论城市犯罪的社区防控

刘杰

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉　430072）

论城市犯罪的社区防控

刘杰

（中南财经政法大学刑事司法学院，湖北武汉430072）

社区开放与否，安全是首要考虑因素。城市犯罪已构成对社区安全的最大挑战。将城市犯罪的防控重点放置于社区，是社区基础性地位、社会治理精细化以及构建治安防控体系的要求。城市犯罪的社区防控之可行性亦为域内外实践所证明。应当从观念革新、理念提倡、推进城市社区网格化治理以及防控制度、防控对象、防控技术、防控实体等方面入手，整合利用犯罪防控资源，维护社区安全。

城市犯罪；社区；犯罪预防

推广街区制的城市发展路线图一经公布便引起热议，赞成者有之，反对者亦不在少数，反对者的矛头主要指向“已建成的住宅小区和单位大院要逐步打开”。从争论的焦点来看，反对者的担忧主要集中在两点：其一是打开小区是否有违《物权法》之相关规定，业主的权益如何得到尊重；其二是打开后，小区的治安管理、居民安全问题如何保障。前者反映的是利益之博弈，后者反映的是安全之考量，其中安全是基本层次的需求，利益的追求以安全的满足为基础和前提。

社区是开放还是封闭，其安全保障功能考量始终居于首位，此一点从新中国成立以来小区建设的历史过程可以窥知一二：无论是新中国成立初期的单位大院还是转型时期的商品房社区，它们都以“促进安全”或是“满足安全需要”为其基本价值导向与依归。然而，这也反向证明了两种形式的社区都存在安全问题①①如有学者认为“小区的治安并不仅仅是靠封闭来解决……实行街区制，也不意味着治安就会有问题”，如此似乎可以认为小区开放与否与治安状况没有直接的因果关系。而我国部分地方探索街区制实践也证明了这一点，其中有成功的经验，如四川省成都市的“小街区”示范片区建设取得了较好的效果，也有失败的教训，如20世纪90年代末期北京劲松街的试点则因为犯罪率的攀升而宣告失败，取而代之的是重新修建小区围墙。，只是安全问题的形式可能有所差异。所以，安全问题始终是城市规划管理的重要内容，而城市犯罪对城市安全形势、治安状况带来了最大挑战。基于此，笔者从治安学、犯罪学等相关学科视角出发，提出城市犯罪的社区防控之构想，并从概念解读、必要性与可行性等方面进行论证，最后提出城市犯罪社区防控之完善建议。

一、城市犯罪的社区防控之概念解读

城市犯罪与城市发展相伴相随，城市犯罪防控亦从未停止。城市犯罪的社区防控，以社区为犯罪防控的基本单位和主要阵地，即城市犯罪防控的社区化，通过优化社区环境达到预防和控制城市犯罪的目的。

社区防控中“社区”之概念属性具有多重性。其一是地域概念，社区首先作为一个地理上的区域而存在，有相对固定的地域范围、相对稳定的人口组合以及人员之间的交流和联系；其二是组织概念，在市辖区、街道、社区三级划分层次下，社区属于最基层的组织；其三是治理概念，与政府管理职能相对应的社区应突出自身的自治性；其四是形态概念，社区可分为有形社区与无形社区，有形社区指社区的建筑空间与建筑布局以及相关建筑物构筑物等，无形社区即虚拟社区。

城市犯罪的社区防控以城市社区为犯罪防控阵地，要求防控力量下沉至社区；以警察所代表的政府力量为主导，以社区所代表的自治群体为依托，要求政府主导与社区自治相结合，且突出犯罪防控的社区化；以有形社区为主要犯罪防控对象，兼顾虚拟社区的犯罪防控与打击；以城市社区作为犯罪预防的起点和终点，城市犯罪孕育、发生、发展和消亡在社区，突出社区矫正的地位和作用。换言之，就防控的层级而言，在区、街道、社区三级组织体系中，城市犯罪防控应落脚于社区；就防控的力量而言，城市犯罪防控应依托于官民结合与专群结合；就防控的社区形态而言，城市犯罪防控应兼顾有形社区和虚拟社区；就防控的体系而言，城市犯罪防控应着力于构建集社区建设、社区警务与社区矫正于一体的城市犯罪防控体系。

