论我国行业公安机关属地化的必要性与可行性——以铁路公安机关为例

张承先

（南昌铁路公安局法制监管处，江西南昌　330002）

论我国行业公安机关属地化的必要性与可行性——以铁路公安机关为例

张承先

（南昌铁路公安局法制监管处，江西南昌330002）

以铁路公安为代表的行业公安机关管理体制有历史的合理性，但其现状暴露出的种种弊端，表明这种管理体制不利于依法治国战略的实施和行业公安机关的长远发展，管理体制改革具有必要性。铁路检、法两院体制改革的完成及公安机关合成化作战的探索和实践也表明了行业公安机关属地化改革的可行性。为确保改革的有序和成功，中央应制定行业公安改革规划和方案，行业公安机关可先进行“大部门”改革，再按同级属地化原则将改革继续推进。

铁路公安机关；行业公安机关；法治；体制改革

引言

2014年3月1日晚，云南火车站发生了暴力恐怖袭击案件，8名暴恐分子（6男2女）手持长刀对无辜群众进行砍杀，在短短的12分钟的杀戮中，31人死亡，141人受伤，暴恐分子被地方特警开枪击毙4名和击伤1名。同年4月30日晚，新疆乌鲁木齐火车南站发生了暴力恐怖袭击案件，3名暴恐分子用爆炸的方式袭击，造成3人死亡，79人受伤，其中4人重伤。同年5月6日上午，广州火车站又发生一起暴力袭击案件，1名暴恐分子手持长刀1分钟内致6人受伤。以上三起暴力恐怖袭击案件表明铁路已成为暴恐分子袭击的重点对象之一，也暴露出了三个问题：一是铁路公安机关单纯依靠自身力量很难有效预防、打击暴力恐怖袭击犯罪活动；二是铁路公安机关和地方公安机关在预防、打击犯罪活动特别是暴力恐怖袭击犯罪活动中没有建立有效的协作关系；三是我国铁路公安机关等行业公安机关体制已不能适应和应对当下复杂严峻反恐形势，进行彻底的改革势在必行，这点最重要。本文重点阐述第三点。根据权力配置范围，公安系统的宏观体制三大内容之一是地方公安与行业公安之间的关系，主要包括地方公安与铁路、交通、民航、森林、海关公安之间的关系。当前，我国公安机关是由地方公安机关与行业公安机关两部分构成的，行业公安机关共有铁路、交通、民航、森林、海关缉私公安五部分，民警约15万人，占全国民警数量的6.8%左右，其中铁路公安机关有民警7.5万人左右，占全国民警数量的3.4%左右。在长期的公安工作实践中，铁路公安机关等五种行业公安机关在公安部党委和所属行业党组的领导下，认真贯彻党和国家有关公安工作的方针政策，发挥公安职能，服务保障行业发展运行，全力维护行业和社会治安稳定，为国家经济建设作出了积极的贡献［1］。

但地方公安机关与行业公安机关并存的格局严重影响了我国预防、打击违法犯罪活动能力特别是有效预防、打击恐怖犯罪活动能力的整体提高，如何对行业公安机关进行改革是当前一个紧迫的问题。由于上述五大行业公安机关有诸多相同之处，且铁路公安机关民警人数最多，最有代表性，改革难度也最大，所以本文将以铁路公安机关为例进行探讨。

一、铁路公安机关的历史与现状

（一）新中国铁路公安机关的历史

新中国铁路警察始建于解放战争期间。1947年2月，黑龙江省解放后，在哈尔滨成立了东北铁路公安处。1949年1月10日，中国人民革命军事委员会铁道部（军委铁道部）在河北省石家庄市成立，建立了铁路警察队伍。4月27日，军委铁道部机关设公安局。1949年10月，军委铁道部公安局改为铁道部公安局，作为公安部的派出机关，负责领导全国铁路公安保卫工作。1953年1月，公安部成立交通保卫局，统一领导全国铁道、公路、航运、邮电系统的公安保卫工作。1954年8月30日，铁道部公安局并入公安部十局，1966年被撤销。1970年7月，铁道部与交通部合并。1971年，由于铁路治安混乱，经交通部、公安部报请国务院批准，当年8月17日成立交通部公安局，并着手恢复铁路公安工作。1975年，国务院决定恢复铁道部，随即成立了铁道部公安局，同时重新纳入公安部业务局序列，仍为第十局，在铁道部和公安部领导下负责全国铁道公安保卫工作。

铁路公安机关实行上级公安机关同所在地铁路局的双重领导，干部管理、警察任免以铁路行政管理部门为主的体制。即：股级干部由铁路分局任免，科级干部由铁路局任免，处级以上干部由铁道部任免。1984年11月10日，铁道部、公安部下发《铁路公安机关列入公安机关序列的通知》以后，铁路公安干部管理权限逐步进行调整。2005年至2010年，干部管理的任免权限主要有：副局级以上干部和铁道部公安局机关工作人员由铁道部任免和管理，局级干部的任免需要征得公安部同意；正处级干部由铁路局任免，任免铁路公安局、公安处正处级领导干部需征求铁道部公安局意见；公安局、公安处的副处级、正科级干部和公安局机关工作由铁路公安局任免和管理；公安处辖内的副科级以下干部由公安处任免。

