组组长，在担任巡视组组长期间对组织开展巡视工作的党委负责，接受其领导。巡视工作结束后，由抽调党委向被抽调党委的巡视工作领导小组通报巡视组组长工作考核评价情况，并由被抽调党委给予相应的奖惩。二是建立完善巡视组组务会议制度，有效避免巡视组组长与被巡视单位主要领导的“合谋”风险。集体领导制度是避免个人专断、防止决策失误的重要途径，因此可将组务会议制度作为巡视组开展工作的核心平台。“强化组务会议制度既能优化组长负责制下的议事、决策、担责机制，又能避免组长负责制演化为两个极端──强势组长产生‘一言堂’和弱势组长导致‘一盘散沙’，为组长负责制有效运行提供必要平台，实现组长负责制的设置初衷。组务会议制度应明确由组长、副组长和组务委员组成，组务委员由负责联络、材料撰写、信访工作的人员组成，并赋予副组长和组务委员议事权、保留意见权，明确组长决策权”〔6〕。应明确规定，组务会议制度必须坚持民主集中制原则，巡视组内的任何重大决策都必须通过组务会议来集体作出，每次组务会议必须如实记录、严格归档。三是建立巡视组组长“传帮带”制度，有效避免巡视组组长“能力不足”的风险。要有计划、有目标地确立巡视组组长库后备人选名录，统筹安排巡视组组长后备人选担任巡视组的副组长或巡视专员，使其较早进入状态，从而达到以老带新、逐步熟悉、完全胜任的效果。四是建立巡视组组长严格遴选机制。要加强对巡视组组长拟任人选的严格审查，确保不“带病”参与巡视工作，尤其要严格贯彻巡视回避制度，防止巡视组组长及其成员在曾经工作、学习、生活过的地区和部门执行巡视任务。

三、提高巡视工作人员的素质能力

巡视工作人员是履行巡视职责、实现巡视目标的一线执行者。因此，如何确保其具备相应的党性修养、政策水平和履职能力便成为提高巡视工作科学化水平不能回避的问题。《中国共产党巡视工作条例》对巡视工作人员选配的标准、条件作了原则性规定，明确规定了巡视工作人员纪律，从而为更好地加强巡视工作队伍建设指明了方向。

围绕巡视工作人员的素质、能力，近年来涌现出了不少研究成果，如江苏省委巡视组的杨军、吴菁认为，巡视工作人员要具备“准确把握政策的能力”、“发现问题的能力”和“调查研究的能力”〔7〕。董洪霞撰文认为，巡视工作人员要具备道德、理论、党性、人格等“四种素养”，要具备“敏锐的观察能力和善于搜集信息的能力”、“良好的语言沟通能力”、“缜密的分析和调研能力”、“较强的文字表达能力”、“相关的业务能力”、“较强的学习能力”等六种能力〔8〕。结构与功能是密切联系的，要高质量地完成巡视任务，巡视工作人员还必须具有科学合理的结构安排，“要高规格配备巡视组干部，巡视组成员由专职人员担任，做到科学安排、合理搭配。既要有懂纪检监察工作的，又要有懂人事组织工作的；既要有德高望重的老同志，也要有年富力强的年轻人。从巡视工作的稳定性和长期性考虑，巡视组人员由80％以上的在职人事、审计、财务、巡视、监察、执法等业务骨干和20％以内业务素质较高并退居二线担任非领导职务的干部组成是合适的。但是，也要注意不能把巡视机构搞成照顾性安排、解决职级待遇的地方”〔9〕。

虽然目前尚缺乏省级党委巡视组工作人员构成的可靠资料，但并不妨碍从一般规律的角度对巡视组工作人员构成提出一些建议：一是要优化巡视组工作人员的专业技能构成。除了普遍性的政治素质要求之外，从完成巡视任务的要求出发，一个巡视组内最起码应包括通晓党纪国法、了解组织人事、掌握财会审计技能的专业性人才，以便于能在复杂的信息中及时捕捉有效的线索。二是要优化巡视组工作人员的来源渠道。要逐步减少定向从纪检、组织部门调用工作人员的做法，进一步扩大招考遴选范围，防止将巡视组变成组织、纪检部门照顾性人事安排的地方。与此同时，要畅通巡视组工作人员的出口，特别是要把政治标准放在第一位置，坚决淘汰政治素质不过硬、业务能力不合格的工作人员。三是要优化巡视组工作人员的组成方式。要探索完善专兼职结合的方式，针对每次巡视的重点任务、巡视对象的业务属性，从相关领域抽调党性原则强、政治素质高、业务水平好的兼职人员充实到巡视组中去。

四、探索开展巡视工作绩效评估

党风廉政建设固然不能单纯地考虑经济成本，但如果巡视工作只讲投入不讲产出，那也会有损巡视工作的权威性，降低公众对巡视工作的信任度，因此必须加大对省级党委巡视工作的绩效考评。

巡视是一项制度，而执政党的各项制度、各种举措能达到什么程度的科学化、规范化水平，能否形成正常的投入产出比，是衡量组织是否成熟、制度是否科学的重要标志。党风廉政建设是一项输不起的工作，开展党风廉政建设不能过多地考虑经济成本和经济效益，而应重点考虑其政治成本、政治效益和社会效益，即重点考察其所产生的政治效果和政治影响。毫无疑问，不计成本、不顾效益的投入本身，必然会产生负面的社会影响和社会评价，而这样的社会影响和评价必然会对执政党的权威和信用产生不良影响。更进一步说，政治效果和政治影响也需要进行科学评估和精准测度，而不能主观臆断。如果巡视工作每次都搞得声势浩大但却没有取得“地动山摇”的效果，仅仅是“敲锣打鼓”而来“偃旗息鼓”而去，那么民众对巡视工作的信心就会下降，巡视工作也就失去了存在的价值。“增强反腐倡廉制度科学化水平，是惩治和预防腐败体系建设的重要内容，是反腐倡廉建设的紧迫任务，也是新时期党的执政能力和先进性水平的重要体现”〔10〕。所以，要在积极开展巡视工作的同时，着力探索开展巡视工作的绩效评估，并进行有针对性的完善和提高，确保巡视工作能在成本最小化的同时具有稳定的政治效益和社会效益。

