大数据技术支撑社会治理的路径分析

□苏玉娟

(中共山西省委党校 理论研究室,山西 太原　030006)



大数据技术支撑社会治理的路径分析

□苏玉娟

(中共山西省委党校 理论研究室,山西 太原030006)

[摘要]社会治理主要体现在系统治理、依法治理、源头治理和综合治理四个方面。大数据技术为多主体系统治理提供技术手段，为依法治理提供了新的方向和现实依据，数据决策为综合治理提供了新的方法，大数据技术为实现源头治理提供平台支撑。为实现基于大数据技术社会治理的路径创新，我们需加快组织创新，为实现基于大数据技术社会治理提供组织保障；加快制度创新，为实现基于大数据技术社会治理提供制度保障；加快社会治理服务平台建设，为实现基于大数据技术社会治理提供物质保障；加快大数据技术人才的培养，为实现基于大数据技术社会治理提供人才保障；同时要以辩证思维来正确处理好大数据技术社会治理与传统社会治理之间的关系。

[关键词]大数据技术；社会治理；路径分析

十八届三中全会提出：改进社会治理方式，要坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理。社会治理关键在于改进社会治理方式，提高不同群体的社会治理能力。大数据时代，数据治国已成为国际发展的新趋势，美国、日本、德国等许多发达国家已经将大数据技术应用于社会治理并取得显著成效。“大数据具有四个特征：巨量、多样、高速和真实。”[1]目前，我国的大数据技术已被广泛应用于环保、安全、金融、医疗、交通等领域。大数据技术成为推进社会治理改革，创新社会治理体制及改进社会治理方式、实现社会治理创新的核心驱动力。

一、大数据技术为多主体系统治理提供技术手段

随着社会复杂程度的不断提高，社会治理的领域从现实世界扩展到镜像世界，从传统就业、医疗、安全、环保等领域扩展到流动人口、突发事件、社区自治等方面，社会治理对象从有限社会治理向全面社会治理的转变，客观要求社会治理的主体多元化，以凸显系统治理的特征。系统治理主要通过党委、政府、社会、基层组织和个人等多主体的协同实现社会治理的整体性、关联性、动态性。在大数据时代，大数据技术不仅是一场技术革命，而且，大数据社会化的过程为党委、政府、社会等不同主体实现系统治理提供了技术手段。

(一)数据仓库凸显系统治理的整体性。对于一个系统来讲，要发挥系统功能首先需要将不同主体或要素为实现某种功能协同起来形成一个整体，否则这个系统无法实现系统功能，这是发挥系统功能的前提和基础。大数据时代之前，社会治理数据多是结构性的，数据量比较小，数据多是由政府进行收集和管理。但是，问题比较突出。“一是不到位，政府该管的没有管好，不该管的管得很多，该市场管的没有放到位，该社会管的没有放下去。二是不协调，职能交叉，叠床架屋，多头管理。”[2]社会治理以政府为主，政府与社会、基层组织和民众等之间的整合力差，不同主体之间整体性特征不明显。

大数据时代，社会治理的数据来源于政府数据、网络数据和基于传感器产生的物理空间数据，这些数据不仅包括结构性数据，而且包括图片、声音等非结构性和半结构性数据，拥有数据的主体从政府扩展到基层组织、社会和民众。“数据仓库将不同语言、不同位置的数据按照统一的定义通过清洗、转换、集成最后加载进入数据仓库”[3]P93“数据仓库与传统数据库的最大差别在于前者以数据分析、决策支持为目的来组织存储数据，而数据库的主要目的则是为运营性系统保存、查询数据。”[3]P95数据仓库为政府、基层组织、社会和民众等多主体所拥有的大数据进行系统整合提供了技术手段。只有实现不同主体所拥有数据的整体性，才可能发挥多主体实现系统治理的功能。

(二)数据分析和挖掘技术凸显系统治理的相关性。一个系统内不同要素之间的相关性反映系统演化的非线性相关关系。大数据时代之前，国家作为唯一的社会治理主体，实行封闭性和单向度的社会治理模式，这种模式使横向部门之间缺乏数据整合和信息沟通，纵向部门缺乏双向度的数据共享，各部门处于碎片化状态，数据多是从下级汇集到上级部门，而上级部门对下级部门多是指导性的，而且，部门设置存在刚性设计，发现社会治理对象之间的非线性关系非常难，这种治理模式已不适应复杂的社会治理需求。