2009年7月8日，全路公安机关7.5万余名在职公安民警整体纳入国家公务员编制，离退休公安民警享受国家公务员离退休待遇。

（二）铁路公安机关的现状

1.铁路公安机关机构设置

现行铁路公安机关体制依然是沿袭计划经济时代格局，在铁路总公司铁路公安局（公安部十局）以下，依附铁路管理机构的设置设有三级公安机构。即：在铁路局（集团公司）所在城市设立区域铁路公安局，在铁路站段单位集中地区设立铁路公安处，三等以上火车站设置公安派出所。铁路总公司铁路公安局下辖区域铁路公安局，区域铁路公安局下辖若干个铁路公安处，铁路公安处下设若干个派出所、看守所、拘留所、特警队、乘警队、地区刑侦中队。铁路公安机关微观结构不一，铁路公安局设有8个职能部门，区域铁路公安局设有16至24个职能部门，公安处设有16至21个职能部门。全路共有18个区域铁路公安局，74个公安处，74个看守所、7个单独拘留所（67个设在看守所内）。

2.铁路公安机关体制归属

2009年9月19日最后一场全国铁路公安机关转制人员过渡考试的结束，标志着全国7万多名铁路警察的身份已由铁路职工变为国家公务员。铁路公安机关转制后，铁路公安的管理部门由铁道部变为公安部直属管理。铁路公安机关转制的过渡期有三年，其间公安部和铁道部共管，三年后则完全由公安部主管，对外称公安部十局［2］。转制后，铁路公安机关的工资福利待遇由中央财政负担，人员录用也由国家统一组织国家公务员考试进行①2010年铁路公安首次纳入了国家公务员招录，职位属性为中央国家行政机关直属机构和派出机构，这意味着铁路公安民警正式纳入公务员编制。。2011年三年过渡期满，铁路公安机关的工资福利待遇由中央财政负担、人员录用由国家统一组织国家公务员考试的目标实现了，铁路公安机关副局级领导以上领导干部由原铁道部（现中国铁路总公司主要履行原铁道部职责）任命改为公安部任命，区域铁路公安局及以下公安机关的正处级干部由区域铁路公安局所在地的铁路局（集团公司）任命改为由铁路公安局任命。虽然铁路公安机关的人事权和财权脱离了铁路企业，但铁路公安机关体制归属仍未明确。

2013年3月，国务院机构改革和职能转变方案依法定程序经第十二届全国人民代表大会第一次会议通过，原铁道部被一拆为三，将铁道部拟定铁路发展规划和政策的行政职责划入交通运输部；组建国家铁路局，由交通运输部管理，承担铁道部的其他行政职责；组建中国铁路总公司，承担铁道部的企业职责。铁道部拆分实现政企分开的思路很明晰，但铁路公安机关的归属却没有公开的官方消息。《国务院机构改革和职能转变方案》未明确涉及铁路公安的去向，《国家铁路局主要职责内设机构和人员编制规定》内设机构中没有铁路公安机关，除此之外，中国铁路总公司官方网站公布的组织机构中亦无铁路公安机关。公安部应申请进行的答复称，公安部不掌握原铁路公安系统及人员归属去向［3］。那么，铁路公安究竟归何部门管理？媒体报道：“原铁道部公安局更名为铁路公安局，仍为公安部十局，其公安业务工作以公安部领导为主，党群工作经授权以中国铁路总公司领导为主。”［4］这个消息出来后，引起了一片哗然，不少学者对此进行了分析和批评，有的学者心平气和地从法理和正当性上进行分析，认为基于行政权的法理特性使铁路总公司获得授权领导铁路公安机关成为可能，铁路总公司经合法授权可以履行部分行政管理职能，中国铁路总公司具有政府公司的特点和行使行政权能的便利与经验，所以中国铁路总公司领导铁路公安机关在法理上有可行性，具有合法性。但尽管有合法性，铁路总公司领导铁路公安机关在体制设计上仍然不具有正当性，这种领导体制仍然存在无法回避的问题，如偏离警察权的目的、涉嫌政企不分，游离了机构改革的正确方向、影响铁路警察的可持续发展等［5］。有的学者则尖锐地提出了批评，认为这种领导与管理体制等于完全具有企业主体的铁路公司代管具有国家行政和司法属性的公安，这绝对是开政府机构体制改革和职能转变的历史倒车，不仅与撤销铁道部、解决政企不分的改革方向相左，也与已经深入进行的铁路司法体制改革背道而驰。这种完全企业化的铁路公司领导管理公安的情形会成为影响司法权力运行、阻碍公安执法工作的体制机制问题。所以，这是一种绝对不能接受的铁路公安领导与管理体制改革方案。那么在铁路已经实现了政企分开的情况下，还把铁路公安归属于完全具有企业主体地位和属性的铁路企业领导与管理，那是于行政原理和法律都说不通的［6］。

3.铁路公安机关警务状况

铁路公安机关管辖内的常见案件是倒卖火车票、盗窃、扰乱公共秩序、涉及危害铁路运输安全等类型，随着动车、高铁的开通、发展和绝大部分线路安装铁路防护网后，整个铁路治安形势发生了巨大变化，涉及侵犯旅客群众人身、财产权利的违法犯罪活动逐渐减少，特别是侵财案件办案数大幅度下降。随着火车票实名制和网络购票方式的实行，倒卖火车票的违法犯罪活动也大幅度地减少。铁路公安机关警务工作现在主要面临两个压力，一是涉及公共安全和线路安全的隐患，二是针对火车站和高铁的暴力恐怖犯罪活动。