二、城市犯罪的社区防控之必要性

（一）城市犯罪的社区防控由社区的基础性地位所决定

依据社会学的定义，社区必然包括三个方面的要素：其一是相对固定的区域范围，其二是一定数量的人口聚集，其三是聚集人口之间的联系与互动。社区是城市结构系统中最基本的构成单位，也是最基本的社会单元，它构成了城市人口生产、生活最基本的载体与依托。大量的生产要素汇集于城市，分布于不同的社区，成为社区、城市发展的动力，但是与此同时要素的集中也为违法犯罪行为提供了土壤和温床，某些犯罪高发社区甚至被冠以“犯罪社区”之恶名。城市犯罪的源头防控必然落脚于社区犯罪的防控。对此学者亦达成了一定程度的共识，如“对于整个社会的犯罪防控来说，社区治安是最基本的结构要素，……社区治安直接决定并从根本上影响和制约着整个社会犯罪防控的现实状态和发展水平”［1］，“一个地区社会治安的稳定状况取决于社区犯罪控制的效果”，“社区是最重要的犯罪控制阵地，也是犯罪控制系统工程中最为重要的组成部分”［2］，“社区必将成为新世纪中国犯罪预防的基地，在犯罪预防中居于基础性地位”［3］。可以说社区构成了城市犯罪防控的前沿阵地和源头。

社区的基础性地位一方面体现在它是城市结构系统最小的构成单位上，另一方面还体现在其作为城市各生产要素基本载体的复杂性和脆弱性上。改革开放以来，我国城市化进程加快，城市数目增多，城市规模增大，而市场经济的深入运行进一步刺激生产资料自由配置组合，人作为最主要的生产要素，在趋利避害本能的驱动下纷纷涌入城市，极大地丰富了城市的原有内涵，当然亦使得城市系统运行变得更加复杂，更容易受到违法犯罪行为的侵害。从城市社区的组成要素来看，城市社区的人口（包括人口数量、人口类别、人口构成）、环境（包括各种功能分区而形成的不同环境组合及其交叉）、文化（包括原始社区的传统文化、外来文化，主流文化以及亚文化）等等要素无不是在城市社区之中交融、碰撞，形成一个综合的矛盾体。利益冲突作为矛盾体的核心始终存在，并决定和影响着矛盾体的性质。一旦城市社区控制力量薄弱，形成了犯罪盲区，不论是社会盲区、时间盲区还是心理盲区，矛盾冲突就会加剧，违法犯罪行为即会产生。从这个意义上来说，城市社区各种构成要素既使得社区充满生机活力，也使得社区敏感脆弱，易受违法犯罪侵扰。

（二）城市犯罪的社区防控是社会治理精细化的客观要求

社会治理精细化概念首先提出于党的十八届五中全会，此次会议通过的“十三五”规划建议指出，要加强和创新社会治理，推进社会治理精细化。“精细化”理念首先由企业管理者提出，它意味着企业管理的系统化、具体化、程序化、标准化。对于社会治理精细化，学者们亦有不同的看法。如有学者认为它的基本要求是转换“粗放式”治理思维、管理服务细节化、执行框架标准化等［4］；有学者认为它包含管理（治理）理念人性化、过程细节化、手段专业化、效果精益化以及成本精算化［5］。第一种界定突出了治理思维方式的转变，第二种界定突出了治理理念的人本化要求，二者都包含了精细化的本体意义，即求精、求细和去粗放、去模糊。笔者认为社会治理精细化可以解构为“社会治理”和“精细化”两个部分，前者区别于“社会管理”，而后者主要区别于与管理（治理）方式有关的粗放性、模糊性。与管理相比，治理的意义在于突出主体的多样性、对象的主体化、手段的多元性，强调社会事务的广泛参与性。而“精细化”则是对“社会治理”的要求与修饰。社会治理精细化应当包括社会治理规范、社会治理方式、社会治理对象、社会治理结果、社会治理责任的精细化，不搞模糊治理、大概治理等。