大数据时代，大数据分析技术和挖掘技术可以对杂乱的社会治理大数据进行相关性分析。分析技术是对数据的一种透视性的分析。“大数据挖掘主要解决四类问题：分类问题、聚类问题、关联问题、预测问题”。[4]P115-116而解决这四类问题的过程是发现数据之间相关性的过程。大数据分析和挖掘技术在社会治理中的应用过程是发现社会治理不同主体之间、不同主体所拥有的大数据之间相关性的过程。治理始于数据，通过对社会治理大数据的分析和挖掘来揭示各种问题。目前，大数据分析和挖掘技术被广泛应用于人类健康、自然灾害、社会安全等社会问题的治理，具有重要的社会价值。

(三)数据可视化技术凸显系统治理的动态性。对于一个系统来讲，它的发展过程处于动态变化之中，系统的动态性特征是需要外部表征的。大数据时代之前，社会治理过程也是处于动态变化之中，但是，由于没有相关技术的支撑，对于社会治理动态性的分析，我们只能通过一个时间段所反映社会治理演化的宏观特征来描述，而无法做到即时反馈，以凸显社会治理动态演化过程。

大数据时代，数据可视化技术实现了对社会治理的动态性分析。社会治理的数据可视化技术主要通过图形、地图、动画等形式即时展示社会治理数据的大小、数据之间的关系和演化趋势，实现了即时反映社会治理的动态特征，而且，具有针对性，更便于操作。正是数据可视化技术，使我们更清晰、更方便地能够即时地看到社会治理过程动态演化的趋势。

总之，大数据仓库及大数据分析、挖掘和可视化技术为实现系统治理提供了技术手段。但是，基于大数据技术的社会治理不仅仅是一个技术问题，而且是一个社会问题。大数据技术对实现法治治理、综合治理和源头治理也具有重要的作用。

二、大数据技术为依法治理提供了新的发展方向和现实依据

习近平总书记强调：“要善于运用法治思维和法治方式解决涉及群众切身利益的矛盾和问题。” 十八届四中全会进一步提出：坚持系统治理、依法治理、综合治理和源头治理，提高社会治理法治化水平。大数据时代，大数据技术不仅为依治治理提供了新的发展方向，而且为依法治理提供了现实依据。

(一)社会治理的大数据为依法治理提供了新的发展方向。依法治理要求办事、遇事、解决问题、化解矛盾等都要依法、靠法和用法。依法治理强调社会治理过程的合法性，即运用法治思维和法治方式推进多层次多领域依法治理。大数据时代之前，依法治理主要强调政府依照法律法规、社会规范等对现实的城乡、社会与自然等空间进行法治化治理，是“政府本位”的社会治理方式。从依法看，社会治理所依靠的法律法规、社会规范等的修订和完善多来源于对现实社会治理的实践或经验总结基础上形成的，具有滞后性特征，使社会治理的法律法规无法满足社会治理的现实需要。随着网络的发展，对于网络空间的治理成为社会治理新的维度，而目前相应的法律法规比较滞后。从用法和靠法看，由于社会治理主体是政府，经常存在政府在社会治理过程中法治观念淡薄，违法治理等现象，基层组织、社会和民众等参与社会治理的基本权利缺乏明确的法律依据，因而缺乏自主性和自治性。