二、铁路公安机关存在的问题和面临的困境

当前正处于治安形势严峻和刑事犯罪案件高发时期，铁路公安机关和其他行业公安一样在发展过程中面临一些突出的问题。这些问题，一方面是经济体制深刻变革过程中对行政管理体制提出了一些新的要求，行政管理体制没有相应跟上导致的滞后。反映在铁路公安上，铁路总公司代管铁路公安机关的本质还是计划经济时代的铁路公安管理体制，它已经不能适应市场经济社会，这种管理体制必然导致政企不分、边界不清、保障不力的问题。另一方面是铁路公安长期依托铁路运输企业，服务于铁路发展，在与铁路建立起天然的紧密联系的同时，也不可避免存在自成体系、自我封闭、自行运作的问题，这一问题一定程度上制约着铁路公安的业务开展、队伍建设和监督制约，浪费了国家司法资源。

（一）铁路公安工作机制与协同作战的要求不完全适应

当前，由于人员、物资的大流动，再加上交通、通信的发展以及互联网的广泛普及，尤其是宗教、极端和民族分裂思想的影响，恐怖主义犯罪活动日益增多，使得犯罪呈现全国化乃至全球化、智能化、暴力化的发展态势，国际国内、网上网下、域内域外已经紧密联系在一起，公共安全面临十分严峻的挑战。长期以来，铁路公安机关与地方公安机关由于领导关系、运作模式、工作机制的不同，情报信息不畅、沟通协作不够、指挥协调不力，因而形不成合力，面对重大突发事件不能在第一时间响应。前面提到的昆明“3·01”事件，非常典型，教训十分深刻。在铁路公安机关内部，由于点多线长、机构分散等原因，难以在单个铁路公安局、处建立起反恐防暴、网侦技侦、情报研判等高素质的专门队伍，加上警务理念和手段的落后，与科学警务、实战警务、主动警务、信息警务、效能警务的现代化警务机制有较大差距，打信息战、合成战、协作战往往停留在理念和纸面上。

（二）铁路公安队伍建设与形势任务的要求不完全适应

1.没有建立起与职责任务相适应的编制调整增长机制

2009年改革时中央编办核定铁路警察人员编制为7.5万人（这个人员编制是按我国铁路营运里程7.5万公里时，一公里一警设置的），2009年全国铁路营运里程8.6万公里（其中高铁运营里程为2830公里），铁路货运量为33.3348亿吨，铁路客运量15.562451亿人次。2015年，全国铁路营运里程12.1万公里（其中高铁运营里程1.9万公里），铁路货运量为100亿吨，铁路客运量25亿人次，公安保卫任务成倍增加。6年来，铁路营运里程增加了40%多，高铁营运里程增加了近579%，铁路货运量增加了200%，铁路客运量增加了60.6%。2016年，铁路计划投产新线3200公里（其中高铁运营里程1300余公里）。按中国经济发展趋势，铁路建设还会不断加强。但是，铁路公安人员编制总量仍然维持2009年水平没有变化。警力紧缺已经成为铁路公安机关行使中央管理铁路公安管理事权的重要制约因素。

2.没有建立起与铁路公安相适应的人才引进机制

铁路公安管辖点多面广，既有经济发达地区，又有自然条件恶劣的偏远地区，有的警务区设在前不着村后不着店的甚至是荒无人烟的地方。这些地区生活条件艰苦，本身就缺乏拴心留人的客观条件，再加上相对较高的录用标准，造成有的岗位无人报考的局面［7］。即使考取了，每年都有部分考生放弃录用资格，考进来的也想办法尽快调走。一些高素质的专业人才由于没有用武之地，要么闲置，要么调走或辞职。

3.没有建立与相对分散管理相适应的监督制约机制

相比地方公安机关而言，铁路公安机关实行垂直领导，所属单位分散，与领导机关相距较远。当地党委和政府又无管理和监督权。这就造成，纵向上，上级党委和机关对下级机关和派出机构管理力度小，监督制约困难，横向上，没有力量进行管理和监督的局面。

4.铁路公安领导干部交流渠道少和民警调动存在客观困难

铁路公安机关有两个有别于地方公安机关的特点。一是自成体系。干部只能在铁路公安系统内交流，不像地方公安机关，干部可以交流到政府其他部门去。这种情况下，有的民警尽管很优秀，但由于受到职数限制，工作一辈子也只能做一个普通的民警。二是管辖具有点多、线长、范围大的特点。有的区域铁路公安局管辖范围跨数个省、市，如上海铁路公安局管辖范围跨上海、江苏、安徽、浙江等四省市；有的公安处管辖范围甚至跨省，如南昌铁路公安处管辖范围就跨江西、湖南两省。在区域铁路公安局范围内，干部跨省交流很正常；在公安处范围内，干部交流基本上都要跨设区市或县，甚至跨省。这种管辖特点造成了不少铁路公安干警夫妻两地分居，一定程度上影响了干警工作积极性和队伍的发展和稳定。所以，有的干部民警尽管优秀，组织上有意培养他走上更高一级的领导岗位，但由于要异地交流，他宁愿继续留在原单位原岗位工作。

有的铁路公安机关也在尽最大努力解决这个问题，如南昌铁路公安局的“夫妻团圆”计划，但受铁路公安机关社会资源和协调能力的局限，这个计划仅限于干警在公安局所辖的公安处范围内调动，而所调入铁路公安处又受到编制限制，不可能全部满足符合调动条件干警的愿望。实际上，有相当部分两地分居的干警属于要想解决两地分居问题就要把配偶调入干警所在地的情况。

（三）铁路公安机关司法资源存在浪费闲置和短缺现象

铁路公安机关设置无论是警力配置、机构层级和内部警种设置都和地方公安机关一样，在现行管理体制下，从国家层面来看，存在浪费司法资源、增加司法成本和执法风险等现象；从铁路公安机关自身层面看，又面临司法资源短缺等现象。

