整体谋划设计 分类推进改革——南通市综合行政执法体制改革探索

● 南通市编办



整体谋划设计 分类推进改革
——南通市综合行政执法体制改革探索

● 南通市编办

2015年3月，江苏省南通市被确定为国家级综合行政执法体制改革试点城市。南通市在先行先试的基础上，整体谋划设计，明确了“以整合规范执法主体、相对集中行政执法权、推动执法重心下移、完善基层执法制度体系和创新执法监管方式为主要内容，全面推进部门内部、跨部门跨行业和区域性综合行政执法改革”的总体框架，力图从体制机制上解决多头执法、多层执法和重复执法等突出问题，构建起权责统一、权威高效的综合行政执法体制。

一、理清执法职能，由“权责不一”向“权责统一”转变

综合行政执法体制改革中，锁定权力“基数”，理顺权责关系，强化执法责任是前提。南通市分三步理清执法职责。

1.梳理执法权力。南通市在权力清单编制过程中，对市、县两级政府部门行政执法事项进行了全面梳理，重点明确每项执法权力的事项内容、法律依据、行使范围、执法主体、机构设置、编制核定、处罚频次等。通过多次清理审核，共梳理出市本级行政执法权力事项3770项，县级行政执法权力3620项，区级行政执法权力1194项。在此基础上，分层分类建立行政执法权力库，从而锁定各级政府行政执法权力的“基数”，为调整执法职能、开展综合执法提供了可靠依据。

2.明确执法权限。结合部门责任清单编制，南通市进一步明确市、县两级执法权限。除法律法规和上级有明确规定、暂时不适宜由基层政府承担的行政执法职能外，例如市场监管、城市管理、环境保护、农林水利、交通运输、安全生产、劳动保障、城乡建设、文化旅游等领域执法职能，逐步交由县（市）区承担，实现“属地化管理”。县级政府按照“能放则放、按需下放”的原则，统筹县、乡之间的执法管理，推动重心下移。

3.理顺执法关系。合理划分业务主管部门、承担综合行政执法部门以及上下级部门之间的职责权限，建立健全相互之间无缝衔接的协同机制。业务主管部门，履行主体责任，重点做好拟定政策措施、组织编制规划、实施审查审批、统筹协调指导、落实监管责任等。承担综合行政执法的部门，依法履行执法监管、行政处罚及相关的行政强制等职责，对作出的行政执法决定以及执法过程中发现的问题，及时通报业务主管部门。上级业务主管部门，加强对下级业务主管部门和综合行政执法部门的指导和工作联系，建立健全沟通配合和业务培训机制。

二、整合执法机构，由“职权分散”向“相对集中”转变

整合归并执法机构，相对集中行政执法职能，是开展综合行政执法改革的基础。南通市从四个层面分类构建综合执法新体制。

1.推进部门内部集中综合执法。在市级层面，整合优化部门内部执法监管职能，除法律法规有明确规定和不宜实施集中执法的情况外，原则上对部门内由多个处室、多支队伍行使的行政执法职能集中归并到一个处室或者一支队伍行使，明确执法责任，落实执法流程，建立协同机制，实现“一个部门一支队伍（一个处室）管执法”。市文广新局将分散的文化、广电、新闻出版、文物保护方面的执法职能整合，组建了文化综合执法机构，实现“一支队伍管文化执法”。

2.探索推进跨部门、跨行业综合执法。在县（市）层面，探索实行综合执法和专业执法相结合。对执法职能相近、执法对象相同、执法方式相似的市场监管、城市管理、资源环境、农林水利、交通运输、文化旅游、社会事业等领域的相关执法职能和机构进行整合，推进跨部门、跨行业综合执法，实现“一个领域一支队伍管执法”。如皋市将县域范围内分布在18个部门的26支队伍、32个科室的执法职能和机构进行整合，组建了6支综合性执法队伍，解决了多头执法、重复执法问题。

3.稳步推进“区街联动”综合执法。在市辖区，按照“跨部门、相关联、可承接”的原则，整合区级部门的全部或部分执法职能和执法力量，统一集中下沉到街道，由街道城市综合执法机构组织对外执法，实现“一个街道一支队伍管执法”。崇川区钟秀街道组建了综合执法局，在城市管理相对集中处罚权基础上，将市场监管、环保、城建、水利、公安、文化等领域的9大类143项执法职能，统一划入街道办事处，以街道办事处为主体集中行使，提升了街道的治理能力和监管水平。