大数据时代，随着社会治理的理念从“政府本位”转变为“社会本位”，大数据技术首先为基层组织、社会和民众等社会不同主体享有参与社会治理的权利平等和机会平等提供了技术支撑，为法治与共治的良性互动提供了新的发展方向。基层组织、社会和民众通过社会治理大数据平台，都享有权利平等和机会平等，他们不仅是社会治理大数据的生产者，而且是这些大数据的拥有者和使用者。我们需要在法律框架下，加快组织立法建设，充分发挥基层组织、学会、协会等社会组织的作用，从而实现政府主导与群众参与的良性互动，实现法治与自治的有效对接。其次，这些大数据的产生不仅使依法治理的空间从现实世界扩展到网络世界，而且这些大数据可能涉及国家安全、企业秘密和个人隐私。所以，依法治理不仅用于治理现实社会，而且用于治理网络世界，这为依法治理提供了新的发展方向。一方面，为保障社会治理大数据开放与应用的合法性，相应的法律和制度应加快出台。从目前的发展看，我国已出台关于信息公开的相关条例，对于政府、社会、基层组织和民众数据公开的权利、义务和责任等相关制度和法律还需要进一步的研究。另一方面，在保障国家、社会、个人数据安全与合法的前提下，社会治理大数据应尽量开放，只有形成全面、系统和整合的社会治理大数据仓库，才能充分发挥社会治理中大数据的系统功能和预测功能。因此，大数据时代，依法治理在关注现实社会的同时，还应关注网络及大数据社会治理产生的法律问题，形成党政善治、社会共治、基层自治的良好局面。

(二)社会治理的大数据为依法治理提供了新的现实依据。依法、用法和靠法是实现依法治理三个重要的环节。大数据时代之前，依法治理的法律条文及证据仅来源于现实世界，随着网络、交通、信息等的快速发展，仅依靠现实世界的证据已经不能满足依法治理的需求。由于政府是社会治理的主体，民众依法治理观念淡薄，依法治理经常存在“应景式工程，抓一阵、放一阵，热一阵，冷一阵现象”[5]，无法实现依法治理常态化。

大数据时代，社会治理的范围从现实社会扩展到网络世界，网络数据越来越成为民众现实生活的客观反映，如网购、微信、QQ等越来越彰显民众的生活轨迹，有人把网络的这种现象称为镜像世界。首先，我们通过对社会治理大数据的分析、挖掘与可视化，彰显依法治理的空间，不仅能够反映社会问题可能存在的法律空白，而且能够反映目前相应法律存在的不足。因此，网络大数据和基于传感器产生的物理空间数据，成为完善社会治理法律法规及社会规范最直接的现实依据。其次，大数据为依法治理提供新的证据来源。证据需要具有关联性、客观性和合法性。镜像世界及物理空间数据不仅能够反映社会治理领域的客观性和合法性，而且通过对社会治理大数据的分析与挖掘，彰显事物之间的关联性，为证据的关联、客观与合法提供现实的判据。第三，大数据技术为依法治理经常抓和抓经常提供了现实依据。“依法治理必须形成经常抓与抓经常长效机制。”[5]基于大数据技术的社会治理是动态的和即时的，对于社会治理产生的法律问题可以通过大数据分析、挖掘和可视化技术实现即时表征，能够实现依法治理经常抓和抓经常；同时，社会治理大数据平台包含利益诉求表达、法律求助、依法维权等项目，为依法治理常态化提供了平台支撑。

大数据时代，要实现依法治理，我们需要在法律和制度层面重视社会治理大数据的安全性与合法性，同时，要发挥社会治理大数据在依法治理过程中的证据作用，做到有效确权、限权和分权，使不同主体在法律允许范围内行使社会治理的权利。

三、数据决策为综合治理提供了新的方法

综合治理就是要“在运用权力之外，形成市场、法律、文化、习俗等多种管理方法和技术”来综合发挥作用的模式[2]。大数据时代，数据决策就是通过理解数据并通过可视化的方式理解潜在的风险和机会，以优化决策。大数据技术通过数据决策为综合治理提供了新的方法。

运用Origin（Origin Pro 2016）软件绘图，运用SPSS（IBM SPSS Statiatics 20）软件进行显著性检验（单因素方差分析-LSD，P<0.05）。

(一)数据决策体现了权力、市场、法律等多种手段相结合的综合治理。大数据时代之前，社会治理是小政府大社会，政府通过有限权力对社会进行治理。市场机制的缺失往往容易产生政府权力寻租和腐败问题，造成社会治理成本比较高。法律法规的不完善，最终形成以政府权力为主的治理模式，在社会治理过程中，往往存在权力高于法律的现象。