1.浪费、闲置司法资源

铁路公安机关以点、线的形式设置在各地方公安机关管辖的行政区域范围内，存在机构重复设置现象。由于相互没有隶属关系，故警务协作、资源共享等方面很欠缺。

（1）警力方面

以某铁路公安局N局为例。N局为副局级建制单位，全局3500多名民警。N局管辖范围跨J、F两个省，下辖5个铁路公安处和1个警察训练支队。各铁路公安处为正处级建制，下设派出所、看守所、乘警队、行政拘留所、特警队、警犬工作队。区域铁路公安局和铁路公安处机关的内设机构和地方公安机关一样齐全。乘警队和看守所设在公安处机关所在城市，派出所或地区刑侦大队设在设区市或县城，派出所和刑侦大队离公安处机关距离近的有数十公里，远的则有几百公里，甚至上千公里，离公安局机关距离则更远。警察训练基地设在公安局机关所在城市的郊区。

其一，从局、处机关来看。局、处两级机关民警编制有600人左右，由于各项专项活动的需要，还会从基层所队抽调民警，局、处两级机关民警实际人数数可能达650名左右。N局机关和A公安处机关设在J省的省会城市X区，B、C公安处机关分别设在J省的其他两个地级市，D公安处机关设在F省省会城市，E公安处机关设在F省一个计划单列市。一部分情况是，铁路公安处所在地的设区市存在至少两个以上正处级建制的公安机关（如市公安局、铁路公安处），区域铁路公安局所在的省会城市存在至少六个正处级以上公安机关（省公安厅、市公安局、区域铁路公安局、海关侦查局、森林公安局、铁路公安处）。铁路公安机关垂直管理系统中，这些层级又是必不可缺的，否则就不能进行有效的管理指挥。但从该省或市的行政区域来说，地方公安系统这些领导管理机构完全可以有效管理和指挥所在区域的所有警察，并不需要这么多并列的层级机构。从指挥管理角度来说，N局局、处两级机关没有存在的必要。

其二，从派出所来说。A公安处在J省省会城市市区设有6个铁路派出所，这些派出所分别设在6个地方派出所管辖范围。这个市的某火车站内设有一个铁路派出所（约60名警力），地方派出所（约50名警力）设在火车站广场边上，两个派出所直线距离相距不过150米。但由于管辖权的划分，两者之间日常工作中并没有什么协作关系。从警务活动来说，这么小的区域内分布这么多警力，显然浪费。铁路派出所和地方派出所毗邻而设的情况不是少数。

其三，从其他机构来说。N局每个公安处都有一支10人左右的特警支队，若有突发事件，发生在公安处机关所在城市的车站、列车等地方的，特警队还能及时赶到，若发生在公安处辖区内其他车站或列车上的就鞭长莫及了，即使赶到现场，也已错过了最佳处置时机。从这种意义上可以说，特警队并未有效发挥其“特”的作用。

每个公安处都设有一支3至7名民警的警犬工作队，这些警员和警犬也就是节假日才会去火车站值勤，平时发挥作用的机会不多。

其四，看守所和拘留所。铁路公安机关最有“公安”特色的是看守所和拘留所。5个公安处都设有看守所和拘留所，但押量偏小，有一个拥有20多名民警的看守所有段时间羁押人员只有1个。5个拘留所因为不能按标准配备警力，从建好后一直未启用。目前，5个看守所暂停了4个，最早暂停的看守所已暂停了七八年了，今后甚至以后相当长的一个时期内，这些暂停的看守所都没有重新启用的可能。N局5个公安处给予治安拘留处罚的违法人分别放在铁路派出所所在地的市、县拘留所执行，4个暂停了看守所的公安处抓获的犯罪嫌疑人放在公安处所在地的市看守所羁押。这些暂停看守所的民警部分去了地方公安机关看守所，部分去了铁路公安机关其他所、队，还有部分留守看守所。唯一还在启用的看守所，羁押人数也远远没有达到监所设计的押量标准，为了便于管理，还羁押了部分地方公安机关送来的犯罪嫌疑人。

其五，公安局的警察训练支队。N局警察训练支队民警人数20人左右，它的前身是N局铁路警察学校，改为警察训练支队后由原来的独立法人单位变为N局内设机构，校长、副校长改为支队长和副支队长，其他一切没有变。训练支队工作任务主要是在公安局教育训练部门组织下阶段性地从事民警短期培训工作，不需要提供师资，只是做些服务性工作，这些工作量5名左右警力就完全可以胜任。

其六，地区刑侦大队。每个公安处刑侦支队（队部编制约10人）都在数个派出所之间的城市或地区设有2至3个地区刑侦大队，每个刑侦大队刑警10至20名不等，这些地区刑侦大队辖区为数个铁路车站派出所辖区，负责侦破这些派出所辖区内发生的刑事案件。前面所述，近年铁路辖区刑事案件数非常低，据笔者不完全统计，N局某年度全年办理的刑事案件数还远远没有某设区市地方派出所同年办理的刑事案件数多。N局刑警人数是180人左右，而该派出所仅是治安组十几个民警兼办刑事案件。

（2）设施设备方面

N局现有警察训练基地（警察训练支队所在地）1个，现在，全国有几十所警察院校（含公安部直属警察院校、地方警察院校、专业警察院校），每个省有一个警察院校，每个设区市都有警察训练基地，其中，铁道警察学院是专门为铁路公安机关培养、输送人才的警察院校。各区域铁路公安局民警既可以就近去地方警察院校或警察训练基地培训，也可以去铁道警察学院培训。