城市犯罪治理是社会治理的重要组成部分，城市犯罪的社区防控体现了社会治理精细化的客观要求。以社区为载体，在社区中防控城市犯罪是社会治理对象的精细化。只有依托社区，以社区为基础，才能实现精细化的社会治理，诚如民政部政策研究中心主任所言，社会面很宽，但其基础在社区，要实现社会治理的精细化，首先要实现社区治理的精细化［6］。城市犯罪的总体状况如何，城市犯罪防控的效果如何，处于基层的社区感受最为强烈，此是社会治理结果的精细化；社区格局较小，犯罪防控主体易于把握，防控责任易于落实，此是社会治理责任的精细化。此外，社区治理主体是一定政府力量代表与社区民众的集合，此是治理理念的最佳阐释。从城市犯罪防控的角度而言，社区的犯罪防控力量是由警察所代表的政府力量与社区承载的自治群体共同构成，政社互动，共同参与城市犯罪控制。总而言之，社会治理精细化要求城市犯罪防控落脚于社区，而城市犯罪的社区防控亦直接体现了社会治理精细化理念。

（三）城市犯罪的社区防控是社会治安防控体系建设的题中之义

城市犯罪的社区防控是社会治安防控体系建设的题中之义，也是社会治安防控体系建设的具体化。2015年4月中共中央办公厅、国务院发布《关于加强社会治安防控体系建设的意见》，强调加强社区治安防控网建设，以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，推动社会治安防控力量下沉。社会治安防控体系是指在党委、政府领导下，以公安机关为主体，以维护治安秩序和公众安全感为目标，科学整合和利用警力与社会资源，综合运用各种措施和手段，对危害治安秩序的行为进行有组织的系统化控制工程［7］。从上述概念出发，不难发现社会治安防控的主体、目标、手段、性质和特征。

考察社会治安防控体系的基本内涵，我们发现城市犯罪的社区防控与其有着十分密切的联系，城市犯罪的社区防控是构建城市治安防控体系的理想路径，具体表现在以下几个方面：其一，城市犯罪的社区防控由党委领导和政府主导。新时期无论如何强调社会力量的公共事务参与力度，都不容否认政府的社会管理和公共服务这一基本职能。具体到社会治安状况的维系，警察所代表的政府力量始终应当作为专职的、首要的，也是核心的国家力量参与违法犯罪行为的防控，所以，即使在犯罪的社区防控之中，也不应弱化政府（警察）的防控力量。其二，城市犯罪的社区防控在表明党委和政府的领导与主导力量的同时，突出社区的自治因素。社区民众与社区组织的广泛参与，社区治理资源的协调整合与综合运用，社区治理手段的丰富多样，有利于充分发挥各个社区的能动性，实现自我管理与自我服务。其三，城市犯罪的社区防控与社会治安防控体系所要求的建设基层治安防控网络相一致。城市犯罪的社区防控以城市结构的基层组织社区为载体，构建基层犯罪防控平台，使得城市犯罪防控能够从基层抓起，从萌芽抓起，有效遏制犯罪危害的蔓延和扩大。其四，社会治安防控体系建设具有系统性特征，作为其具体实践和组成部分的城市犯罪社区防控同样具有系统性特征。正如前文所述，它包括了社区建设、社区警务和社区矫正一体化的社区犯罪防控体系，当然，除此之外，它也包含主体、手段、措施、途径的多样化和系统性。正是基于以上原因，笔者认为，城市犯罪的社区防控是社会治安防控体系的具体化和题中之义，落实前者即为后者的构建奠定了坚实的基础。

三、城市犯罪的社区防控之可行性

（一）城市犯罪的社区防控之域外实践

城市犯罪的社区防控以社区警务的适用和推广为主要标志。社区警务于20世纪80年代产生于美国，此后为我国引入并逐步接受和推行。考察美国社区警务相关背景，有助于我们分析和理解其产生和运作的历史脉络，也有利于论证城市犯罪社区防控之可行性。