大数据时代，随着社会治理主体从政府扩展到社会、基层组织和民众，我们必须在实施政府权力基础上，引进市场机制和法律手段，保障社会治理的高效性和合法性。大数据技术为发挥市场机制和法律功能提供了条件。一方面，政府、社会、基层组织、民众都具有不同的数据，但是不同主体对于分析和应用大数据的能力差别很大。通过市场机制，政府可以购买不同主体所拥有的大数据，充分发挥大数据在社会治理过程中的功能，为社会提供优质的公共服务，实现市场对社会治理资源的最优配置；另一方面，不同主体拥有和使用大数据是有边界的，那就是不能突破法律底线。数据决策实现了社会治理过程中政府、市场和法律等多种手段的综合运用。

(二)数据决策实现了社会治理从共性治理走向共性与差异性相结合的综合治理。大数据时代之前，社会治理的决策来源于直觉和经验，通过对有限个案的调研形成具有共性的社会治理方案，这种社会治理方法的优势在于不同层级之间具有同构性，便于层级管理。但是，由于各地区之间发展的不平衡性，各阶层、各群体之间社会治理的需求不同，社会治理既要体现共性需求又要凸显个性需求。而这种治理决策无法实现个性化的社会治理。

大数据时代，大数据技术通过分析、挖掘和可视化技术汇集不同群体的社会治理需求，形成彰显个性需求的社会治理方案。个性中包含共性，共性中要容纳个性，社会治理的大数据不仅为不同群体的个性需求提供决策服务，而且从个体需求演变轨迹能够反映整个社会治理的演变轨迹。同时，通过对不同层级数据的汇集和整合，我们更能形成反映客观共性的社会治理决策。可以说，数据决策实现了社会治理共性与差异性相结合的综合治理。

(三)数据决策实现了社会治理从二维空间走向多维空间的综合治理。大数据时代之前，社会治理的空间从一维走向二维。在传统的农业社会里，社会治理主要对乡村和社会空间的治理，社会治理领域比较固化。随着工业化进程的加速和信息社会的发展，“人类社会发展历史中出现了多次空间分割，主要包括社会空间与自然空间的分割、城市空间与乡村空间的分割、虚拟空间与现实空间的分割等。”[6]空间分割一方面说明社会问题发生的领域在拓展，另一方面也说明社会治理的复杂程度在不断提升。基于二维空间的分割，大数据时代之前社会治理方法都是侧重于对某一类空间内社会问题的治理，如对城市、乡村、自然或者社会某个空间领域社会问题的治理。目前，很多社会问题跨越某个空间，而这种二元分割的社会治理模式已不适应现实的需求。

大数据时代，社会治理大数据仓库不仅包括城乡、自然与社会空间，而且包括虚拟空间与现实空间中的非结构性、半结构性和结构性大数据，大数据仓库为实现社会治理多维空间的整合提供了技术支撑。从现实看，社会问题往往跨越传统的空间边界，形成多维空间的社会问题，如环保问题已不是单纯的自然问题，而是自然破坏与社会生产方式、治理模式等社会原因共同作用的结果。大数据技术使社会治理走向新的空间融合的治理模式，更能客观反映社会问题产生的多维空间性和复杂性，实现社会治理多维空间的综合治理。

四、大数据技术为源头治理提供了平台支撑

(一)社会治理大数据平台为源头治理提供了客观条件和依据。大数据时代之前，社会治理主体主要依靠政府，治理方式多是应急性和“灭火式”的，无法从根源上解决问题，其原因来源于两个方面。其一，治理主体的单向性，即社会治理过程是政府自上而下对社会问题的解决过程，无法满足社会治理越来越复杂的需求，很多社会问题多停留在“头疼治头、脚痛治脚”的水平，导致很多治理只是治标并没有治本；其二，治理方法多是来源于经验，缺乏关联性分析，对于新产生的网络问题及大数据问题应对能力比较低，很难找到社会问题产生的深层次原因，进而很难实现源头治理。