每个设区市公安局和县局都有警犬队工作基地，铁路公安机关若需警犬工作，当地公安机关警犬队工作基地完全可以满足需要。

上述情况，在全国铁路公安机关比较普遍。全国18个区域铁路公安局、74个铁路公安处、74看守所（已暂停33个）。在全国公安系统警力普遍紧缺的情况下，警力浪费的数量是非常惊人的。建好未启用的拘留所、暂停的看守所、警犬数量有限的警犬工作队基地、设施齐全和占地面积较大没有得到充分使用或没有必要启用的警察训练基地，这些设施、设备、场地都没有得到充分利用，造成了巨大的浪费。

2.增加执法风险和执法成本

其一，押送犯罪嫌疑人的过程存在较高执法风险。铁路公安机关现有体制下存在诸多执法风险，比如最突出的是看守所押解犯罪嫌疑人去铁路法院接受审判。N局看守所，3所在J省，2所在F省，J省和F省的省会城市都设有铁路检察院和铁路基层法院，故J省3个铁路公安处、F省2个铁路公安处抓获的犯罪嫌疑人都要到铁路基层法院出庭接受审判，不在省会城市所在地的公安处要通过汽车或火车长途押送犯罪嫌疑人到省会城市所在地公安处的看守所羁押。按公安部有关规定，押送犯罪嫌疑人要配置3名警力武装押送。路途遥远，执法成本高，且不可预测因素多，押送风险很大。

其二，办案、指导、检查等执法活动成本高。以公安处为例，如前面所述，办理刑事案件，刑侦人员要跨县、市进行侦查活动，由于路途较远，到达现场时间较长，有时不但延误了最佳破案时机，还要产生住宿费等出差费用。半日内能完成的指导、检查活动，也因为路途较远，工作人员不能当天往返，不但浪费了工作时间，还要产生一天的食、宿、交通费等出差费用。

3.司法资源短缺

（1）鉴定工作

一是毒品鉴定。区域铁路公安局和公安处大部分没有毒品鉴定设施和专业技术人才，只能送地方公安机关鉴定。二是伤情鉴定。虽然区域铁路公安局有伤情鉴定资质，但大部分铁路公安处不具有鉴定资质。由于基层所队离铁路公安局机关路途遥远，考虑执法成本原因，加上被鉴定人也不愿耽误时间长途跋涉，伤情鉴定工作常常只能通过私人关系就近找地方公安机关进行。地方公安机关只会免费帮忙做轻微伤鉴定，轻伤鉴定则要收取费用。如遇上周末或晚间休息还不会及时做鉴定。三是价格鉴定。价格鉴定要委托地方物价部门做，原先大部分铁路公安处是一年结算一次鉴定费用，结算时还可减免一点费用。物价部门会根据鉴定工作量的多少发放奖金，鉴定员积极性还能调动起来。现在是做一次结一次费用，鉴定费用大幅度上升一定程度上影响了铁路公安办案效果。四是身份证真伪鉴定。在办理伪造二代身份证案时，由于铁路公安机关不具有身份证制作能力，没有鉴别能力，要去地方公安机关鉴定，但违法嫌疑人要赶时间乘车，所以只好由铁路派出所鉴定真伪。由于二代身份证技术含量高，凭肉眼判断，有时会出现误判。这样鉴定的结果在证明力上是有限的。五是枪支和管制刀具鉴定。大部分铁路公安处不具备枪支和管制刀具鉴定资质，遇上需要鉴定时，由于没有和地方公安机关建立有效的协作机制，办案单位只能凭私人关系找地方公安机关帮忙鉴定。

（2）信息资源

铁路公安机关信息系统当年并没有纳入全国公安系统的“金盾工程”建设，而是独自开发了自己的信息系统，故许多信息不能实行共享。如犯罪信息系统和人口查询等系统，要依靠公安部下发的数字证书才能进入相关信息系统查询，而这些数字证书只有刑侦部门少数民警才有。各铁路公安机关只有“八仙过海，各显神通”，争取所在地地方公安机关的支持，有的铁路公安处、派出所获得了地方公安机关信息系统的部分查询权限。这种零敲碎打式共享地方公安机关信息的方式显然满足不了铁路公安机关实际工作的需要。地方公安机关也无法获取铁路公安机关信息系统相关信息。在大信息化背景下，从全国公安工作一盘棋的角度来说，地方公安机关和铁路公安机关信息之间的壁垒严重影响和制约了我国公安工作。

（3）乘警队警力短缺

铁路公安机关最有“铁路”特色的警力是乘警队，乘务警种是铁路公安机关区别于其他公安机关最明显的标志之一。N局所担当乘务客运列车总为194对，需要值乘乘警700多名（春运期间，由于加开不少临时列车，需要更多的值乘乘警），实际只有400多名值乘乘警，警力缺口达300名左右，也就意味着五分之二以上列车上是没有乘警值乘的。这些没有乘警值乘的列车虽然会安排警力巡乘和一个铁路企业派的安全员，但巡乘不是全程的，而是警察巡一两个站区就下车，也就意味着这列列车行驶过程中大部分时间是没有警察的。这些没有乘警值乘的列车的治安工作只有靠铁路企业的安全员（列车员兼），有的铁路局安全员只是每月比其他列车员多100元补贴。微薄甚至近似于没有的补贴显然不能体现出安全员重大责任的价值来，也必然会影响安全员的工作责任心。这些安全员对列车上的治安环境的维护和对违法犯罪人员的震慑能力是极其有限的。这就决定了列车上一定要安排一定数量的乘警值乘，否则列车治安环境就处在失控状态，旅客群众也没有安全感。