在美国，关于何为社区警务，学者们观点众多，其中较有代表性的观点如奥利弗（Oliver）认为，为提高某一小区的生活质量，通过系统性的方法来灌输和培育一种共同体观念的警务模式，达成此目标的方式在于警察权力的分散、下放及以下三种核心要素的统一实现：一是重新分配传统的警力资源，二是警察与社区成员积极主动地互动以减少犯罪以及对犯罪的恐惧，三是警察与社区居民齐心协力找到产生犯罪的原因而不是致力于犯罪的事后防控［8］。有学者在从多个维度对社区警务与传统警务进行比较之后认为，社区警务的关注焦点在于通过犯罪防控来构建良好的社区，以积极主动的方式以及民诉法、刑诉法、刑法为依据介入社区事务，警务活动的范围非常广泛，既包括犯罪控制、秩序维护、恐惧消除，还包括提高社区的生活质量，警方具有较大的自由裁量权，对社区居民具有高度的责任感，警察文化活泼外向，友好和谐，警民共同协商治理社区事务，共同对社区事务负责，双方处于同一地位层次，警察与社区联系紧密但是权力分散［9］。尽管学者们对社区警务的定义各有不同，但是归纳起来看，社区警务的核心至少应当包含几个方面的要素，即：警民（社区居民）友好协作，警察权力分散下放，警民双方积极主动应对社区事务，以改善提高社区生活质量为最终目标。而城市犯罪的社区防控与此有着异曲同工之妙，只是二者在内涵上有所差异，前者涵盖的范围要广于后者。二者的主要共同点在于，警力下放，权力分散，警民合作，主动应对，这也正是城市犯罪的社区防控最重要的意义所在。

（二）城市犯罪的社区防控之域内实践

社区警务作为第四次警务革命成果为我国引进并推广，在与城市犯罪的社区防控关系上，它被认为是“犯罪防控社区化的基础项目和骨干工程”［10］。除社区警务之外，近几年来，我国部分省市如河南、湖北、北京等地也在积极探索警务方式的革新，纷纷推进“警力下沉”。如河南省郑州市公安局警务机制改革办公室早在2010年就对该市公安系统进行了调整，取消原有的公安分局，将之与原有的一百多个派出所进行整合，最终形成不到三十个派出所，将纵向公安管理体系从“市公安局—公安分局—派出所”变更为“市公安局—派出所”，如此，将大量的警力下放至基层，有效地缓解了基层警力的供需矛盾，也祛除了以往机构臃肿、人浮于事的通病。湖北省黄石市亦于2012年进行了警务改革，改革的核心内容也是“警力下沉”，让大批“警官”走向基层，一线民警占总警力的比例提升至85.7%。据报道，就在推行警务改革的当年，黄石市警务效能就提高了三成［11］。而根据新近报道，北京市公安局基于对岁末年初治安特点和规律的把握，抽调了一千名多余警力“下沉”至社区，有效地弥补了基层警力不足的缺陷，增强了基层基础工作［12］。

城市犯罪的社区防控以社区警务和“警力下沉”为主要表现，前者主要是西方警务改革的成果，我国对其介绍引进随后加以适用推广，而后者则主要是本土实践的积极探索，二者都属于警务改革的范畴，都是社会治安防控体系的重要组成部分，目的都在于构建良好的基层社区治安环境，维持良好的社会治安秩序。改革的实践也取得了良好的效果。尤其是以公共管理社区化以及社区警务模式为理论依据和实践蓝本，我国部分地区对之加以创新运用，创造性地进行村庄社区化管理。如北京市在总结城乡接合部村庄社区化管理经验的基础上，在市内所有农村地区推广村庄社区化管理模式，取得了较大的成效。统计显示，已经实施社区化管理的村庄刑事案件发案数与2008至2010年3年同期平均刑事案件发案数相比下降了25%，群众安全感上升，达到92.7%［13］。而此举正是城市社区管理经验的推广，更进一步而言，也是城市犯罪社区防控经验的推广适用。

四、城市犯罪的社区防控之完善

城市犯罪的社区防控之完善路径需要以国内外公共管理社区化理念和社区治理实践为依据，在此基础上结合新时期犯罪的特点和规律以及打击犯罪新体制机制要求，提出具有可操作性的方案。据此笔者认为需要做到：理念先导，观念先行；面向实践，呼应时代新的要求；多措并举，综合治理。当然无论是观念提倡还是面向实践、综合治理，都必须结合各个城市社区环境落地实践。具体而言，笔者认为城市犯罪的社区防控应当做好以下几方面的工作。