4.积极推进区域性综合执法。在重点园区和乡镇，以城镇管理相对集中行政处罚权为重点，将县级相关部门适宜在基层行使的执法职能下放到重点园区和乡镇。重点园区和乡镇组建综合执法局，以园区和乡镇的名义行使执法权，实现“一个区域一支队伍管执法”。如皋长江镇、启东吕四港镇等39个乡镇和园区，承接县级政府部门下放的行政执法事项，最多的乡镇达到1238项，真正实现了“小事解决在村街，大事控制在镇区”的目标。

三、下移执法重心，由“力量弱”向“管到位”转变

综合执法的重点在基层，难点在一线。南通市分三种情况推动执法重心下移。

1.下移执法机构。对基层发生频率高、执法监管结合紧密、需要较强专业技术支撑的领域，南通市主要采取下移执法机构的方式开展综合执法。比如在市场监管领域，将县级工商、质监、食药监“三合一”，来组建市场监管局。市级工商、质监、食药监部门不再直接承担执法职能，原有执法队伍全部充实到市辖区。全市共设置市场监管派出机构94个，县级市场监管局80％以上的力量下沉到基层。在环境保护领域，全市按区域设置28个环保分局，县（市）环保局原机关执法人员40％下沉到分局，充实基层执法力量。

2.下沉执法力量。对执法事项主要发生在基层、专业技术要求适宜、执法部门力量相对薄弱的领域等，南通市主要通过条块结合，整合执法力量，充分发挥基层政府的统筹能力，开展综合执法。例如在市辖区，将现有城管执法机构和执法人员整建制划转下移到街道办事处，区相关部门按照下放执法事项的数量相应配置执法人员，并全部下沉到街道。派驻到街道的执法机构和人员全部接受街道办事处的组织领导，统一集中行政执法权。

3.下放执法权限。对与基层管理关系密切、现有力量和能力能够有效承接、适宜由基层政府实施的执法事项，南通市主要采取直接下放的方式，统一由基层政府开展区域性综合执法。例如在重点园区、经济发达镇和市级中心镇，将县（市）政府相关部门的执法职能下放到园区和镇街，由园区管委会和镇政府统一行使行政处罚权和与行政处罚权相关的行政强制权、监督检查权。下放的范围涵盖了规划建设、城市管理、环境保护、农林水利、安全生产、劳动监察等多个领域。

四、健全执法机制，由“粗放执法”向“精细执法”转变

推进综合行政执法，提升执法的准确度、精细度和有效度，关键在于执法工作机制。南通市积极探索建立三大机制。

1.建立执法运行机制。为保证综合执法落地见效，南通市在全市范围内推广建立了6项执法运行机制，分别是：以强化执法责任为主要内容的监管与服务责任清单追责机制，以规范日常执法为主要内容的“双随机”检查机制，以畅通群众诉求为主要内容的举报奖励机制，以发挥信用功能为主要内容的告知承诺失信惩戒机制，以加强应急防范为主要内容的重大风险监测防控机制，以建立考评体系为主要内容的监管绩效评估奖惩机制。通过建立机制，切实规范执法监管行为，杜绝任性检查和执法扰民。

2.建立信息互联机制。探索“互联网+”的执法新模式。加强综合执法相关信息的收集、储存、管理、分析，并与社会信用体系有效对接，为政府决策和企业发展提供信息支撑。依托“智慧南通”建设，推进行政执法权力运行深化工程、综合执法智能监管工程、审批信息与执法监管数据共享工程，打造执法和审批监管信息共享互联互通的工作平台，形成互相支撑、有效衔接、整体联动的执法新格局。

3.建立执法保障机制。切实做到职责整合与编制划转同步实施、队伍设立与人员移交同步操作，确保行政执法人员编制重点用于执法一线。加强执法监督，健全执法全过程记录制度和行政自由裁量权基准制度，严格执行执法评议考核、案卷评查、执法过错责任追究和重大执法决定法制审核等制度，全面落实行政执法责任制。建立综合行政执法部门与公安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度，实现行政执法和刑事司法无缝对接。