三、铁路公安机关改革的必要性和可行性

（一）改革的必要性

深化人民警察管理制度改革是公安部“1+3”方案中的重要内容，也是公安部2016年重点改革六大任务之一。

1.依法治国的要求

公安机关是武装性质的纪律部队，是重要的治安行政力量和刑事司法力量，本质上是人民民主专政的工具。自2009年以来，在党中央、国务院的高度重视下，先后对铁路公安机关的管理体制进行了改革，将其从企业中剥离开来，人员身份和经费保障渠道，在正规化、法治化建设上迈出了关键一步。但改革推进并不顺利，2013年国务院机构改革中铁道部撤销，铁路公安交由新组建的铁路总公司代管，实际又部分回归到企业。这表明改革还不够彻底。前面学者们谈到了国务院授权铁路总公司代管铁路公安机关的党政关系时，有的认为法理上可行但不具有正当性，有的则认为既无合法性又无正当性，但无论是论述法理上的可行性还是不合法性，他们都没有站在宪法的角度进行论述。因为，他们忽略了一个根本问题，即国务院是否具备授权铁路总公司代管铁路公安机关的资格和铁路总公司是否具备接受代管铁路公安机关的资格。

首先从国务院职权行使主体来源分析。根据《宪法》第62条第（五）项“全国人民代表大会根据中华人民共和国主席的提名，决定国务院总理的人选；根据国务院总理的提名，决定国务院副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长的人选”，第63条第（二）项“全国人民代表大会有权罢免下列人员：国务院总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长”，从以上两个决定可看出，国务院领导及各部委领导的任免是由全国人民代表大会决定的。

其次从国务院职权来源分析。根据《宪法》第85条“中华人民共和国国务院，即中央人民政府，是最高国家权力机关的执行机关，是最高行政机关”，第89条第（八）项国务院行使“领导和管理民政、公安、司法行政和监察等工作”的职权，以上两条规定表明：一是国务院是最高权力机关全国人民代表大会的执行机关，且行使的职权是行政职权，也就是说国务院行使的行政权力是全国人民代表大会的。二是国务院领导和管理公安等工作，根据公安机关既具有行政权力又具有刑事司法权力的特点，那么国务院作为最高行政机关在这里实际上行使了本身具有的行政领导权和全国人民代表大会授予的刑事司法领导权。

作为最高行政机关，国务院把行政权力授权予铁路总公司，行政法是允许的。因此国务院把公安机关行政权力管理权授权给铁路公司是可以的。问题是国务院能不能把公安机关刑事司法权力的管理权授予铁路公司呢？

国务院行使了刑事司法领导权，可看作是宪法性授权，即宪法把全国人民代表大会刑事司法权力中的部分权力授予国务院。那么国务院有没有权力对刑事司法权力进行第二次授权呢？这种授权是找不到任何法律依据的。在我国公安机关的行政管理和刑事司法权没有分离的情况下，国务院授权代管铁路公安机关的党群关系，也就意味着国务院把公安机关的刑事司法管理权授予了铁路总公司。这种做法从法理上解释不了。

最后，铁路总公司是否具备接受授权的资格呢？前面学者谈到了铁路总公司作为国家公司具有接受行政权的资格，但企业是否具有接受刑事司法管理权的资格呢？答案是否定的。铁路总公司接受了国务院代管铁路公安机关的党群关系的授权，也就意味着铁路总公司具有接受管理公安机关刑事司法权的资格。这同样从法理上解释不了。

我国依法治国方略的一个重要内容是政企分开，所以说当下铁路公安管理体制与依法治国的要求不完全适应，甚至背道而驰。

2.缓解警力短缺有效利用司法资源的要求

在目前我国还不太可能通过增加警察专项编制解决警力短缺问题的情况下，充分科学配置现有警力资源则是一种比较可行的办法。盘活存量，即通过有效的资源整合，转变传统资源配置方式，增加资产整体价值，从而实现盘活的目标。比如，公安机关通过体制调整，缓解警力不足。

（1）缓解警力短缺的要求

警力短缺现象不仅存在于铁路公安系统，也存在于我国整个公安系统。目前，全国铁路营运里程12.1万公里，约7.5万名铁路警察。按1公里1名警力来配置，铁路公安系统缺警力近5万名。铁路公安机关警力短缺主要表现在乘警队。我国整个公安系统共约200万名民警，世界各国警察占人口总数的平均比例约为30/万人，西方的平均比例为35/万人，而我国的比例为11/万人。以世界平均水平计算，我国缺少警力360万左右。

从上面所述内容来看，有人会说铁路公安机关为什么不可以在局、处两级机关实行“大部门”制改革呢？为什么不撤销地区刑侦大队和压缩警察训练支队等单位部门人员，把精简的警力充实到乘警队呢？诚然，单纯从警力调配来说，铁路公安机关完全可以做得到。但是，优化警力配置的前提和目的是更好地履行公安职责，而不是为了调配而调配。如按上述所说，局、处两级机关及其他单位把警力补充到乘警队，在没有相应的系统改革支撑下，铁路公安机关局、处两级管理指挥能力会大大削弱，维持正常运转都很困难，其他单位和部门的工作效果也会大打折扣，甚至瘫痪。若从这个角度来谈铁路公安机关改革，这只是铁路公安机关内部管理改革，而不是铁路公安机关体制的改革，是一个改革效果不明显甚至可能是失败的改革，所以缓解铁路公安机关警力短缺问题，就要从全国公安系统角度考虑改革才能有成效。