（一）提倡城市犯罪的社区防控之理念，以理念为先导

提倡城市犯罪的社区防控之理念的目的在于首先使政府部门和社会民众能够接受这一观念，进而以这种观念影响他们的实践工作。笔者认为，在我国现行政治政策语境下，城市犯罪的社区防控之提倡是具备话语正当性的，理由在于：其一，它与我国现行的治安防控体系建设以及犯罪打击的政策相适应。上文已提及，我国正在构建新形势下的社会治安防控体系，该体系要求综合协调、社会力量积极参与，加强构建社区治安防控网，城市犯罪的社区防控很好地传达出这一理念，表明治安维护、犯罪打击的主体和依托都应当在社区，这样有利于调动公众参与国家事务治理的积极性。其二，它能够满足社区治理精细化的客观要求，上文已有所论及，不再赘述。其三，它符合公共管理社区化的世界趋势与国内形势。所谓公共管理社区化是指地方政府以社区为基本单元转变职能，开展行政管理和供给公共服务的方式、行为和过程［14］。它是政府在体制改革的过程中，逐渐还权于民的过程，如扩大公民社会事务参与力度和广度，培育社区组织，推进社区建设，强化社区自治等。城市犯罪的社区防控突出社区的地位和作用，挖掘社区公民的治安防控力量，鼓励其参与社区各项事务，当然包括与警察一起打击犯罪。而国内的形势是，利益主体日益多元，利益诉求日益多样，公民权利意识日益觉醒，政府公信力面临危机等等，这些都在迫切地要求革新社会治理的方式。有学者在总结目前我国社会管理和社区治理的新趋势时指出，目前二者呈现出复合化的趋势，应当强化合作共治和复合治理，强调治理方式多元，强化分类治理［15］。犯罪的社区防控过程是警力与社区民众共治的过程，是多元主体共同参与犯罪打击的过程。

（二）面向我国城市犯罪的新实践，积极回应时代要求

当前我国工业化、信息化、城市化深入推进，违法犯罪诱因增多，城市犯罪也相应出现了新情况和新特点。如犯罪总量居高不下，而且增长快速；犯罪流动性加强，动态化加剧；新型犯罪层出不穷；犯罪组织化特征显著等等。面对新的城市犯罪形势，公安机关人民警察以及社区民众只有在认清新的犯罪特点、把握城市犯罪总体规律的基础上才能开展社区犯罪的防控工作。以城市新型犯罪防控为例，当前电信诈骗、网络犯罪等犯罪活动猖獗，犯罪防控形势严峻，只有强化对相应专业领域知识技术的研究，提升专业素养，才能够有效地预防和制止该类犯罪。对于犯罪流动性增强、动态化加剧的情况，社区防控的优势即在于防控力量的广泛性，公安机关以社区为依托，与社区民众合作共治，在民众之中选择公民责任感强、犯罪防控意识强的人员作为联络员，构建专门的联络系统，对其开展必要的业务知识培训，以有效地缓解警力有限的不足而充分利用民力无穷的优势。此外，随着城市信息化建设步伐的加快，城市网格化管理模式逐渐盛行。所谓城市网格化管理，就是基于城市电子政务专网和城市基础地理信息系统运用“3S”（RS、GIS、GPS）技术、地理编码技术和移动信息技术，以数字城市技术为依托，将信息化技术、协同工作模式应用到城市管理中，建设网络化城市管理平台，实现市、区、专业工作部分和网络监督员四级联动的管理模式和信息资源共享系统［16］。网格化管理具有社会控制、信息传递以及社区服务等功能。其中社会控制能是核心，其主要特点在于政府行政权力的下沉及其与社区个体的互动，即“将原有的区级行政职权和资源直接下沉到街道，覆盖到社区”［17］，城市网格化管理在城市治安秩序维护以及犯罪防控方面的优势即在于其便捷高效性，同时它也有效地整合了政府“权力下沉”与社区公民自治的双重优势，是城市管理技术的先进代表，应予以推广和加强利用。