大数据时代，社会治理平台的主要功能在于将大量的社会治理数据组织起来，并做到实时反映社会治理程度、存在问题等。从主体看，大数据服务平台为政府、社会、基层组织和民众等不同主体发挥社会治理功能提供了客观条件。不同主体可以根据自己拥有的社会治理数据，发挥相应的治理功能。 从方法看，社会治理的大数据仓库涵盖了政府数据、网络数据和基于传统器的物理空间数据，样本比较全面；通过挖掘技术和可视化技术，大数据技术对社会治理问题、治理程度等能够实现即时分析和关联性分析，弥补了传统经验分析的不足，更便于查找社会问题的源头，为源头治理提供了客观依据。如通过对物理空间和网络空间大数据的追踪可以查找到食品安全、环保和安全等社会问题产生的源头，并可以对社会问题产生的源头进行系统研究。

(二)社会治理大数据平台为源头治理提供了畅通的渠道。大数据时代之前，一个社会问题可能涉及多个部门，社会治理过程往往是多个部门多头治理的过程。但是，这种治理模式容易产生社会治理渠道的不畅通。一是群众诉求表达渠道不畅通。社会问题在从基层向上层反映过程中，由于涉及部门较多，可能造成愿意管理的部门多，而愿意实施治理的部门少，造成社会问题很难及时解决。二是利益协调渠道不畅通。社会治理过程不仅是解决社会问题的过程，也是调整政府部门利益的过程。由于部门利益的存在，很多社会问题解决起来很复杂，也很困难。三是不同主体参与渠道不畅通。主要依靠政府实现社会治理，基层组织、社会和民众等都是服从政府的管理，他们参与社会治理的渠道不畅通，因而主动参与社会治理的热情就不高。

大数据时代，社会治理的大数据平台为所有民众开放，所有基层民众都有参与社会治理的机会，社会治理大数据平台包括就业、医疗、环保、安全等内容。有助于畅通群众诉求表达的渠道。基于对社会治理大数据平台大数据的分析、挖掘和可视化技术，能帮助我们快捷地将大量数据转换成清晰和可以访问的数据形式，可以清晰反映社会问题之间的相关性，及部门利益冲突等问题，为监督和协调部门的利益问题提供畅通的渠道。大数据平台通过畅通自查自纠、责令查处、群众举报等渠道，有助于提高不同主体参与社会治理的积极性，维护民众合法权益。

五、结语

大数据时代，为实现基于大数据技术社会治理的路径创新，我们需要做好以下几个方面。

(一)加快组织创新，为实现基于大数据技术社会治理提供组织保障。社会治理很重要的一个方面就是多元治理，充分发挥政府、社会、基层组织和民众各群体的作用。“政府必须在理念层面、技术层面、保障层面积极回应大数据时代提出的新要求。”[7]传统的社会治理结构重视政府的功能，其他组织功能的发挥都是依靠政府，很多社会组织没有独立的社会治理功能。社会治理客观要求加快组织创新，充分发挥基层组织、社会和民众参与社会治理的功能。一方面，在横向上我们要将社会治理功能交叉、相近的组织和机构进行合并，有助于提高基于大数据社会治理的效率，解决数据冲突，数据重复，数据“休眠”等问题；另一方面，在纵向上我们要将社会治理组织向扁平化方向转变，提高基于大数据社会治理纵向数据之间的整合度，凸显不同地区和不同群体社会治理的个性化特征。

(二)加快制度创新，为实现基于大数据技术社会治理提供制度保障。大数据时代，政府、社会、基层组织、民众等在社会治理过程中应具体发挥哪些作用，需要通过制度规范。其一，法律上规范不同主体的权力边界。大数据时代，数据虽然成为社会治理的重要资源，但是也涉及个人、企业和国家的安全和隐私。因此，不同主体在利用数据资源时应在法律范围内行使自己的权力。其二，从制度上明确不同主体对于社会治理大数据收集、整合、挖掘和可视化的不同职责，提高不同主体收集数据、开放数据和共享数据的意识和能力。由于社会复杂性的不断提升，社会治理大数据越来越复杂，为发挥好社会治理大数据的功能，必须明确不同主体具体的功能。