在目前我国还不大可能通过大幅度增加警察专项编制来解决警力短缺问题的情况下，通过体制调整，盘活存量，转变传统资源配置方式，充分科学有效地配置现有警力资源则是一种比较可行的缓解警力不足的改革办法。

（2）最大化利用现有资源的需要

一是充分共享信息资源。大信息化时代，铁路和地方公安机关两套信息系统互成孤岛，部分信息重复录入，既没有做到信息共享，又不利于公安工作。二是充分利用现有场所。大部分铁路公安拘留所、看守所长期闲置或押量偏低，而地方拘留所、看守所押量又是人满为患。

（二）改革的可行性

铁路公安机关体制改革是个正在进行中的过程，现在已有铁路检、法两院改革的样本可借鉴，更主要的是铁路公安机关已摆脱了对铁路企业的依附关系。最终完成改革可谓“最后一公里”的事。

1.铁路检察院、法院的改革提供了可借鉴样本

铁路检察院改革模式。以北京铁检为例，北京铁路运输检察分院、北京铁路运输检察院整体移交给北京市人民检察院，天津和石家庄两家基层铁路检察院人、财、物分别归天津市和石家庄市管，业务由北京市人民检察院指导［8］。当然，铁路检察院这种人、财、物和业务指导分开模式还有进一步改革的空间。

铁路检、法两院属地化后，工作成效显著。有组数据可说明这一点：2014年1月至10月，全国性铁检机关共立案侦查各类职务犯罪案件279件332人。其中，职务犯罪227件，同比上升36.7%；县级以上领导干部要案58人（内有厅局级干部7人），同比上升75.8%［9］。2014年铁检机关能保持查办涉铁职务犯罪案件的高压态势，依法查办涉铁职务犯罪重特大案件，一个非常重要的原因就是铁检改革移交和体制的理顺使得铁检机关的职能定位更加明晰。摆脱了铁路企业的制约和干预，可以实现最大程度的独立办案。

2.铁路公安机关的人事和财政已摆脱了对铁路企业的依附关系

铁路公安机关摆脱了对铁路企业的人事和财政依附关系，改革就不需要再考虑如何从铁路企业剥离公安机关的问题，只需考虑如何属地化的问题，难度就小了一半。

四、铁路公安机关改革的目标、规划和方案

（一）铁路公安机关改革的目标是属地化

无论是学界还是社会，各个层面都认为铁路公安机关属地化管理更好。铁路警察也希望铁路公安属地化管理，切断跟铁路管理上的联系，使工作回到公安业务，而不是继续做穿着警服的内部保安［10］。

（二）铁路公安机关的改革规划

在铁路特别是高铁扩张式发展及反恐形势严峻的背景下，铁路公安机关属地化改革一定要稳妥。故建议中央制订包含铁路公安机关在内的《行业公安机关改革发展三年规划》。

1.第一年

第一步，国务院收回铁路总公司代管权，铁路公安机关整体划归公安部。铁路公安机关停止招录新民警。（但要统计减员情况，减员人数报中央编办。中央编办根据减员人数制订招录计划，按铁路公安机关、机构减员情况把招录名额给该机关、机构所在地的省公安厅和直辖市公安局。）各区域铁路公安局、公安处机关不再调入人员。铁路公安局、公安处实行“大部门”制，调整派出所等机构的警力，按标准配齐乘警队警力。公安部组建新交通运输管理局，下设铁路、民航、公路、水运等涉及交通运输管理方面的处。省（市）公安厅（局）组建副局级建制的交通运输管理局，该局下设正处级建制的铁路、民航、公路、水运等涉及交通运输管理方面的处。第二步，派出所、看守所、警犬工作队等机构移交所在地的设区市公安分局、县公安局。

2.第二年

第一步，撤销铁路公安处机关，人员分流到所在地设区市公安局。第二步，警察训练基地移交区域铁路公安局机关所在地的省、市公安厅（局），撤销区域铁路公安局，人员分流到省、市公安厅（局）。第三步，撤销铁路公安局，人员分流到公安部和北京市公安局。

3.第三年

培训、规范执法年。一是对公安部、省（市）公安厅（局）交通运输管理局铁路处、乘警队、车站派出所（警务区）人员进行培训，以便使他们尽快适应改革后的铁路公安工作。二是对分流至地方公安机关其他部门和机构的人员进行执法规范化培训，以便使他们尽快适应地方公安工作。以上人员要做到人人受训，每个人的受训时间不能少于两个月。

（三）铁路公安机关改革方案

1.铁路公安局机关并入公安部

各区域铁路公安机关移交地方公安机关完毕后，铁路公安局机关并入公安部。局长、政委任交通运输管理局局长、政委，其他副局级领导任交通运输管理局副局级领导。部分人员组建交通运输管理局铁路处，部分人员调配至公安部其他业务局。公安部交通运输管理局铁路处协调、指导全国铁路公安工作。

2.区域铁路公安局机关并入所在省（市）的公安厅（局）

区域铁路公安局机关精简机构，实行“大部门”制，合并工作职能相关相似的部门，设立执法勤务、后勤保障、综合3部门，机关人数为30至50人。精减人员，一部分去乘警队等基层所队，一部分组建省（市）公安厅（局）的交通运输管理局铁路处。铁路处直接管理指挥本省市区域内的铁路乘警队和业务指导本省市区域内的铁路公安工作。铁路公安处机关移交地方完毕，铁路公安局机关整体并入省（市）公安厅（局），局长、政委任省（市）公安厅（局）的副厅（局）长或交通运输管理局的局长、政委（他们应兼厅或市局党委委员），其他副职也按原级别安排相应职务。其他工作人员，省（市）公安厅（局）应根据工作需要、个人特长及意愿，按原职务或级别分别调配至局（厅）、省会城市市公安局、分局机关，如需要下分局机关，则应任命相应级别的职务。