（三）城市犯罪的社区防控应充分利用各种资源和力量，实现多措并举，综合治理

城市犯罪的原因纷繁复杂，犯罪防控也应多管齐下。城市犯罪原因是诸多学科所共同关注的对象，各学科从各自视角提出了自己独特的防控对策，城市犯罪的社区防控应该对此予以充分利用，实现综合治理。具体来说应当包括：第一，从社区犯罪防控制度构建而言，应当进一步贯彻社区警务制度，发掘社区警务本土化优势，结合开放式社区对社区安全的新要求进行调整，使其适用更加科学有效。例如进一步推进警力的下沉，充实基层防控力量；开展社区建设，尤其是社区警务室的建设，促进公安民警与社区居民的良性互动。应当说，当前我国这方面工作正在有序地开展，如媒体报道，天津市公安机关致力于推进社区警务改革，指导社区民警下沉社区，开展社区安全防范工作，仅盗窃案件警情即有大幅下降［18］。第二，从社区犯罪防控对象而言，以往我国多注重实体社区的犯罪防控，但是在网络信息社会深入发展的当下，应当更加注重对虚拟社区犯罪的防控工作。这一方面是由我国新时期犯罪特点和规律所决定，另一方面也是由于虚拟社区的犯罪防控具有特定的价值和功能。正如有学者总结，虚拟社区犯罪防控具有资源价值和功能价值，其中前者包括价值认同资源、情报信息资源、组织动员资源、网络物质资源，后者则主要体现在情报搜集、组织动员、警情通报以及邻里守望等功能举措上［19］。公安机关及社区民众应当从平台搭建与技术创新的角度来强化对虚拟社区犯罪的防控。第三，从社区犯罪防控技术而言，通常犯罪防控主要包括人防、物防、技防三个层面，其中人防是主体，物防和技防是辅助。人防主要靠制度力量和培训来强化，物防主要是实体构建，技防则是科技的利用。在现代犯罪防控措施中，技防扮演的角色越来越重要，各省市地区都在加强公共安全的技防建设工作。所以社区犯罪防控工作一方面要加强技术研发，解决技术难题，加强地理信息在技防领域的管理和运用；另一方面要充分利用已有的城市联网报警系统与视频监控系统，整合社会资源视频、公安视频、社区商铺以及居民住宅小区技防系统等资源，实现技防服务的一体化。第四，从社区犯罪防控实体而言，应注重对城市的规划设计，倡导小区安全设计理念，减少犯罪空间盲区，降低城市“易犯罪”区域数量。为此，可以借鉴国外犯罪地理学、建筑学、城市规划与设计学等相关城市、社区设计理念和实践，如美国犯罪学家杰弗利所提出的通过环境设计的犯罪预防理念（Crime Prevention throug Environmental Design）以及建筑学家纽曼所提倡的可防范空间——通过城市设计的犯罪预防理念（DefensibleSpace:CrimePreventionthrough Urban Design）。第五，从社区犯罪防控阶段而言，城市犯罪的社区防控不应局限于某一个时间点或是阶段，而应当是动态化、一体化、前后贯穿的防控体系。在强化社区建设，如社区文化、社区环境、社区规划建设的同时，也应从制度建设上着力，特别是对于犯罪防控而言，应做好社区警务和社区矫正工作，实现对犯罪行为的前、中、后一体化防控。

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责任编辑：时娜

Community Prevention and Control of Urban Crimes

Liu Jie
（Criminal Justice College，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430072，China）

No matter whether a community is open or not，safety is the prior consideration.Urban crimes have been the biggest challenge to community safety.To put the focus of prevention and control of urban crimes on communities is the requirement of the foundational status of communities，the refinement social governance and the construction of security control system.The feasibility of the community prevention and control of urban crimes has been proved both here and abroad.We should start from concept renovation，the grid management system of prevention and control of communities，the prevention and control objects，control techniques，as well as prevention and control entity，and then integrate prevention and control resources for maintaining community safety.

urban crime；community；crime prevention

D631

A

1009-3192（2016）04-0059-06

2016-05-20

刘杰，男，湖北荆州人，中南财经政法大学刑事司法学院博士研究生，主要研究方向为侦查学、犯罪学。