(三)加快社会治理服务平台建设，为实现基于大数据技术社会治理提供物质保障。随着大数据技术在社会治理不同层面应用的拓展，社会治理已积累了大数据，但是，这些数据是孤立的，无法发挥大数据技术的数据决策功能。因此，我们通过加快国家级、省级的社会治理服务平台建设，根据社会治理的需求，整合不同群体、不同类型、不同层次的数据，为实现对不同主体所需要解决的不同社会问题进行精准化治理，推进社会建设。社会治理大数据服务平台的建设，既要便于提高政府、社会、基层组织和民众对平台的利用率，又要根据社会问题整合不同主体的数据资源，形成社会治理平台的大数据仓库，提高国家层面与省级层面、基层组织层面大数据的关联度，为国家层面、省级层面和不同群体层面社会治理提供科学决策服务。

(四)加快大数据技术人才的培养，为实现基于大数据技术社会治理提供人才保障。大数据技术作为新的技术发明，它的社会化过程需要相应的人才支撑。目前，社会治理大数据的应用能力比较低，主要原因在于基于大数据技术社会治理的人才比较缺乏。为此，我们应加快大数据技术人才的培养。其一，通过网络、报纸、电视等各种媒体宣传大数据技术的功能，提高民众对大数据技术实现社会治理的认知度和参与度，没有足够用户参与社会治理，就不会形成社会治理大数据。其二，加快大数据技术专业人才的培养力度，以提高对社会治理大数据的分析、挖掘和应用能力。其三，提高对现有社会治理工作人员的培训力度，提高服务于社会治理的在职工作人员对大数据技术的认知和应用能力。

(五)运用辩证思维，正确处理数据决策与传统决策之间的关系。完善的社会治理是直觉、经验和数据的综合运用。目前，基于大数据技术社会治理处于发展阶段，不同领域、不同地区基于大数据技术社会治理的水平差距非常大，传统的调研、座谈、访谈等社会治理方法在很多领域仍然具有非常广的应用空间。即使在将来大数据技术在社会治理领域得到广泛应用，我们还需要结合传统的社会治理方法，原因在于传统的社会治理方法具有宏观性、人性化等特点。因此，我们还应运用辩证思维，正确处理好数据决策与传统决策方法之间的关系。

[参考文献]

[1]周世佳，殷杰.山西省实施大数据战略：优势、差距及路径[J].理论探索,2014(4).

[2]段华明.解析社会治理新常态 [J].西部大开发，2014(12).

[3]涂子沛.大数据[M].桂林：广西师范大学出版社，2012.

[4]丁圣勇，樊勇兵，闵世武.解惑大数据[M].北京：人民邮电出版社，2013.

[5]董强，崔绍亚.以法治思维推进基层社会治理[J].群众，2015(3).

[6]谢俊贵.空间分割叠加与社会治理创新[J].广东社会科学，2014(4).

[7]任志锋，陶立业.论大数据背景下的政府“循数”治理[J].理论探索,2014(6).

(责任编辑：胡硕兵)

Analysis of the Path for Big Data Technology’s Supporting Social Governance

SU Yu-juan

(TheoreticalResearchOffice,PartySchooloftheCPCShanxiProvincialCommittee,

Taiyuan,Shanxi030006,China)

Abstract:Social governance is mainly embodied in systematic governance,law-based governance,origin-oriented governance and comprehensive governance.The big data technology provides technical means for multi-subject systematic governance,new directions and realistic criteria for law-based governance,new methods for comprehensive governance,and supporting platform for origin-oriented governance.To realize the path innovation of social governance based on big data technology,we need to quicken organizational innovation to provide organizational guarantee,speed up institutional innovation to provide institutional guarantee,accelerate the building of social governance service platform to provide physical guarantee,and expedite the cultivation of big data technology talents to provide talent guarantee for actualizing big data technology-based social governance.Meanwhile,we must cultivate the dialectic thinking and correctly deal with the dialectic relationship between big data technology-based social governance and traditional social governance.

Key words:big data technology;social governance;path analysis

[基金项目]本文系全国行政学院科研合作基金课题“基于大数据技术政府治理的路径研究”(项目编号：15HZKT025)的阶段性成果。

[作者简介]苏玉娟(1975—)，女，山西稷山人，中共山西省委党校理论研究室副研究员、博士，研究方向为科技史和科技哲学。

[收稿日期]2015-09-25

[中图分类号]D630

[文献标识码]A

[文章编号]1674-0599(2016)01-0117-07