3.铁路公安处并入所在地的设区市公安局

铁路公安处机关精简机构，实行“大部门”制，合并工作职能相关部门，设立执法勤务、后勤保障、综合3部门，机关人数为30至50人。精减人员，去乘警队等基层所队。所属所队移交地方完毕，铁路公安处机关整体并入设区市公安局，处长、政委任市公安局的副局长或其他处室的领导（应兼市局党委委员），其他副职也按原级别安排相应职务。其他工作人员，市公安局应根据工作需要、个人特长及意愿，按原职务或级别分别调配至市局、分局机关，如需要下所队，则应任命相应级别的职务。

4.派出所、拘留所、看守所、地区刑侦大队等机构移交所在地的设区市公安分局、县公安局

（1）火车站警务机构设置。如北京、上海、广州、深圳等特大型火车站根据工作需要，地方公安局（分局）可设立单独的车站派出所，其他车站则按工作需要设立人数不等的警务区，专门负责火车站治安秩序。

（2）拘留所、看守所。如设区市公安局需要启用拘留所、看守所，则启用；如不需要启用，则可把这两个所作为该市纪委或检察院的办案场所；如纪委、检察院不需要，则可把这些场地、设施设备拍卖或置换。不启用的拘留所、看守所的民警由设区市公安局调入市局拘留所、看守所或其他基层所队。

（3）地区刑侦大队。地区刑侦大队并入所在地的县公安局或者设区市公安局的分局。

5.警犬工作队及警犬基地。警犬工作队并入所在地的设区市公安局。

6.乘警队。在省市范围内根据始发站列车数量情况设置1至3个乘警队，乘警队队部在设区市所火车站所在地。乘警队根据警力情况多少定为副处级（500人以上）和正科（500人以下）建制，省（市）公安厅（局）的交通运输管理局铁路处直接管理指挥各乘警队。乘警队不内设大队，直管警组，队部人员严格控制在10至25人之间。每辆列车上都应安排乘警，长途列车应根据列车运行距间的长短安排2名以上乘警。

（四）其他工作

1.修改相关规章规章制度，厘清涉及铁路的公安机关职责，明确管辖范围

将《公安机关办理刑事案件程序规定》第二十三条、《公安机关办理行政案件程序规定》第十二条第一款进行修改，内容包含乘警队只负责列车上治安管理和行使治安当场处罚权，不能当场处罚的行政案件和刑事案件只负责前期初步调查取证工作。列车未启动时发生的不能当场处罚的行政案件和刑事案件，移交给火车站所在地派出所负责；启动后发生的不能当场处罚的行政案件和刑事案件，移交给下个停靠火车站所在地派出所负责。

2.铁路检、法两院属地化

铁路检、法两院虽然已属地化，但不彻底，仍然作为专业检、法院独立存在。这种存在浪费国家司法资源，应撤销铁路检、法两院二级机构，分别并入所在地的地方检察院、法院，犯罪嫌疑人按属地原则由办案公安机关所在地的地方检、法两院分别起诉、审判。

民航、航运、海关、林业等行业公安机关可和铁路公安机关同步实施体制属地化改革，只有将这五大行业公安机关整体纳入到地方公安机关，我们平常所说的全国公安机关才是真正意义上的全国公安机关，在大信息化背景下，才能实现全国公安机关真正意义上的大合成警务。只有顺应法治化的历史潮流，公安机关才能不断健康发展，才能更好地履行好职责。

［1］张京甫.关于行业公安改革发展的思考［EB/OL］.（2016-02-03）［2016-03-01］.http://home.cpd.com.cn/thread -288415-1-4.html.

［2］铁路公安系统完成转制，将由公安部直管［N］.华西都市报，2009-10-24（004）.

［3］［5］赖锴.现行铁路公安管理体制的正当性与合法性分析［J］.辽宁警专学报，2015（3）：5-9.

［4］10］晏耀斌，龚思宇.铁路公安转制“公务员”中铁总公司“企业代管”八万警察［EB/OL］.（2013-08-31）［2014-09-30］.http://finance.ifeng.com/a/20130831/ 10573280_0.shtml.

［6］贾永生.论交通大部制背景下公安领导体制与警务机制［J］.铁道警官高等专科学校学报，2013（2）：5-10.

［7］刘旌.铁路公安国考遇冷部分职位尚处“零报考”状态［EB/OL］.（2014-10-21）［2014-11-30］.http://news.qq. com/a/20141022/010487.htm.

［8］叶铁桥.铁路司法改革大幕拉开铁路两院扎堆移交地方［EB/OL］.（2012-05-23）［2014-11-30］.http://news. xinhuanet.com/politics/2012-05/23/c_123176243.htm.

［9］陈金亮.2014检察大数据：严惩涉铁犯罪确保铁路安全畅通［EB/OL］.（2015-02-05）［2015-02-06］.http://news.jcrb. com/jxsw/201502/t20150205_1475459.html.

责任编辑：时娜

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A

1009-3192（2016）04-0119-010

2016-05-03

张承先，男，江西余干人，南昌铁路公安局法制监管处副处长。