部门联动构建机构编制实名制管理新路径

● 张玉春



部门联动构建机构编制实名制管理新路径

● 张玉春

当前，严格控制机构编制，保证财政供养人员只减不增，已成为机构编制工作新常态。面对经济社会发展的新要求、新形势，如何加快优化结构，实现存量盘活，更好地服务经济社会发展，力求“有所作为”，是机构编制部门面临的主要难题。实名制就是加强机构编制管理的有效形式之一。新常态下，要重新审视实名制管理的内部运行和外部协调机制，加强部门联动，努力构建规范、科学、合理、高效的机构编制实名制管理新机制。

一、机构编制实名制管理内涵的变化

机构编制“实名制”作为一种管理制度，最初是指自核定编制始，至按特定程序定编到人止，并使定编到人的姓名与居民身份证登记的姓名相一致，把抽象的编制具体化，做到自然人的进编按程序规定有章可循，在编人员的身份认定有凭有据更加简洁充分。

后来，为促进人员编制管理进一步规范，机构编制实名制的涵义进一步演变为机构编制、组织、人事、财政等相关部门协调配合，由机构编制部门核定编制，组织人事部门在编制限额内使用编制，财政部门按照编制使用情况核定预算、核拨经费，共同推动实现编制数、实有人员数、财政供养数相对应。机构编制部门发挥“核定编制”作用，主要反映中央和省一级机构编制部门对编制实行总量控制的管理要求。

近年来，机构编制实名制的涵义又有了新的拓展，指由机构编制部门核定编制并进行控编审核，实行定编到人，确保具体机构设置与按规定审批的机构相对应，实有人员和实有领导与批准的编制和领导职数相对应。要求机构编制管理部门设计合理的制度并实际运行，实现实名制管理目标。

二、实名制管理中存在的主要问题

目前，基层机构编制部门的职能定位比较模糊。在既没有确定的顶层设计，又不可能存在一个第三方对实名制管理协调配合机制进行科学搭建的情况下，基层编办形成了并不尽相同的人员编制管理运行模式，在实际运行中，与相关部门存在交叉和争议“地带”。对实名制管理职责，在“三定”规定层面可以呈现出边界清晰的“切口”，但在部门间运行机制层面上，更像“撕裂”后呈现出的“撕口”，机构编制部门首要的任务就是要将边缘钝化磨平，变“撕口”为“切口”。

江苏省盐城市市、县两级机构编制部门经过不同程度的磨合，先后制定出台了加强实名制管理的办法，市级出台《市直机关、事业单位编制数、实有人员数、财政供养数对应的实名制管理工作规程》，通过合理设置办事程序，在部门协调配合中加强实名制管理；通过用编计划管理，加强事前的管控；通过机构编制、财政的配合，加强事后管控。然而，由于事中控制手段的缺失，不得不在入编办理环节，增加了“不予入编、告知单位”这样一个出口，这也意味着人事调动的实体操作已经完成，存在纠而不正的可能，这也是进一步加强管理的创新点。县（市、区）由于执行力度及连贯性不一等因素，管理模式不一，在一定程度上存在“风险审批”或“有办无批”的可能，尤其在一般工作人员的补充、流动上，需多部门协同配合完成，组织、人社部门审核人员的资格条件，机构编制部门审核是否在核定编制内进人，如果组织、人社部门审核缺位，则人员补充、流动不会发生，即不存在这种可能；如果机构编制部门审核缺位，则人员补充、流动仍有可能发生，但审核、审批同时由编委会承担，程序性缺陷可能产生超编进人等责任风险。

三、新常态下实名制管理的优选路径

新常态下实名制管理需要把握基于职权法定的依法办事原则、着眼节约成本的严控总量原则、体现简便可行的规范程序原则，进一步优选管理路径，确保实现管理目标。

1．突出管理重点。新常态下，机构编制部门重点要做好三项工作，即“核定编制”、“控编审核”、“定编到人”。“核定编制”是实名制管理的基础环节，由于不牵涉多个部门，机构编制部门没有障碍。对具体的机关、事业单位来说，“核定编制”完成后，就进入常态化的人员补充、退出循环，机构编制部门通过“控编审核”、“定编到人”等管理，参与机关、事业单位面向社会公开招录（聘）工作人员（以下简称“人员补充”）、跨单位人员交流（以下简称“人员流动”）工作，此阶段工作成效是实名制管理的关键。

2．明晰部门事权。机关、事业单位人员补充和流动，涉及用人单位及其主管部门、组织、机构编制、财政、人社等多个部门，需要在特定程序基础上，协同配合共同完成。只有明晰上述部门相关管理事权，才有可能建立有效的部门间协调机制。用人单位应负责本单位队伍建设；用人单位的主管部门负责本部门编制人事管理工作；机构编制部门负责机构编制管理政策法规在行政区域内的贯彻实施；组织、人社部门负责干部、人事综合管理工作，保证干部选拔任用、人事管理政策法规在行政区域内的贯彻实施；财政部门负责对按规定程序增（减）人员核拨（销）有关经费。

3．优化管理路径。新常态下实名制管理，要着力做好“控编审核”和“定编到人”。“控编审核”要核准使用空编，控总量、控编制结构、控队伍年龄结构。“定编到人”宜采取“多部门联审确认结果、编委会列编审批、编办办理入编”工作模式。在管理流程上，用人单位提出使用编制和人员补充（流动）申请，主管部门审核后按两条路径办理：一是涉及本系统内人员流动的，对在编制范围内及符合人员流动资格条件的，办理流动后，向机构编制部门报备入编，并向组织、人社部门报备。二是人员补充、跨部门（系统内逆向）人员流动的，向机构编制部门提出用编申请，向组织、人社提出任免或人员补充（流动）申请；机构编制部门受理申请后，按照控编减编及用编计划管理的要求，按规定路径核准用编；组织、人社部门在编制限额内实施公务员招录、事业单位人员招聘，对流动人员进行资格审查；组织、人社、机构编制部门对拟招录（聘）人员、流动人员联合确认后，提请本级编委会审批列编；组织、人社、机构编制部门根据审批结果出具相关手续，补充（流动）人员到岗到位，机构编制部门办理入编手续，财政部门核拨经费。从责任机制上看，组织、人社部门对人员补充（流动）的程序、人员的资格条件以及结果负责；机构编制部门对人员补充（流动）结果是否在核定的编制范围内、是否符合列编条件负责，编委会对人事、编制两个方面事项负责，建立三级风险控制机制，确保实名制管理工作有效、有序开展。

（作者系江苏省盐城市编办主任）

注：压题图为湿地精灵麋鹿。