初步设想，巡视工作的绩效评估机制可由如下主客观两个大方面构成：第一方面是客观事实指标，主要以巡视工作的具体成果作为评价依据，具体指标可包括巡视发现的线索、移交的问题、巡视结果的整改落实情况等。这一评价可占整个评价体系60％的权重。第二方面是主观评价指标，可占整个评价体系40％的权重，主要以公众评价为主，包括巡视工作知情人评价（主要是被巡视对象班子成员的评价，可占主观评价的30％权重）、巡视工作相关人评价（主要是被巡视对象区域、单位内普通党员群众的评价，可占主观评价的40％权重）、普通社会公众的普遍性评价（可占主观评价的30％权重）。上述权重分布的理由在于：第一类评价主体对情况最熟悉、人数也少，但是最容易作出主观、违心的评价；第二类评价主体对情况相对熟悉，人数也较多，其评价相对较客观；第三类评价主体对情况最不熟悉，范围也最广，其评价更注重从公开渠道获得的信息，所以评价相对不够客观。当然，上述的指标及其权重设计都是初步构想，需要在实践中进一步细化、完善。

笔者认为，开展巡视工作科学化水平评估还需注意以下三个问题：一是评估的频次。以一轮巡视工作作为一次评估周期，既能保证评估的及时性，也能减少繁琐评估带来的工作量增大的问题。二是评估的基础。必须把提高巡视工作的公开性作为评估的基础，要最大限度地向社会公众公开巡视的过程、发现的问题、取得的成效，力求民众能全方位地了解、深层次地把握。三是评估的方式。班子成员评估以匿名填写纸质评估表为基本途径，相关人员和社会公众的评价可采用走访、网络投票等方式进行。

五、巡视工作必须坚持实事求是的原则

“越往后执纪越严”是党中央对纪律建设的鲜明宣示，但这并不意味着在执行纪律时要“层层加码”。中央的鲜明态度体现的是党的纪律的刚性特点，并非要求把纪律本身向“更为严格”的方向演绎。党的纪律是人们能够准确把握和执行的客观条文，主观地进行层层加码只能损害纪律的权威性。巡视工作是“体检”，有病治病、无病防病，有病而发现不了固然是“体检”的失职，但也不能把无病诊断为有病、小病诊断为大病，因此提高巡视工作的科学化水平还必须保证巡视工作始终坚持实事求是的原则，防止陷入“无中生有”的错误倾向。

从党员干部和各级组织的现状来看，党风廉政建设方面存在的问题是普遍存在的，在一定意义上说只有程度不同的差异，不存在“没虱子”的单位和地区。但在一些地方开展巡视工作时却有群众反映存在不实事求是、夸大存在问题的倾向，即存在对被巡视单位的问题有拔高的倾向。毋庸置疑，在当前反腐倡廉工作中还存在着管党治党失之于宽和软、部分党员干部还没有把党规党纪挺在前面的现象，但从维护党的纪律的权威性、客观性的角度来看，我们也必须坚决杜绝为防止“宽、软”倾向而陷入“不顾条文、越严越好”，“不顾现实、随意拔高”的错误倾向。这就要求巡视组在巡视过程中要始终坚持实事求是的原则，对于发现的问题和问题的严重程度要如实看待，巡视报告既不能缩水也不能加码，从而保持巡视工作的客观性和公正性，维护党的纪律的严肃性和权威性。

提高省级党委巡视工作的科学化水平是一项系统工程，其内容不只限于上述所言，还应包括巡视方式的进一步完善与改进、巡视成果的进一步严格运用等诸多方面。比如，要灵活运用各种手段全面提高发现线索和问题的能力；既要在巡视之前做足功课，还要在巡视过程中广泛搜集信息，更要在巡视之后注重跟踪；必须加大巡视成果运用力度，按照条例要求做到“事事有着落、件件有回音”，坚决杜绝“大事化小、小事化了”的错误倾向。总之，提高省级党委的巡视工作科学化水平是一项关系全面从严治党能否切实实现的重大问题，必须不断与时俱进、逐步完善，使其始终成为党内监督的重要武器。

〔参考文献〕

〔1〕牟广东，唐晓清.论巡视制度在党内监督体系中的地位和作用〔J〕.理论探讨，2010（3）：126-128.

〔2〕习近平.在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话〔N〕.人民日报，2014-10-09（2）.

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〔5〕乔伊蕾，刘文韬.揭秘省委巡视组〔N〕.湖南日报，2015-01-15（5）.

〔6〕郑峦.落实巡视组组长负责制亟须从四个方面入手〔N〕.中国纪检监察报，2015-01-15（3）.

〔7〕杨军，吴菁.提升地方巡视工作实效性的路径研究〔J〕.廉政文化研究，2015（1）：68-72.

〔8〕董洪霞.关于做好巡视工作的几点思考〔J〕.求知，2013（5）：33-34.

〔9〕王仰文.巡视制度的执行困境与现实出路〔J〕.前沿，2010 （10）：7-9.

〔10〕董瑛.“三力”：反腐倡廉新效能〔N〕.光明日报，2010-06 -18（11）.

责任编辑冯耀明